<<
>>

Форми і методи реалізації функцій Української держави

Розвиток і вдосконалення функцій держави як динамічних явищ знаходить своє відображення не тільки у змісті, але і у формах та ме­тодах їх реалізації.

Зміст функцій держави ще не дає сутнісного уявлення про функції держави як самостійну правову категорію в її повному обсязі.

Відомо, що зміст будь-якого явища не може існувати поза відповідною формою. Це притаманно і функціям держави. У свою чергу, форми і методи реалізації функцій держави не можна розглядати у відриві від змісту діяльності держави та її сутності.

Наукова оцінка та класифікація форм і методів здійснення функцій держави у вітчизняній літературі проводилися з різних позицій: юридич­них, управлінських, соціологічних, політологічних тощо. Але, як свідчить аналіз, в юридичній доктрині недостатньо уваги приділяється досліджен­ню форм і методів здійснення функцій держави в сучасних трансформа­ційних умовах. Проте сьогодні ця наукова проблематика має як теоре­тичне, так і практичне значення для функціонування держави.

Актуальність дослідження посилюється тим, що форми здійснення функцій держави мають рухливий характер. їх розвиток і сутність за­лежать від змін у державному та суспільному житті, перетворень по­літичних, економічних, соціальних, ідеологічних та інших відносин в суспільстві. Саме тому теоретична концепція форм і методів здій­снення функцій держави є однією з найбільш динамічних складових у державній діяльності, яка відображає реальне коло першочергових завдань, що постають перед Україною на сучасному етапі державотво­рення.

Потреба переосмислення окремих аспектів діяльності державних інституцій, зокрема методів та форм діяльності, обумовлюється також необхідністю подальшого демократичного розвитку, потребами й пер­спективами сучасного стану функціонування інститутів державної влади. Актуалізація цієї наукової проблематики обумовлюється такими чинниками, як: розвиток інститутів громадянського суспільства; визнан­ня людини найвищою цінністю для всіх напрямів і рівнів державної діяльності; посилення системи правових гарантій захисту прав грома­дян; орієнтація на загальнолюдські цінності; поглиблення процесів демократизації державно-правового життя; проведення конституційної, політичної, економічної та інших реформ; адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу тощо.

Вищезазначені чинники сприяють не тільки прискоренню сучасних трансформаційних процесів, активізації наукових досліджень з метою визначення актуальності тих форм, які адекватні завданням сучасного розвитку, але й вибору та обґрунтуванню методів здійснення функцій держави, які б забезпечували оптимальні шляхи їх ефективної реаліза­ції, розвитку громадянського суспільства та демократизації суспільно­го життя.

Вирішенню перерахованих завдань сприятиме висвітлення цієї про­блематики в теоретико-правовому та прикладному контекстах. Юри­дична література з питань використання форм та методів діяльності Української держави на сучасному етапі розвитку містить значну кіль­кість наукових поглядів, ідей, теорій щодо розуміння форм здійснення функцій та використання конкретних методів реалізації державно- владних повноважень.

Теоретико-методологічну основу цього напрям}7 сучасних наукових досліджень становлять здобутки вітчизняних вчених, присвячені здебіль­шого аналізу діяльності окремих державних інституцій після набуття незалежності України, які, у свою чергу, базуються на працях представ­ників радянської юридичної науки. У сучасному правознавстві значна увага приділяється критичному аналізу методологічних підходів, світо­глядних позицій радянських авторів, дослідженню питань класифікації форм та методів здійснення функцій сучасної Української держави, що має, безумовно, науковий сенс для подальшого розвитку теорії функцій держави та сприяє трансформації акцентів у розумінні та формуванні діяльнісної характеристики держави (від прагматизму до теоретизації).

У той же час прикладний характер методологічних засад функціо­нування Української держави полягає в можливості здійснення теоре­тичного аналізу фактичної її діяльності, визначенні тенденцій і пер­спектив практичної реалізації функцій держави.

Важливою умовою при цьому є обґрунтованість та ясність мето­дики висвітлення форм та методів реалізації функцій держави, які мають відповідати вимогам стабільності суспільного розвитку, але з урахуванням динаміки завдань і стандартів державної діяльності у різних сферах.

Зазначене не тільки не заперечує, але й всіляко передбачає широке використання як традиційних, так і нових підходів у розумінні й тлу­маченні поняття і класифікації форм та методів реалізації функцій су­часної Української держави.

Аналіз досліджуваних категорій варто розпочати з їх етимологіч­ного походження.

У Новому тлумачному словнику української мови термін «форма» визначається як тип, будова, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом; у філо­софському розумінні «форма» - це спосіб існування змісту, його внут­рішня структура, організація і зовнішній вираз тощо [909, с. 665-666]. Термін «метод» трактується як спосіб пізнання явищ природи та сус­пільного життя чи прийом або система прийомів, що застосовується в якій-небудь галузі діяльності (у тому числі науці) [910, с. 177].

У філософській енциклопедичній літературі «метод» (від грец. methodos - шлях до чого-небудь, дослідження) визначається як спосіб досягнення мети, сукупність прийомів та операцій теоретичного чи практичного розуміння дійсності [911, с. 633-634]. І. Фролов розглядає «метод» не тільки як спосіб досягнення мети, але й як певним чином впорядковану діяльність, а «форму» - як спосіб існування та відображен­ня змісту [912, с. 278; 434]. В інших філософських джерелах категорія «форма» завжди розглядається нерозривно з категорією «зміст», вони використовуються для характеристики відношення між способом орга­нізації та зовнішнім контуром. Але зміст хоча і визначає форму, поза формою існувати не може й проявляє себе через форму [3, с. 37-38].

У сучасній юридичній літературі іноді взагалі ототожнюють по­няття «форм» та «методів» здійснення функцій держави [604, с. 286]. Незважаючи на певну термінологічну подібність «форм» і «методів» реалізації функцій держави, це різні за змістом поняття, що доповнюють одне одного.

Аналіз етимологічного походження та філософського визначення категорій «форма» і «метод» дозволяє вважати, що форма реалізації функцій держави завжди є засобом зовнішнього виразу напрямів та видів діяльності держави.

Якщо це і спосіб, то тільки прояву змісту зовні. Проте метод супроводжує форму і є сукупністю прийомів, спо­собів досягнення певних цілей при здійсненні функцій.

Існуючі класифікації форм і методів здійснення функцій держави відо­бражають неоднакові підходи дослідників. Доцільно почати пізнання з форм, оскільки вони перебувають у більш тісному зв'язку зі змістом, крім того, проблематика останнього (змісту внутрішніх об'єктних функцій) була предметним полем дослідження в попередньому підрозділі.

Вихідним положенням є те, що за загальним правилом під формами реалізації функцій держави розуміється їх зовнішній вираз, основні контури і параметри прояву.

Розглянемо основні наукові підходи до визначення поняття та видів форм реалізації функцій держави.

Питання про форми, як зазначалося в юридичній літературі радян­ського періоду, зокрема в роботах М. Черноголовкіна та Р. Лівшица. є перш за все питанням про специфіку видів державної діяльності [558, с. 134-135; 913, с. 13].

Зокрема, М. Черноголовкін визначав «форму реалізації функції держави» як форму її практичної діяльності, яка спрямована на впро­вадження в життя цілей держави і розв'язання завдань, що стоять перед нею [558, с. 184]. Виокремлюючи правові форми державної діяльності, він зауважував, що це однорідна за своїми ознаками діяльність органів держави з управління суспільством шляхом видання правових актів. Це, зокрема: а) правотворча (нормотворча) діяльність; б) правовиконав- ча (оперативно-виконавча) діяльність; в) правоохоронна діяльність. Крім правової, М. Черноголовкін пропонував виділяти «чисто фактич­ну» або організаційну діяльність, яку визначив як однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави, що не тягне за собою правових наслідків. До фактичної діяльності науковець відносив: організаційно-масову, культурну, політико-виховну, обліково- статистичну роботу державних органів, збройний захист країни від агресії тощо [558, с. 187-188].

