§ 4. Державний апарат Поняття, ознаки і класифікація державних органів.

Апарат держави - це система взаємодіючих державних орга­нів, що пов'язані між собою загальними принципами та єдиною метою.

Глава 11. Функції та механізм держави 201

Механізм держави часто ототожнюють з апаратом держави.

Державний орган - це структурно організований колектив державних службовців, наділений владними повноваженнями та необхідними матеріальними засобами для здійснення завдань, пов'язаних з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Державному органу притаманна така низка ознак:

1)він є частиною єдиного механізму держави, міцно пов'яза­ ною з іншими. Пам'ятаєте, у кінофільмі «Втікач» з Гарисо- ном Фордом у головній ролі, героя, що втікає з в'язниці, пере­ слідує судовий виконавець. У цьому й полягає єдність меха­ нізму держави: суддя (судова влада) виносить вирок, а судо­ вий виконавець (виконавча влада) його виконує;

2)складається з державних службовців, тобто осіб, які згідно зі ст.

3)характеризується внутрішньою структурою: управління, відділи тощо. Наприклад, у міністерстві внутрішніх справ є управління карного розшуку, паспортний відділ тощо;

4)компетенція - владні повноваження певного змісту та обся­ гу.

¹ Про державну служВу. Закон України № 3723-ХІІ від 16 грудня 1993 року //

М.І. Камлик та ін. - К., 1999. - С. 401.

² Там само. - С. 401-402.

202 РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

Крім того, є ще безпосередні права й обов'язки, наприклад, право народного депутата на депутатський запит;

5) видає обов'язкові щодо виконання правові акти і забезпечує

нові акти (наприклад, закони) і разові правові акти (укази Президента про помилування тощо);

6)для здійснення своєї компетенції орган держави має свою матеріальну базу (будинки, споруди, автомобілі тощо) і фі­ нансується з бюджету;

7)бере активну участь у реалізації функцій держави. Напри­ клад, Міністерство охорони навколишнього природного сере­ довища та ядерної безпеки України здійснює екологічну функ­ цію держави: охороняє навколишнє природне середовище, за­ безпечує екологічну безпеку в умовах ядерного світу тощо.

Органи держави класифікуються за різними ознаками: за способом виникнення, за обсягом владних повноважень, за ши­ротою компетенції, за способом формування, за порядком при­йняття рішення і за принципом поділу влади (табл. 11.4).

При цьому за способом виникнення органи держави можуть бути первинними і похідними. За обсягом владних повнова­жень - вищими, центральними, місцевими і міжтериторіальни-ми. За широтою компетенції - органами загальної і спеціаль­ної компетенції. За способом формування - виборними (парла­мент) і призначуваними (уряд). За порядком прийняття рі­шення - одноосібними (президент) і колегіальними (парламент).

Первинні органи виникають у порядку спадкування або оби­раються (представницькі органи, глава держави). Народ безпосе­редньо обирає органи народного представництва (парламент, Вер­ховна Рада України тощо) або главу держави (президента). Мо­нарх же здобуває трон, успадковуючи його безпосередньо від сво­їх предків.

Похідні органи створюються первинними. До похідних орга­нів належать прокуратура, уряд тощо. Уряд в Україні (Кабінет Міністрів України) формується спільно Верховною Радою Укра­їни і Президентом України.

Вищі органи — державна влада загалом поширюється на те­риторію всієї держави. Так, влада Президента України поширю­ється на всю територію України: його Укази є чинними на всій території нашої держави.

Глава 11. Функції та механізм держави 203

Центральні органи - державна влада поширюється на тери­торію всієї держави у певній сфері. До таких органів в Україні належать міністерства, відомства, державні комітети тощо.

Регіонально-місцеві органи - державна влада поширюється на певну адміністративно-територіальну одиницю (виконком). Так, накази Сумської обласної державної адміністрації є обов'яз­ковими лише на території Сумської області.