Г. Петров, В. Копєйчиков з метою конкретизації визначення понят­тя та видів «форм здійснення функцій держави» виходили з таких специфічних ознак функцій держави як діяльності основних ланок її механізму: 1) призначення або мета конкретного виду державної ді­яльності; 2) організація органів, що виконують цю діяльність; 3) спо­соби її проведення [914,с. 7;915,с. 72-73]. Перерахованіознакиуспе- ціалізованій літературі трактувалися як нерівнозначні для встановлен­ня поняття і видів форм здійснення функцій держави [558, с. 185].

Слід констату вати той факт, що характерною рисою досліджень радянського період}7 марксистсько-ленінської теорії держави і права було підпорядкування форм і методів державної діяльності її змісту. У той же час у зарубіжній правовій науці на перший план висувався не зміст, а форми державної діяльності без врахування класової сутності держави. Важливою проблемою в дослідженні функцій Радянської держави було застосування терміна «функції» до різних за суттю понять, що призводило до відомої термінологічної умовності і в певній мірі ускладнювало з'ясування змісту кожної з них.

Критерієм виокремлення правових форм здійснення функцій держа­ви, як правило, вважалася однорідна за своїми зовнішніми ознаками ді­яльність органів держави з реалізації її функцій, що пов'язана з виданням юридичних актів і тягне за собою юридичні наслідки [2, с. 81]. Позитив­ним є те, що класифікація за цим критерієм акцентує увагу на ролі права як важливого засобу виконання державою своїх завдань і функцій.

У цілому, в юридичній літературі склалися такі підходи до розумін­ня форм реалізації функцій держави: 1) діяльність ланок механізму держави, специфіка видів державної діяльності, на відміну від діяль­ності недержавних організацій [558, с. 185; 556, с. 226]; 2) однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, через яку здійсню­ються її функції [2, с. 82; 916, с. 39; 558, с. 184].

Відповідно до першого підходу, специфіка видів форм реалізації функцій держави визначалася призначенням конкретного виду держав­ної діяльності, структурою органів, що виконують цю діяльність, спо­собами її проведення. В межах цього підходу І. Самощенко запропо­нував класифікувати форми на правові й чисто фактичні (неправові) форми діяльності (не приділяючи значної уваги останнім) [2, с. 81]. До речі, це класифікація використовується в модифікованому вигляді і сьогодні. Згідно з другим підходом, виокремлюють такі форми здій­снення функцій держави: законодавча, управлінська, судова [2, с. 82]. Ця позиція має певні недоліки. Так, наприклад, прокуратурі, збройним силам не знаходиться місця в запропонованій диференціації форм реа­лізації функцій держави.

З метою подолання зазначених недоліків деякі дослідники виді­ляють й інші форми реалізації функцій. Найчастіше - це контрольна (контрольно-наглядова) форма [569, с. 82]. М. Александров виділяв: 1) нормотворчу; 2) управлінсько-виконавчу; 3) правоохоронну діяльність.

С. Алексеев запропонував розмежувати: 1) правотворчу діяльність; 2) правовиконавчу діяльність; 3) правозабезпечувальну діяльність, яку поділяв на організаційну, контрольно-наглядову [556, с. 229]. А. Дени­сов деталізував форми і виокремлював: законодавчу, виконавчу, судову, військову та ін. [2, с. 81]. Л. Каск під правовими формами здійснення функцій держави розумів законодавчу, виконавчо-розпорядчу, наглядо­ву і судову та акцентував увагу на можливості використання в іншому значенні терміна «форма» стосовно діяльності держави [506, с. 45]. Позитивним аспектом деталізованого підходу, на думку М. Байтіна, є те, що він дозволяє глибше й конкретніше визначати роль і завдання різних груп державних органів та кожного з них окремо [556, с. 277].

Однак недоліки цього підходу стали предметним полем дискусії, яка почалася ще у радянський період (з 50-х рр. XX ст.).

Деталізований підхід критикували за двома підставами. По-перше, наведені види форм фактично вказують лише на те, хто здійснює функ­ції держави, а «перелік державних органів відомий і без подібного вирішення спеціального питання про форми здійснення функцій дер­жави» (А. Денисов, С. Голунський, М. Строгович, Г. Петров та ін.) [917, с. 154; 918, с. 54; 914, с. 7]. По-друге, «якщо виходити з таких класифі­кацій форм здійснення функцій держави і намагатися вирішити питан­ня про форми діяльності окремих ланок державного механізму, то необ­хідно було б визначати і вивчати стільки форм, скільки структурних підрозділів існує у відповідній ланці механізму держави» (І. Самощен- ко, М. Байтін, М. Черноголовкін, В. Копєйчиков, В. Корельський, С. Ко­маров, А. Малько та ін.) [97, с. 84-87; 2, с. 81, 83; 459, с. 87].

Конкретним результатом цієї дискусії стало вирішення по-новому питання про форми здійснення функцій держави як діяльності всіх, багатьох чи кількох органів держави, однорідної за своїми зовнішніми ознаками [2, с. 81; 619; 556; 558]. Підтримуючи таке трактування форм реалізації функцій держави, М. Черноголовкін, М. Байтін, Л. Загайнов зауважували, що повнота їх вивчення вимагає використання і першої, і другої класифікацій.

Аналіз наукової літератури свідчить, що найбільше поширення має підхід, згідно з яким формами реалізації функцій держави є однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність різних державних органів. Його прихильниками є: М. Байтін, В. Дмитрук, С. Комаров, В. Копєй­чиков, В. Корельський, А. Малько, М. Рассолов, О. Скакун, В. Сухонос та ін.

Підтримуючи вищезазначений підхід, В. Тюленєв також виокремив правові та організаційні форми здійснення функцій держави. Науковець запропонував авторську класифікацію правових та організаційних форм. Зокрема, він вважає, що, по-перше, правові форми здійснення державних функцій містять два компоненти: власне правові і метапра- вові форми; по-друге, організаційні форми не знаходяться в одному логічному ряду з правовими формами, оскільки вони є системою орга­нів держави. В. Тюленєв визначив правові форми здійснення функцій держави як однорідну за своїм характером, різноманітну, багатоаспект- ну діяльність органів держави з управління суспільством шляхом правового регулювання. У свою чергу, власне правові форми охаракте­ризовано як діяльність держави, у результаті якої приймаються норма­тивні акти й акти застосування права. Метаправові форми - це діяль­ність державного механізму на основі права, яка не тягне безпосередньо видання норм права, але завжди впливає на процес правового регулю­вання, маючи забезпечувальний характер. Серед правових форм В. Тю­ленєв виділив: правотворчу, оперативно-виконавчу і правоохоронну форми. Діяльність державних органів, результатом якої є видання юрисдикційних актів, вважається власне правовою, а оперативно- організаторська робота з підготовки та реалізації юрисдикційних актів - як метаправова [919. с. 13-15]. Наведена позиція щодо викорис­тання терміна «метаправові форми здійснення функцій держави» не отримала подальшого розвитку та аргументації в юридичній науці, у тому числі з огляду на недостатню обґрунтованість та ясність.

Чітке окреслення предметного поля дослідження пов'язане також з необхідністю визначення наукових підходів щодо розуміння співвід­ношення правових та організаційних (фактичних) форм здійснення функцій держави в юридичній літерату рі. По-перше, це констатація того, що внаслідок проголошення держави правовою, демократичною домінуючими формами реалізації її функцій мають бути лише правові форми, які відповідають сутності держави такого типу. У зв'язку з цим виникає питання про доцільність та ефективність застосування органі­заційних форм, які діалектично доповнюють характеристику формаль­ної сторони державних функцій. По-друге, це теоретичний підхід, згідно з яким правові та організаційні (неправові) форми складають органічну єдність і відображають особливості реалій державно- правового життя та ефективність засобів правового регулювання у про­цесі реалізації державно-владних повноважень.

У цьому контексті слід зауважити, що існуючі точки зору носять суперечливий характер. В. Петров узагалі заперечував існування «чисто фактичних» форм здійснення функцій держави. Ця категоричність ба­зувалася на тому, що, по-перше, організаційна, фактична діяльність, пов'язана із здійсненням владних повноважень, не може не приймати юридичних форм; по-друге, чисто фактична - організаційна, є змістом правової діяльності, тому фактична (організаційна) діяльність не є спе­цифічною, самостійною формою державної діяльності на відміну від правової форми [3, с. 37-44; 556, с. 234]. Однак з думкою В. Петрова важко погодитися, тому що не кожна фактична організаційна діяльність може розглядатися як правова.

Інша точка зору була запропонована Л. Загайновим, відповідно до якої організаційними формами здійснення функцій держави є «механізм держави, система органів держави й конкретний обсяг їх прав і обов'язків, якими наділений кожний з цих органів, відповідно до сво­го призначення» [619, с. 16]. Цей підхід деякі науковці (наприклад, М. Черноголовкін) вважали спробою подолати протиріччя між розумінням форм реалізації функцій як діяльності окремих ланок органів державної влади і як однорідної за своїми зовнішніми ознаками діяльності різних державних органів (тобто Л. Загайнов розумів форми у значенні першо­го підходу, а безпосередньо використовував - другий) [558, с. 188-189]. Такий підхід щодо ототожнення «механізму держави» з її функціями, чи формами їх реалізації, простежується і в роботах сучасних дослід­ників [546, с. 98]. Критикуючи цю позицію, М. Байтін зазначив, що зведення фактичних форм до основних ланок механізму держави є не­коректним, оскільки всі органи держави виконують її функції у право­вих і фактичних формах [556, с. 232]. Необхідно зауважити, що Л. За­гайнов ототожнив поняття «механізм держави» та «фактичні форми реалізації функцій держави», а це є неприпустимим через те, що меха­нізм - це статичний аспект державного розвитку, а функції і форми їх реалізації характеризують його динамічну сторону.

У цьому контексті науково-теоретична проблема полягає не у визна­ченні першості правових або організаційних форм діяльності, а у спосо­бі їх гармонійного поєднання для досягнення кінцевої мети діяльності, реалізації визначених особливостями історичного етапу завдань, у ство­ренні належної правової основи їх використання [657, с. 48].

Перед тим як відповісти на наведені актуальні питання політико- правового розвитку України, слід розпочати аналіз не з критики або оцінки послідовності, досконалості та ефективності форм реалізації функцій сучасної держави, а з ретельного наукового визначення тих понять, якими оперують дослідники.

Наукове опрацювання цієї проблематики в сучасній російській юридичній науці подано в таких теоретичних підходах. Зокрема, М. Байтін під формами здійснення функцій держави розуміє: по-перше, діяльність ланок механізму держави; по-друге, однорідну діяльність органів держави, через яку реалізуються її функції. Відповідно до пер­шого підходу, основними формами здійснення функцій держави науко­вець вважає: законодавчу, управлінську, судову, контрольно-наглядову діяльність [564, с. 350-353]. Згідно з другим підходом, М. Байтін поді­ляє форми здійснення функцій держави на правові й організаційні. Правові форми визначаються як однорідна за своїми зовнішніми озна­ками діяльність державних органів, пов’язана з виданням юридичних актів. На його думку, правовими ([юрмами є: правотворча діяльність - видання нормативних актів, основа яких - законодавча діяльність; правозастосовча діяльність - виконання нормативних актів шляхом видання актів (застосування права). Крім того, у правозастосовчій діяльності М. Байтін виділяє оперативно-виконавчу діяльність - вирі­шення різних питань управління суспільством шляхом видання актів застосування права; правоохоронну діяльність - оперативна робота державних органів з охорони норм права від порушень. Під організа­ційними формами науковець розуміє однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, яка не тягне за собою юридичних наслідків. Цими формами є: організаційно-регламентаційна діяльність; організаційно-господарська діяльність; організаційно-ідеологічна діяльність [622, с. 78]. М. Байтін також вважає, що поряд із загальними організаційними формами доцільно виокремлювати ще й так звані ({юрми чисто фактичної діяльності, які характерні лише одній або кіль­ком функціям держави.

Досліджуючи функції держави, Л. Морозова схиляється до вище­зазначеного підходу і зауважує, що форми реалізації функцій держави вказують на те, якого зовнішнього виразу набуває діяльність держави, яким чином вона оформлена. Найбільш обгрунтованою класифікацією основних форм реалізації функцій держави вона вважає авторську класифікацію М. Байтіна, згідно з якою доцільно виділяти правові та організаційні форми [371, с. 112-113].

С. Комаров акцентував увагу на правових формах здійснення функцій держави і виділив правотворчість, виконавчо-розпорядчу діяльність, пра­воохоронну діяльність, які засновані на принципі розподілу влади [459, с. 87]. Відповідно кожна з функцій, на думку автора, може здійснюватися сукупністю державних органів, що належать до різних гілок влади.

А. Кадомцева також звертає увагу на правові форми здійснення функцій держави і грунтовно аналізує правотворчу, правовиконавчу й правоохоронну форми [814, с. 79-102].

A. Герасимов зауважує, що функціонування держави забезпечується конкретними діями суб'єктів державної влади. Ці дії, на його думку, різноманітні і можуть бути зведені в більш-менш однорідні групи, а зовнішній практичний вияв діяльності з реалізації функцій держави в конкретних умовах є формами здійснення державної влади [920, с. 342-346]. Дослідник виділяє правові і неправові форми реалізації функцій держави та вважає за доцільне класифікувати правові форми на правоустановчі (правотворчість), правовиконавчі. правоохоронні і договірні, а неправові форми називає організаційною діяльністю дер­жави, до якої відносить здійснення матеріально-технічних операцій, складання довідок, звітів, підготовку матеріалів для видання юридичних актів, здійснення діловодства тощо. Важливим є виокремлення та ана­ліз такої правової форми, як договірна. Узагалі, наведена науковцем термінологія не викликає жодних запитань щодо формальної право­мірності її подальшого використання.

Найбільш ґрунтовна авторська класифікація форм і методів здійснен­ня функцій держави запропонована В. Чиркіним. З юридичних позицій науковець розрізняє перш за все правові й неправові форми і методи здійснення функцій держави. Відповідно до правових віднесено: зако­нодавство, державне управління, правосуддя і державний контроль. Ця класифікація пов'язана з особливостями різних гілок державної влади. Неправовими формами здійснення функцій держави В. Чиркін вважає повсякденну організаційну роботу органів держави, її посадових осіб, розробку і здійснення програм із розвитку’ економіки і культури, поточну оперативну роботу тощо. Новацією є систематизований підхід автора щодо виокремлення та аналізу із соціологічних позицій економічних, політичних, адміністративних та ідеологічних форм і методів здійснення функцій сучасної держави [24, с. 208-209]. Виокремлюються також різні класифікації здійснення функцій держави, пов’язані з управлінською діяльністю конкретних органів, процедурами їх роботи, це: одноосібні та колегіальні форми прийняття управлінських рішень, узгоджувальні процедури, консультації, інструктаж, перевірка тощо.

B. Ткаченко зауважує, що серед форм діяльності держави пріори­тетне місце посідають правові форми, які він характеризує як визна­чений законом (юридично оформлений) порядок здійснення компетент­ними органами й особами юридично значущих дій, спрямованих на здійснення функцій [569, с. 81-83]. Важливо акцентувати увагу на тому, що вчений конкретизує надане визначення поняття рядом ознак, які відрізняють їх від інших організаційних форм: а) вони є системою юридично значущих дій, які здійснюються органами держави, посадо­вими особами та іншими уповноваженими на те суб'єктами; б) пред­метом юридично значущих дій є певне коло юридичних питань, які підлягають вирішенню на користь і для задоволення інтересів зацікав­лених суб'єктів; в) здійснення юридично значущих дій відбувається за допомогою таких юридичних засобів, як розробка і прийняття нормативно-правових актів, видання актів тлумачення норм права, прийняття індивідуально-правових актів у порядку застосування норм права тощо (правові форми здійснення функцій держави уособлюють механізм правового регулювання тощо); г) результати застосування окремих правових форм закріплюються у визначених законом юридич­них актах; г) порядок здійснення юридично значущих дій, як правило, регулюється процедурно-процесуальними нормами [569, с. 81-82]. Конкретизуючи вшцеперераховані ознаки, слід зауважити, що вихідне призначення юридично значущих дій полягає в забезпеченні впливу держави на суспільні відносини шляхом створення нормативних при­писів, прийняття нормативно-правових актів та забезпечення їх реалі­зації. Відповідно основними правовими формами здійснення функцій держави дослідник вважає правотворчу, правозастосовчу, правоохорон­ну, контрольно-наглядову, інтерпретаційно-правову та засновницьку діяльність.