Міжтериторіальні органи — територія, на якій здійснюють­ся владні повноваження, не збігаєтьсяе з адміністративно-тери­торіальними одиницями (митниця, управління залізниць тощо).

Таблиця 11.4. Класифікація органів держави

За способом виникнення Первинні

Похідні За обсягом владних повноважень Вищі

Місцеві

Міжтериторіальні За широтою компетенції Органи загальної компетенції

Органи спеціальної компетенції За порядком прийняття рішення Одноосібні

Колегіальні За способом формування Виборні

Призначувані За принципом поділу влади Законодавчі

Судові

Органи загальної компетенції правомочні вирішувати ши­роке коло питань. Так, Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової по­літики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соці­ального захисту, освіти, науки й культури, охорони природи, еко­логічної безпеки і природокористування.

Органи спеціальної компетенції спеціалізуються на вико­нанні якоїсь однієї функції. Наприклад, Міністерство фінансів спеціалізується лише на фінансовій, ціновій, Інвестиційній та податковій функції.

204 РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

Законодавчі, виконавчі і судові органи. Існує класифікація органів державної влади залежно від принципу поділу влади. У цьому випадку виділяються представницькі органи, органи дер­жавного управління та органи правосуддя.

Представницькі органи - це колективні постійні або пері­одично діючі виборні органи державної влади, наділені правом представляти інтереси своїх виборців.

Залежно від терміну повноважень вони можуть бути постій­ними або періодично діючими. Так, Верховна Рада СРСР була періодично діючим представницьким органом, а сучасна Верхов­на Рада України - постійно діючий.

Представницькі органи ще називаються органами законодав­чої влади, або законодавчими органами, їх назви відображають національну специфіку тієї чи іншої країни: Верховна Рада, Федеральні збори, Конгрес, кортеси тощо. Проте найпоширені­шою назвою вищих органів народного представництва став пар­ламент.

Парламент - це загальнонаціональний представницький орган державної влади, що діє постійно і головним призначен­ням якого є здійснення законотворчості.

Основними функціями парламентів є законотворча, контрольна

Законотворча функція передбачає прийняття як законодав­чих (закони, біллі, ордонанси, декрети, постанови), так і політико-правових (декларації, заяви, звернення) актів.

Контрольна функція - це здійснення контролю над органа­ми державного управління та посадовими особами.

Установча функція передбачає формування спеціальних ко­місій і комітетів.

Існує кілька різновидів парламентів. На сьогодні найпошире­нішими варіантами парламентів є або однопалатний (Всекитайсь-кі збори народних представників в КНР, Державні збори в Угор­щині, Народні збори в Болгарії, Верховна Рада в Україні) або ж двопалатний парламент (Конгрес в СІЛА, Парламент у Франції, Генеральні кортеси в Іспанії, Федеральні збори в РФ).

Звичайно чомусь вважається, що двопалатний парламент характерний виключно для федерацій. Проте, як бачимо, і такі унітарні держави, як Франція, Іспанія, Японія, Італія та Польща, мають саме двопалатний парламент. Тобто слід мати на увазі, що кількість палат не завжди залежить від форми державно-територіального устрою. Проте, як правило, складна форма (фе­деративна) зумовлює створення двопалатного парламенту.

Глава 11. Функції та механізм держави 205

Існують і інші варіанти парламентів. Так, парламент Об'єд­наного Королівства Великобританії та Північної Ірландії фор­мально складається з трьох палат - Палати общин, Палати лор­дів та Його Величності Короля (чи її Величності Королеви).

Органи державного управління звичайно називаються орга­нами виконавчої влади, або виконавчими органами.

Органи державного управління - це окремий вид держав­них органів, діяльність яких спрямована на організацію вико­нання законів та інших нормативних актів і здійснення держа­вного управління.

У даному випадку під державним управлінням розумієть­ся певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер і полягає в організуючому впливі на сус­пільні відносини в економічній, соціально-культурній та адміні­стративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень.

Як правило, систему органів виконавчої влади утворюють уряди та виконавчі структури в центрі й на місцях.