Аналізуючи вищезазначене, слід погодитися з тим, що саме у право­вих формах відображається зв’язок держави і права, обов'язок держави при здійсненні своїх функцій діяти на основі права і в межах закону. Від правових форм запропоновано відрізняти фактичні (організаційні) форми реалізації функцій держави. Зокрема, це організаційно- господарська діяльність, організа-ційно-регламентаційна діяльність [569, с. 83]. Змістом вищезазначених неправових форм є поточні господарські, оперативно-технічні дії з матеріального забезпечення реалізації функцій держави, а також оперативна поточна організаційна робота з техніко- організаційного забезпечення функціонування різних ланок державного механізму.

О. Скакун також підтримує цю позицію й поділяє форми реалізації функцій держави (не визначаючи їх змісту) на правові та організаційні, і перераховує такі види правових форм, як: правотворча, правозасто­совча, правоохоронна, установча, контрольно-наглядова [106, с. 49].

Прихильником вищезазначеного підходу є і В. Темченко, який кон­статує той факт, що в юридичній літературі поняття форми здійснення функцій держави розглядається у двох аспектах: як специфічний вид діяльності основних ланок держави: законодавча, управлінська, судова, контрольно-наглядова форми та як однорідна за своїми зовнішніми ознаками (характером і юридичними наслідками) діяльність її органів, за допомогою якої здійснюються функції держави: правова і фактична (організаційна) форми [571, с. 48].

Дещо відмінною є точка зору А. Олійника, який вважає, що «форми здійснення функцій держави» - це спеціальні аспекти її діяльності, за допомогою яких реалізуються державні функції. Він виділяє такі право­ві форми здійснення функцій держави, як: правотворча, управлінська, правоохоронна та правозастосовча [921, с. 131-133]. Особливістю цьо­го підходу є використання терміна «спеціальні аспекти діяльності» (не види, форми діяльності тощо) при визначенні поняття форм здійснення функцій держави. При цьому зміст «спеціальних аспектів» детально не конкретизується.

В. Сухонос визначає форми реалізації функцій держави як діяльність конкретних державних органів з приводу реалізації функцій держави. Використовуючи такий класифікаційний критерій, як «залежність від того, наскільки в управлінні використовуються правові механізми», він виділяє правові, договірні та організаційні форми реалізації функцій держави [99, с. 185]. До правових форм реалізації функцій держави, на думку дослід­ника, належать правотворча і правозастосовча діяльність, яка, у свою чергу, поділяється на оперативно-виконавчу та правоохоронну. З огляду на зростання ролі договірної форми реалізації функцій держави В. Сухо­нос пропонує виділити її в окрему групу. Зокрема, дослідник акцентує увагу на підвищенні ролі адміністративних договорів у державному управлінні, сторонами якого є орган державного управління та громадська організація. Предмет договору - управлінські відносини, тобто такі, що закріплюють управлінську компетенцію органів держави. Відповідаль­ність сторін діє за інстанціями.

Слід зауважити, що проблема застосування договірної форми в дер­жавному управлінні пов'язана з його децентралізацією [920, с. 390]. За­гальною тенденцією розвитку державного управління є те, що розпорядчі засоби регулювання суспільних відносин поєднуються (або замінюються) договірними, а односторонні державно-владні рішення поєднуються з до­говірними формами взаємовідносин. Сутність адміністративного договору полягає в його організуючому, координуючому і регулятивному характері і, як наслідок, управлінському впливі на суспільні відносини, однією з його сторін завжди виступає орган управління. Предметом адміністративного договору є управлінські відносини, тобто відносини, у яких проявляється управлінська компетенція органів держави.

На користь важливості більш широкого застосування адміністра­тивних договорів можна навести такі аргументи: 1) застосування до­говору спрощує відносини між його сторонами, надає можливість безпосередньо звертатися один до одного з питань його виконання, а органу, що зацікавлений у дотриманні договору, - безпосередньо при­водити в рух чинники, які сприяють його виконанню; 2) можливість особливо точного регулювання договором відносин між сторонами і встановлення чіткої регламентації тих питань, у яких зацікавлений хоча б один із учасників цих відносин. У той же час адміністративний акт через свою односторонність не дає достатніх гарантій повного вра­хування інтересів іншої сторони; 3) діяльність у формі договору в резуль­таті створення кращих можливостей контролю за роботою органу управ­ління ефективно сприяє інтенсифікації цієї діяльності; 4) договірна форма може суттєво вплинути на розширення гласності, демократизації державного управління.

Отже, договірна форма реалізації функцій держави в умовах демо­кратії набуває універсального значення і поширюється на сферу не тільки приватних, але й публічних інтересів.

Останнім часом з’явилися наукові розробки, які мають переважно дисертаційний характер, присвячені висвітленню об'єктних функцій держави і пов'язані з фрагментарним акцентуванням уваги вчених- юристів на окремих видах форм реалізації функцій держави. Так, на­приклад, О. Бермічева вважає, що формами реалізації функцій держави є форми (аспекти) її практичної діяльності, спрямовані на впроваджен­ня в життя цілей держави, на вирішення завдань, які стоять перед нею, та реалізацію її функцій [764, с. 12]. Існуючі наукові підходи щодо розуміння форм реалізації функцій держави вона умовно поділяє на дві групи: а) діяльність основних складових частин механізму держави (органів держави), тобто специфічні види державної діяльності, на від­міну від діяльності недержавних організацій (законодавча, управлінська (адміністративна чи виконавчо-розпорядча), судова та контрольно- наглядова); б) однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави щодо реалізації її функцій і завдань, яка слугує вияв­ленню того, яким чином держава використовує право для виконання своїх завдань і функцій (правова (правотворча діяльність, правозасто- совча діяльність, правоохоронна діяльність); неправова (організаційно- регламентуюча, організаційно-ідеологічна, організаційно-економічна, організаційно-господарська, організаційно-контрольна, організаційно- виховна, політична і власне організаційна робота); договірна форма). Використовуючи традиційний підхід для класифікації, автор пропонує розуміти під формами реалізації функцій держави аспекти державної діяльності, що є дещо спрощеним й може призвести до термінологічної неточності.

У дисертації О. Варич форми реалізації функцій держави охаракте­ризовані як певним чином організована діяльність спеціально уповно­важених органів держави та посадових осіб із розробки нормативних документів, що забезпечують регулювання суспільних відносин; з ре­алізації нормативних актів; з охорони та гарантування правових від­носин та прав, що здійснюються з метою створення необхідних умов для функціонування і розвитку суспільства [573, с. 9].

Таким чином, багато запропонованих раніше ідей і класифікацій не втратили свого теоретичного та методологічного потенціалу, вони ви­користовуються і розвиваються в сучасному державознавстві як ви­хідні у процесі пізнання особливостей сучасних форм реалізації функ­цій держави. Тому сьогодні важливим є використання традиційних підходів з метою подолання фрагментарності теоретичних розробок і визначення нових науково обґрунтованих трактувань досліджуваної термінології.

Концептуального узагальнення та синтезу потребують такі теоретич­ні підходи щодо визначення змісту форм реалізації функцій держави. Правова форма здійснення функцій держави полягає в «діяльності, яка пов'язана з правотворчістю та її юридичними наслідками» [857, с. 4]. Правотворча діяльність - це «форма реалізації функцій держави шляхом підготовки, прийняття і санкціонування нормативних актів» [922, с. 36; 923. с. 26]; «зміни, скасування чинних норм права [556, с. 229; 558, с. і 87], а також конкретних актів (актів застосування норм права) [552, с. 72] та інших джерел права» [924, с. 123]; «процес підготовки, прий­няття та введення в дію нормативно-правових актів» [925, с. 43]; «підго­товка і видання нормативно-правових актів, без яких практично неможли­ва реалізація інших функцій у правовій державі» [926, с. 265] тощо.

Правовиконавча [857, с. 35-40], оперативно-виконавча [556, с. 230; 558, с. 187], управлінсько-виконавча [556, с. 230; 857, с. 74], виконавчо- розпорядча [927, с. 9] - це «форма реалізації функцій держави, яка здійснюється шляхом виконання законів та підзаконних актів (правових норм)» [558, с. 187], «прийняття обов’язкових рішень для виконання індивідуально-правових актів» [916, с. 40] тощо. Правовиконавча ді­яльність залежить від фактичної реалізації законів і нормативних актів, втілення в життя волі законодавця. Ця діяльність реалізується через органи управління (виконавчо-розпорядчі органи), що очолені урядом країни. Для виконання своєї ролі вони видають відповідні акти, кон­тролюють виконання обов’язків тощо [928, с. 36]. Виконавчо-розпорядча форма - це діяльність держави та її органів з оперативного застосуван­ня, виконання, використання та додержання правових норм у процесі організації здійснення державних функцій [926, с. 40].

Правозастосовча діяльність - це «застосування правових норм і ви­несення обов’язкових для виконання індивідуально-правових рішень» [626, с. 40]; «процес прийняття компетентним органом чи посадовою особою акта застосування права за умови, що реалізація правової нор­ми не може відбутися у «вільному» режимі» [857, с. 74] тощо. Ця ді­яльність пов’язана з повсякденним вирішенням різнобічних питань шляхом видання актів застосування права, які є підставою виникнення, зміни та припинення правовідносин. За допомогою цієї форми реалі­зуються відносини між органами держави, громадськими організаціями і громадянами, їх взаємні права й обов'язки в економічній, політичній, соціальній, культурній та інших сферах суспільного життя [556, с. 230]. Правозастосовча діяльність в юридичній літературі поділяється на оперативно-виконавчу і правоохоронну [662, с. 77].

Правоохоронну діяльність держави розглядають як складову право- застосовчої форми реалізації функцій держави. Правоохоронна діяль­ність - це «форма реалізації функцій держави шляхом оперативної роботи державних органів з охорони правових норм» [925, с. 40], «владно-оперативна і правозастосовча діяльність, спрямована на охо­рону правопорядку, яка включає в себе прийняття заходів щодо попе­редження правопорушень, вирішення юридичних справ, притягнення до юридичної відповідальності та ін.» [929, с. 78]; «контроль і нагляд за здійсненням законності, дисципліни, правопорядку» [916, с. 40]; «захист наданих людині і громадянину прав і свобод» [930, с. 36]; «за­безпечення виконання юридичних обов’язків» [624, с. 76] тощо. Право­охоронна форма - це «діяльність спеціальних державних органів, яка включає в себе застосування засобів щодо захисту прав, свобод і за­конних інтересів людини і громадянина, профілактики правопорушень.

притягнення осіб, винних у скоєнні правопорушень до юридичної від­повідальності» [926, с. 152; 931, с. 40] тощо. Вона виявляється в орга­нізації охорони правових норм від правопорушень, у контролі й нагля­ді за здійсненням законності, дисципліни і правопорядку [932, с. 23; 558, с. 51]. У результаті правоохоронної діяльності приймаються акти застосування права (постанова слідчого, протест та постанова проку­рора, вирок і рішення суду). Специфіка цих актів полягає в тому, що їхня мета - «профілактика злочинів та інших правопорушень, віднов­лення порушеного права, реалізація юридичної відповідальності особи, яка вчинила злочин чи допустила будь-яке правопорушення, а загалом у всіх випадках - охорона прав особистості, захист інтересів громадян і суспільства в цілому» [933, с. 230].

Договірна форма реалізації функцій держави - це «діяльність орга­нізуючого, координуючого і регулятивного характеру органів держав­ного управління та громадських організацій у сфері управлінських відносин» [764, с. 12; 99, с. 185] тощо. Актуальність дослідження цієї форми реалізації функцій держави обумовлюється децентралізацією державного управління, розвитком ринкової економіки та забезпечен­ням ефективності функціонування громадянського суспільства.

Контрольно-наглядова форма - це «здійснення дій з нагляду за від­повідністю закону змісту правових актів, їх приписів, а також додер­жанням, виконанням та застосуванням норм права суб’єктами суспіль­них відносин» [569, с. 82; 371, с. 113]; це «виконання функцій держави за допомогою дій всіх різновидів державного нагляду і контролю за законністю» [622, с. 75-76; 24, с. 207] тощо.

Інтерпретаційно-правова форма - це «діяльність уповноважених державою суб'єктів з офіційного тлумачення чинних норм права, результатом чого є видання інтерпретаційно-правового акта» [569, с. 82-83] тощо.

Установча (засновницька) форма - це «діяльність, спрямована на створення, формування, перебудову державних органів, їх структурних підрозділів та державних установ» [569, с. 83] тощо.

Багатоаспектність досліджуваної проблематики пов'язана з тим, що від правових форм реалізації функцій держави необхідно відрізняти організаційні (фактичні) або ж безпосередню організаційно-фактичну діяльність. Під організаційними формами здійснення функцій держави в радянській літературі розуміли «однорідну за своїми зовнішніми озна­ками діяльність органів держави з організаційно-масової, культурно- і політико-виховної, обліково-статистичної роботи тощо» [558, с. 128— 129]. При цьому вважалося, що всі ці форми тісно взаємопов'язані між собою. У сучасній науковій літературі під організаційною формою реа­лізації функцій держави, як правило, розуміють «специфічні види фак­тичної діяльності, які не спричиняють правових наслідків»; «однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, яка не спричиняє правових (юридичних) наслідків» тощо [931, с. 41; 97, с. 86; 107, с. 76].

У сучасній юридичній літературі до організаційних форм реалізації функцій держави, як правило, відносять: 1) організаційно-регламентуючу [932, с. 35; 556, с. 331-333; 931, с. 41]; 2) організаційно-економічну [556, с. 331-333; 934, с. 52; 932, с. 35]; 3) організаційно-контролюючу [931, с. 41; 932, с. 35]; 4) організаційно-виховну [624, с. 41; 932, с. 35]; 5) організаційно-ідеологічну [556, с. 331-333; 857, с. 74]; 6) культурно- і політико-виховну, обліково-статистичну роботу державних органів [2, с. 81] тощо.

Проведений аналіз дозволяє виокремити у змісті організаційно- регламентуючої форми наступні складові: «підбір, розстановка, вихо­вання та визначення ефективності діяльності кадрів у сфері здійснення державних функцій» [932, с. 35; 931, с. 41; 857, с. 29; 935]; «поточна робота певних структур щодо забезпечення функціонування державних органів (підготовка проектів документів, організація проведення засі­дань колегіальних органів») [556, с. 233; 857, с. 74; 935; 936]; «підго­товка документів виборів» [857, с. 36]; «оперативна поточна організа­торська робота визначених структур щодо забезпечення функціонуван­ня органів держави в розв'язанні певних конкретно-політичних завдань, у технічно-організаційному забезпеченні функціонування різних гілок державного механізму» [556, с. 233; 935].

Організаційно-економічна форма - це «організація матеріально- технічного забезпечення здійснення державних функцій» [556, с. 61]; «оперативно-технічна, поточна господарська робота (економічне об­ґрунтування, фінансування, контрольно-ревізійна діяльність, статисти­ка), організація постачання матеріального забезпечення різних держав­них функцій тощо» [619, с. 36; 916, с. 40]. Поряд із організаційно- економічною формою діяльності автори виокремлюють і організаційно- господарську. Це діяльність держави, що пов’язана із забезпеченням державних органів приміщеннями, іншими матеріальними ресурсами, розпоряджання грошовими коштами тощо [857, с. 74]. У літературі справедливо висловлюється думка про тотожність організаційно- економічної і організаційно-господарської форм реалізації функцій держави, тому є всі підстави для їх термінологічного та змістовного об’єднання [657].