Уряд - це вищий колегіальний орган виконавчої влади дер­жави. До центральних органів виконавчої влади належать міні­стерства, державні комітети, відомства тощо. До виконавчих стру­ктур на місцях - губернатори, префекти тощо.

В різних державах уряд має різні назви: кабінет міністрів (Великобританія, Україна, Узбекистан), рада міністрів (Франція, Італія, Польща), державна рада (КНР), уряд (Росія) тощо.

В Україні систему виконавчих органів складають вищі ор­гани (Кабінет Міністрів України), центральні органи (мініс­терства, державні комітети та відомства), місцеві органи (об­ласні і районні державні адміністрації).

206 РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

міністрів на чолі з федеральним Канцлером), діють кабінети міністрів окремих земель. Те ж саме існує в США, де, крім національного уряду (Президент США та його адміністрація) діють уряди 50 штатів та уряд федерального округу Колум­бія. У США, крім федеративного розмежування органів вико­навчої влади, існує також вертикальне розмежування на вищі органи (національний уряд і уряди штатів), центральні органи (13 міністерств і державний департамент, 60 агентств, урядові комісії), місцеві органи влади.

І, нарешті, органи судової влади, або судові органи.

Органи судової влади - це органи, на які покладено здійс­нення функцій правосуддя.

У даному випадку під правосуддям розуміється діяльність суду з розгляду і вирішення у визначеному законом процесу­альному порядку віднесених до його компетенції цивільних, го­сподарських, кримінальних та адміністративних справ з метою охорони прав та свобод людини і громадянина, пра» і законних інтересів юридичних осіб та інтересів держави.

Структура судової влади може бути різноманітною. Проте вже сьогодні домінують дві моделі - американська (централізо­вана) і німецька (децентралізована). Перша передбачає об'єднан­ня всіх судових систем (загальних і арбітражних судів та Кон­ституційного суду) у єдину систему під егідою Верховного суду. Саме в цьому полягає сутність американської моделі. Друга по­в'язана з існуванням чинних і утворенням нових самостійних спеціалізованих систем судів (німецька модель). Останній варі­ант був сприйнятий і Концепцією судово-правової реформи в Україні 1992 р. Крім Конституційного Суду України, загальних і арбітражних судів, нею передбачено створення в перспективі самостійної системи адміністративних судів і проведення пода­льшої роботи зі спеціалізації судів.

Глава держави. Центральне місце в системі вищих органів державної влади належить главі держави.

Глава держави - це відносно або повністю самостійний у нормотворчій сфері вищий орган держави, що здебільшого функ­ціонально реалізує повноваження виконавчої влади та є предста­вником держави як всередині країни, так і за її межами.

Глава держави «очолює», «репрезентує» державу, перебуваю­чи немовби понад усякою повсякденною політикою з її партій­ною боротьбою, парламентськими колізіями, виборчими перего­нами. Як правило, його статус характеризується політичною ней­тральністю, звільненням від політичної відповідальності. Він є

верховним представником держави на міжнародній арені і вва-

Повноваження глави держави залежать від форми правління.

Так, в умовах монархії глава держави здійснює суттєвий вплив на життя держави, привносячи в нього певну стабільність.

Якщо ж детально проаналізувати статус монарха, то ми поба­чимо, що в умовах необмеженої і дуалістичної монархії повнова­ження монарха дозволяють главі держави прямо втручатися в політичні справи. Водночас у рамках представницької монархії такий вплив має дещо завуальований характер. Наприклад, той факт, що конституція Японії не передбачає владних повноважень мікадо (японського імператора), не означає, що він не спромож­ний впливати на справи в державі. Як символ нації, для якої символізм не є чимось несуттєвим, він морально впливає на життя своєї країни. Інший приклад пов'язаний з Великобританією, де королева начебто «царює, але не править». Це правило не означає, що королева не може впливати на життя своєї країни. Так, саме вона своїм указом може розпустити палату представників. Цей указ, щоправда, повинен затвердити прем'єр-міністр, але справа в тому, що його формально призначає саме королева. Палату ж лор­дів монарх контролює, адже саме він призначає лордів. Третім прикладом може служити досвід Іспанії, де король Хуан Карлос І зумів придушити заколот військових у 1981 році, звернувшись до іспанської нації. Відсутність підтримки з боку короля призвела до втрати легітимності заколоту.