Організаційно-контролююча форма - це «організація недержавного контролю у сфері здійснення державних функцій» [931, с. 40; 916, с. 10]. Мова йде про контроль громадянського суспільства за діяльністю державної влади, армії, діяльності правоохоронних органів тощо.

Організаційно-виховна форма - це «організація виховання, пропаган­ди, агітації, інформування та іншого забезпечення виховного впливу на населення у сфері здійснення державних функцій» [916, с. 40; 931, с. 40].

Організаційно-ідеологічна форма - це «діяльність, пов'язана з ідеоло­гічним та інформаційним забезпеченням функціонування державних ор­ганів, організація прес-конференцій, роз’яснення того чи іншого рішення державного органу, вплив на формування і розвиток у потрібному напрямі громадської думки» [556, с. 353; 857, с. 74]; «повсякденна оперативно- пояснювальна виховна робота з ідеологічного забезпечення виконання різних функцій держави, наприклад, роз’яснення змісту прийнятих законів та інших нормативних актів, формування суспільної думки; робота засобів масової інформації тощо» [626, с. 50; 936; 556, с. 233].

Політичну форму реалізації функцій держави пов'язують з «узго­дженням позицій різних політичних течій, проведенням міжнародних переговорів» [655, с. 286] тощо. Власне організаційна робота - це «фор­ма реалізації функцій держави, яка передбачає планування, програму­вання, контроль» [925, с. 286]. Поряд із розглянутими загальними ор­ганізаційними формами реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави науковці виокремлюють і такі форми фактичної організації діяльності, які характерні лише для однієї чи кількох функцій, для окремої групи органів держави. Прикладом такої спеціальної форми може бути організаційно-військова діяльність (оперативна робота з ке­рівництва бойовими діями, проведення маневрів, військових навчань, миротворча діяльність тощо) [556, с. 234].

Досліджуючи питання про правові та організаційні форми реаліза­ції функцій держави, В. Сердюк зауважує, що їх не можна змішувати, з одного боку, з функціями держави, а з іншого - з конкретними видами державної діяльності чи з окремими сферами управління [505, с. 26]. Змішування зовнішньої форми здійснення функцій держави з їх внут­рішнім. предметно-політичним змістом не може бути виправданим ані в теоретичному, ані у практичному плані.

Диференціація форм реалізації функцій держави, в основі якої зна­ходиться система органів держави й особливості організації діяльнос­ті основних ланок державного механізму, має як теоретичне, так і прак­тичне значення.

Відповідно наукова класифікація форм реалізації функцій держави, по-перше, сприяє вдосконаленню розподілу повноважень серед окремих ланок механізму держави з метою забезпечення ефективної реалізації державних функцій; по-друге, пов'язана з конституційним принципом розподілу влади. Такий підхід дозволяє грунтовніше дослідити роль і призначення державних органів та, як наслідок, визначити оптималь­ні моделі їх структури, формування, ефективні методи роботи тощо.

Вищевикладене дає підстави стверджувати, що розподіл форм ре­алізації функцій держави на правові та організаційні не знижує та не заперечує організуючої ролі права в суспільному житті. Правові форми завжди є організаційними, однак не всі форми організаційного харак­теру є правовими.

Модифікація функціонального призначення держави дозволяє зро­бити такі висновки стосовно форм реалізації її функцій.

Форми реалізації функцій держави - це об'єктивація (зовнішній вираз) практичної діяльності держави щодо здійснення її функцій у конкретних умовах.

Умовно можна виокремити два підходи щодо трактування форм реалізації функцій держави. Згідно з першим підходом, форми реаліза­ції функцій держави є діяльністю основних складових механізму дер­жави, специфічними видами державної діяльності. Такими формами є: 1) законодавча; 2) виконавча; 3) судова; 4) контрольно-наглядова.

Законодавча діяльність є формою реалізації функцій держави, яка полягає у прийнятті, зміні, призупиненні дії і скасуванні законів та під­законних нормативно-правових актів законодавчим органом державної влади. Виконавчою діяльністю є нормативно регламентована, опера­тивна, повсякденна реалізація органами виконавчої влади функцій держави в економічній, політичній, соціальній, духовно-культурній та інших сферах. Судова діяльність є формою реалізації фу нкцій держави шляхом здійснення правосуддя. Контрольно-наглядова діяльність є ре­алізацією функцій держави шляхом здійснення всіх різновидів держав­ного контролю і нагляду за законністю.

Згідно з другим підходом, форми реалізації функцій держави - це однорідна за характером та змістом діяльність органів держави щодо здійснення її функцій. Відповідно до такого підходу, форми можна по­ділити на правові: правотворча, правозастосовча. правовиконавча, правоохоронна, договірна та організаційні (фактичні): організаційно- регламентуюча, організаційно-економічна (організаційно-господарська), організаційно-ідеологічна.

Концепція правових форм реалізації функцій держави є досить ефективною: вона сприяє вдосконаленню ролі права як регулятора суспільних відносин [937].

Правова форма реалізації функцій держави - це нормативно впоряд­кована, однорідна за характером, зовнішніми ознаками, змістом та юридичними наслідками багатоаспектна діяльність органів держави. їх посадових осіб та інших уповноважених суб'єктів, пов'язана із здій­сненням юридично значущих дій.

У контексті домінування термінологічної нечіткості конкретним результатом наукового аналізу є поділ правових форм здійснення функ­цій держави за змістом діяльності органів держави на правотворчу, правозастосовчу, а останньої на правовиконавчу, правоохоронну і до­говірну. У зв’язку з розвитком ринкової економіки та децентралізації державного управління вважаємо, що серед правових форм доцільно виділяти договірну форму. Головною проблемою є відсутність ясності її природи і місця серед традиційно виділених форм, що, на думку окремих науковців, ускладнює її дослідження. Тому актуалізація остан­нім часом ролі договірної форми реалізації функцій держави дає під­стави говорити про те, що договір має бути покладений в основу право­вого регулювання політичних і управлінських відносин. Формування громадянського суспільства, що складається з економічно, політично і юридично самостійних (автономних) суб'єктів, передбачає звуження ролі держави та розширення ролі громадян і їх об'єднань. В основі сучасної правової держави, демократичної політичної системи лежить взаємна угода (договір), консенсус, який виражається в конституюван­ні, визнанні і підтримці громадянами державної влади. Актуалізація цієї діяльності пов'язана з тим, що сьогодні державно-владні рішення органів держави все частіше поєднуються з договірною формою, структурами громадянського суспільства й громадянами

Правотворча форма реалізації функцій держави - це нормативно регламентована діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на створення нових правових норм, зміну або скасування чинних.

Правозастосовча форма - це нормативно регламентована діяльність уповноважених державних органів, їх посадових осіб та інших уповно­важених суб'єктів з виконання законів і підзаконних нормативних актів шляхом видання актів застосування права. В свою чергу, правовиконав­ча форма - це нормативно регламентована, владна, управлінська діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб щодо вирішення питань управління справами суспільства шляхом оператив­ного застосування правових норм у процесі здійснення державних функцій. Правоохоронна форма - це нормативно регламентована, владна, оперативна діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб з охорони правових норм від порушень, захисту суб'єктивних прав громадян і забезпечення виконання покладених на них юридичних обов'язків. Договірна форма реалізації функцій держа­ви - це нормативно впорядкована діяльність регулятивного, організу­ючого і координуючого характеру органів державного управління, їх посадових осіб, громадських організацій та інших уповноважених суб'єктів, спрямована на реалізацію публічних інтересів в управлінській та політичній сферах [140, с. 111; 926, с. 152-153; 938, с. 154-155].

На теоретичному рівні проблема виокремлення договірної форми реалізації функцій держави ще залишається дискусійною, неоднознач­ною та остаточно не розв'язаною. Виходячи з того, що органи держав­ного управління можуть здійснювати свої владні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів, юридична природа яких полягає в тому, що вони є актами застосування норм права, у результаті чого і реалізуються функції ви­конавчої влади. Зазначене передбачає більш широке використання цієї форми в умовах такої загальної тенденції державного управління, як заміна у всіх можливих випадках розпорядчих засобів регулювання суспільних відносин договірними, а односторонні державно-владні рішення поєдну вати з договірними формами взаємовідносин.

Аналіз раніше наведених підходів дозволяє зробити такі узагаль­нення та висновки щодо організаційної форми реалізації функцій дер­жави.

Організаційна форма реалізації функцій держави - це однорідна за своїми зовнішніми ознаками, характером і змістом, повсякденна, фак­тична діяльність державних органів та їх посадових осіб, яка впливає на процес правового регулювання і має забезпечувальний характер. Організаційна діяльність є необхідною і правомірною, має опосеред­кований характер, грунтується на правовій основі шляхом встановлен­ня загальної процедури, але не пов'язана з юридично значущими діями. Форми організаційної (фактичної) діяльності реалізуються шляхом проведення різноманітних організаційних поточних дій і заходів у межах чинного законодавства на основі виконання вимог законності. Ці форми є підзаконною діяльністю, носять організаційний характер.

Крім того, хоча взаємозв'язок організаційних (фактичних) форм з правовими є безперечним, проте можна говорити про їх відносну самостійність. У цьому контексті в літературі зазначено, що тісний зв'язок правових і фактичних видів державної діяльності не знижує актуальності їх диференційованого вивчення як самостійних форм здійснення функцій держави [939, с. 85-86; 97, с. 86].

Організаційні (фактичні) форми реалізації функцій держави за змістом та характером діяльності державних органів поділяються на: організаційно-регламентуючу - це поточна організаційна робота з ви­рішення конкретних завдань оперативного, техніко-організаційного забезпечення функціонування різних ланок державного механізму; організаційно-економічну (організаційно-господарську) - це поточна господарська робота з матеріального забезпечення здійснення різних функцій держави (матеріально-технічні операції, економічне обгрунту­вання, бухгалтерський облік, контрольно-ревізійна діяльність, органі­зація постачання, збуту тощо); організаційно-ідеологічну - це поточна роз'яснювально-виховна робота із забезпечення виконання тих чи інших функцій держави (робота державних засобів масової інформації, роз'яснення змісту нормативно-правових актів, формування суспільної думки тощо).

Ця класифікація організаційних (фактичних) форм реалізації функ­цій держави є найбільш прийнятною, оскільки повною мірою враховує взаємозв’язок теорії і практики, має чіткі критерії диференціації, забез­печує точне співвідношення конкретного виду діяльності і певної фор­ми здійснення функцій держави, не припускає змішування із суміжни­ми поняттями та категоріями.

Отже, всі форми реалізації функцій держави знаходяться в тісному взаємозв’язку.

Вищезазначене дає підстави говорити про те, що правильне і точне вирішення питання щодо вибору форми реалізації функцій держави має сприяти стабілізації умов розвитку суспільства і держави, у той же час некоректний вибір форм може стати причиною кризової ситуації в сус­пільному та державному житті. На підставі проведеного комплексного аналізу можна констатувати таке.

1. Вплив держави на суспільні відносини потребує його оформлен­ня у відповідні правові форми. Форми реалізації функцій держави по­казують, якого зовнішнього виразу набуває діяльність держави, яким чином вона оформлена. До того ж варто зауважити, що мова йде не про зміст і форму права, а про правове оформлення діяльності держави. Таке правове оформлення проходить три стадії: по-перше, прийняття нормативно-правових актів; по-друге, організація їх виконання; по- третє, охорона від правопорушень. Ці стадії є єдиним нерозривним процесом. Але кожна з них має свої особливості й отримує відповідне оформлення.

2. Класифікація форм реалізації функцій держави заснована на враху ванні системи органів держави й особливостей організації діяль­ності основних ланок державного механізму. Значення класифікації полягає в тому, що вона сприяє вивченню специфічних видів окремих груп державних органів відповідно до їх завдань і компетенції, розпо­ділу повноважень між ланками державного механізму. Досліджені класифікації форм реалізації функцій держави не мають взаємної супе­речливості. Вони не тільки сумісні, але й доповнюють одна одну, хоча в їх основі лежать різні класифікаційні критерії.

3. Державна влада в Україні здійснюється лише в межах, визначених Конституцією та законами України. Це означає, що використання пра­вових й організаційних форм її діяльності має відповідати порядку та способам, визначеним у чинному законодавстві, а отже, ґрунтуватися на правових засадах функціонування державної влади.

Реалізація конкретних функцій держави може як стабілізувати умо­ви розвитку суспільства, здійснювати творчий вплив, так і посилювати його кризовий стан. Функції держави можуть видозмінюватися та вза- ємозамінятися. Усе це обумовлює складність проблеми методів реалі­зації функцій держави як у теоретико-правовому сенсі, так і з філософ­ської, політичної й соціальної точок зору.

Правильний вибір і обґрунтованість методів реалізації функцій сучасної Української держави дозволяє говорити про ефективність публічного впливу на суспільні процеси і поведінку людей. Змістом наукових пошуків у цій сфері має стати осмислення й аналіз основних ознак, підстав та процедури використання державою різних методів, визначення меж їх застосування з метою розробки державно-правової доктрини реалізації функцій, а також дослідження більш вузьких на­прямів у цій сфері (окремі форми державного примусу, переконання і заохочення, етапів їх регламентації та застосування).

Вивчення наукової літератури з питань методів реалізації функцій держави дозволяє зазначити, що мова йде про не досить повну характе­ристику проблеми. Сучасна юридична наука приділяє незначну увагу цій проблематиці, у результаті чого в багатьох наукових, навчальних та методичних джерелах є лише часткова й неповна інформація про мето­ди реалізації державної влади.

Ця проблема існує в юридичній науці досить тривалий час. Л. Каск зазначав, що питанням про методи здійснення діяльності держави при­діляється недостатньо уваги. А це, без сумніву, впливає на розробку проблеми функцій держави в цілому [506, с. 45].

У радянській юридичній літературі методи здійснення державних функцій розглядалися як діяльність держави щодо розробки найбільш доцільних засобів впливу на суспільні відносини [618, с. 51]. М. Чер­ноголовкін вважав, що методи реалізації функцій держави включають: по-перше, методи загальні для всіх функцій держави; по-друге, методи, властиві окремим функціям (чи їх групам) і не притаманні іншим функ­ціям [558, с. 192].

Щодо кількості складу загальних методів реалізації функцій держави в юридичній літературі не існує єдиної думки. Загальними методами реалізації функцій держави більшість авторів вважають переконання і примус [576, с. 51; 558, с. 192]. М. Козюбра. який одним із перших на дисертаційному рівні дослідив переконання і примус, вважає, що як атрибути будь-якої влади переконання і примус, як і сама влада, прита­манні будь-якому організованому суспільству [940, с. 6]. Такий підхід домінував у радянській юридичній науці. Зазначалося, що методи при­мусу були характерні без винятку для всіх експлуататорських держав; а методи переконання - для соціалістичних держав [941, с. 62].

Ґрунтовний аналіз наукової літератури свідчить, що проблема ме­тодів у теорії функцій держави є найменш розробленою і розглядаєть­ся більшістю дослідників фрагментарно й лише з оглядовою метою. Існуючі підходи до цього питання умовно можна поділити на три групи. Перша - це твердження про те, що існують лише методи, які відносять­ся до всіх функцій і форм їх здійснення в цілому. Друга група - це об­ґрунтування того, що кожній індивідуально-визначеній функції й фор­мі її реалізації властивий свій індивідуальний метод. Третя - це визнан­ня наявності як загальнофункціональних методів, так і спеціальних.

Прихильники першого підходу вважають, що функціям держави властиві лише такі загальні методи їх реалізації, як: переконання, при­мус, стимулювання [942, с. 412; 99, с. 186]. Позитивним моментом цього підходу є ґрунтовний аналіз загальних методів реалізації функцій держави, негативним - недостатня увага до спеціальних методів для окремих функцій.

Представники другого підходу надмірно акцентують увагу на спе­ціальних методах для окремих функцій. Наприклад, реалізація еко­номічної функції держави, на їх думку, потребує аналізу та використан­ня таких методів, як: прогнозування, планування, пільгове кредитуван­ня, державні субсидії, порівняльний аналіз, економіко-математичне програмування тощо. Суттєвим недоліком цього підходу є ігнорування ролі загальних методів [411].