Таким чином, лише відданість ідеалам демократії не дозво­ляє монарху в умовах представницької монархії порушувати права своїх підданих, але це не означає, що монарх не може впли-

Щодо республік, то в умовах президентської республіки гла­ва держави є одночасно главою виконавчої влади. Саме тому він може суттєво впливати на життя держави. В умовах парламент­ських республік такий вплив є не досить істотним. Ситуація зі змішаною республікою неоднозначна.

Існує дві основні класифікації глави держави - за способом формування та за кількісним складом.

Так, за кількісним складом глава держави може бути одно­особовим (монарх, президент) та колективним (Президія Верхов­ної Ради СРСР, Федеральна Рада Швейцарії, Державна Рада Ре­спубліки Куба тощо).

За способом формування глава держави може бути вибор­ним, спадкоємним, призначуваним, ротаційним та узурпатором.

208 РОЗДІЛ З. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

Виборний глава держави функціонує а таких юридичних фо­рмах;

1,Одноосібний глава держави в умовах змішаної форми пра­ вління, обраний на певний термін монархами зі свого середови­ ща (Об'єднані Арабські Емірати, Малайзія).

2,Одноосібний президент, обраний народом, парламентом або представницькою колегією на певний термін (СІНА, ФРН, Італія, Індія, КНР тощо).

3,Колегіальний орган, обраний парламентом на певний тер­ мін (Куба, Швейцарія).

Спадкоємний глава держави, як правило, є монархом (Вели­кобританія, Японія, Іспанія, Бельгія, Нідерланди, Марокко та ін.).

Призначуваний глава держави є менш відомою категорією. Однак і сьогодні він існує. Його прикладом є монарх, що призна­чається своєю родиною - правлячою династією (Саудівська Ара­вія). В історії призначуваними главами держави були верховні правителі Росії - О. Колчак та А. Денікін.

Ротаційний глава держави існує в умовах колективного, оно­влення якого відбувається шляхом ротації.

Щодо узурпатора, то він приходить до влади шляхом узур­пації.

Досить цікавою є ситуація в країнах Британської співдруж­ності (Канада, Австралія, Нова Зеландія, Барбадос, Лапуа-Нова Гвінея, Ямайка та ін.), Іцо мають статус домініонів. Річ у тому, що главою держави там є британський монарх, який призначає свого представника - генерал-губернатора. При цьому останній діє за порадами місцевого уряду і виконує «повноваження» гла­ви держави здебільшого церемоніального характеру.

Питання для самоконтролю

1.Що таке апарат держави?

2.Що таке державний орган?

3.Що таке посада?

4.Що таке компетенція?

5.Які існують класифікації державі

6.Що таке первинні оргайи?

7.Що таке похідні органи?

8.Що таке вищі органи?

9.Що таке центральні органи?

10.Що таке місцеві органи?

11.Що таке міжтериторіальні органи

Глава 11. Функції та механізм держави 20.9

12.Що таке органи загальної компетенції?

13.Що таке органи спеціальної компетенції?

14.Що таке представницькі органи?

15.Що таке органи державного управління?

16.Що таке органи правосуддя?

17.Що таке парламент?

18.Які функції притаманні парламенту?

19.Що таке державне управління?

20.Що таке уряд?

21.Що таке правосуддя?

22.Що таке законотворча функція?

23.Що таке контрольна функція?

24.Що таке установча функція?

25.Хто такий глава держави?

26.Які існують види глав держави за способом формування?

Завдання для дискусії

1.Спробуйте розробити способи боротьби з бюрократизмом.

2.Спробуйте побудувати державний орган на засадах креативної корпорації.