Найбільш обґрунтованим та логічним є третій підхід, прихильники якого визнають існування та взаємозв'язок як загальних, так і спеціаль­них методів для певних функцій [24; 558].

Наукове опрацювання цієї проблематики з метою усунення термі­нологічної неточності, яка негативно впливає як на розвиток правової доктрини, так і на процес функціонування сучасної держави, потребує аналізу теоретичних підходів щодо визначення поняття та класифікації методів реалізації функцій держави.

Можна виділити такі наукові підходи вирішення цієї проблематики. Л. Морозова зазначає, що методи - це способи, засоби та прийоми, які використовуються при функціонуванні держави. Автор зауважує, що тривалий час у теорії держави та права визнавалися тільки методи пере­конання і примусу. Не заперечуючи ефективності впливу цих методів на розвиток суспільних відносин і процесів, вона звертає увагу на те, що ускладнення управління суспільством потребує різноманітності методів. Зокрема, Л. Морозова називає наступні групи методів, за до­помогою яких держава здійснює свої функції: 1) метод нормативного правового регулювання; 2) метод примусу, який використовується при порушенні загальнообов'язкових державних приписів; 3) метод реко­мендацій, тобто орієнтація на конкретний варіант поведінки або дій, бажаних з точки зору держави, і метод заохочення, що стимулює сус­пільно корисну діяльність; 4) метод договірного регулювання, який в умовах демократичної держави набуває універсального значення, оскільки поширюється на сферу не тільки приватних, але і публічних інтересів; 5) методи нагляду і контролю. Держава, наприклад, ліцензує окремі види підприємницької діяльності, а також некомерційних орга­нізацій, стандартизує продукцію, роботи, послуги, видає сертифікати, що підтверджують їх якість. У виконанні функції охорони прав і свобод особи, забезпечення законності і правопорядку важливе значення має прокурорський нагляд; 6) метод інформаційного впливу на суспільство через сповіщення про прийняті державні рішення, цілеспрямованого регулювання інформаційних потоків тощо. Це непрямий метод, що формує інформаційне поле навколо окремих політичних процесів, за­ходів, подій, інститутів, політичних і державних діячів. Крім того, через інформаційний вплив можна як прискорити розвиток соціальних та юридичних конфліктів, так і локалізувати їх [371, с. 113-114]. В. Чиркін, у свою чергу, пропонує класифікувати методи здійснення функцій дер-

жави за таким критерієм, як «особливості прояву волі держави при реалізації її функцій». Автор вважає, що, здійснюючи свої функції, держава застосовує методи підтримки, стимулювання (заохочення), контролю і нагляду, дозволу, охорони, вимог, заборони, репресії, уста­новчий метод, метод встановлення відповідальності, метод нейтралізму тощо [24, с. 208-214]. Використовуючи ті чи інші методи, органи дер­жави, посадові особи застосовують різні способи адміністративного впливу, такі як: призначення або звільнення з посади, реєстрація певних дій. встановлення стандартів, квот, облік і статистика, технічні операції тощо. Хоча ця класифікація є найбільш детальною і розгорнутою, але не з усіма методами та класифікаційними критеріями можна погодити­ся. У поданій класифікації змішуються форми та методи здійснення функцій держави. Недостатньо обгрунтованою є позиція про виділення правових та неправових методів реалізації функцій держави.

В. Афанасьев вважає, що, здійснюючи функції, держава використо­вує різні методи, які можна поділяти на правові і неправові (організа­ційні). Серед правових методів він виокремлює такі, як: правотворчий (розробка і прийняття законів й інших нормативних актів), правозасто- совчий (державно-владна діяльність компетентних органів з реалізації норм права), правоохоронний (діяльність, спрямована на здійснення правового контролю і реалізацію юридичної відповідальності). З числа неправових методів виділяються: економічні (дотації, держзамовлення, кредитування, регулювання цін тощо), політичні (узгодження позицій різних політичних течій, міжнародні переговори тощо), ідеологічні (звернення до населення, заклики та ін.), власне організаційні (плану­вання, програмування, контроль та ін.). До того ж акцентується увага на тому, що неправові методи часто реалізуються через правове регу­лювання [943, с. 285]. Ця точка зору не отримала поширення, оскільки проблема методів здійснення функцій держави в даному випадку май­же ототожнюється з формами здійснення функцій держави.

У сучасній вітчизняній юридичній науці можна виділити такі на­прями наукових досліджень з цієї проблематики. В. Ткаченко, підтри­муючи традиційний підхід, розширює перелік методів здійснення функцій держави і виокремлює такі методи, як: законності, інформа­ційного впливу на суспільство, переконання, рекомендації і заохочення, примус. Зокрема, він вважає, що одним із найуніверсальнішнх методів державного керівництва суспільством є метод законності, який знахо­дить своє втілення в організації суспільних відносин шляхом видання і неухильного здійснення законів, інших правових актів [569, с. 83-84].

Значення методу законності полягає у виконанні функції гаранта від можливих проявів суб'єктивізму, волюнтаризму в діяльності держав­ного механізму.

Деякі вітчизняні дослідники визначають методи для кожного виду державної діяльності. А. Олійник подає таке визначення методів здій­снення функцій держави: це засоби і способи, за допомогою яких здійснюються спеціальні види діяльності держави з реалізації її функ­цій. Держава здійснює правотворчу, управлінську, виконавчо-розпорядчу, правоохоронну та організаційну діяльність. Методи правотворчої ді­яльності держави - засоби і способи підготовки, прийняття й опри­люднення законів та інших нормативно-правових актів, що забезпечу­ють здійснення державних функцій. Управлінські методи - засоби і способи здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності у сфері реалі­зації функцій держави. Правоохоронні методи - засоби і способи право­охоронної діяльності відповідних державних органів. Організаційні методи - засоби і способи здійснення організаційного виду діяльності із забезпечення реалізації державних функцій (програмування, про­гнозування, дослідження і т. ін.) [921, с. 133; 931, с. 40].

О. Бермічева, у свою чергу, підтримує підхід, запропонований ще в радянській юридичній літературі, і проводить розмежу вання методів реалізації функцій держави на дві групи: методи, що є загальними для реалізації всіх функцій держави (методи заохочення, переконання і при­мусу), та методи реалізації окремих функцій (або їх груп) [764, с. 13].

Традиційний підхід щодо методів здійснення функцій держави отримує подальше обгрунтування і в роботі В. Сухоноса. Він наголошує на тому, що методи здійснення функцій держави різноманітні. Загалом же у своїй діяльності держава використовує методи переконання, сти­мулювання і примусу. Примус завжди мав забезпечувати виконання правил поведінки за допомогою певних заходів (запобігання, відпові­дальності тощо). Автор виділяє економічні методи примусу, якими вважає методи непрямого впливу на об’єкт (високі податкові ставки тощо). Переконання є таким методом здійснення функцій, коли суб'єкт впливає на суспільну та індивідуальну свідомість, сприяє її формуван­ню у формі обґрунтування, пояснення, обговорення, демонстрації певного прикладу, правового виховання населення, проведення різних профілактичних заходів тощо. Саме серед економічних методів пере­конання автор виділяє прогнозування, планування та інвестування. Разом із цим держава широко використовує пропаганду та ідеологію з метою роз’яснення важливості поставлених перед нею завдань, пер-

спектив їх вирішення, засобів досягнення. Стимулювання — це спо­нукання до дій. Стимули можуть бути матеріальними та моральними [99, с. 185-186; 188]. Отже, до загальних методів реалізації функцій держави, крім методів переконання і примусу, деякі науковці відносять метод заохочення чи стимулювання [111, с. 72; 626, с. 68].

Крім вищеперерахованих, до загальних методів реалізації функцій держави окремі автори відносять поєднання централізованого керівни­цтва з розвитком проведення ініціативи місцевих органів; способів зацікавленості працівників у реалізації державних функцій тощо [858, с. 18].

Ураховуючи складність і багатовимірність способів і прийомів ре­алізації функцій держави, при їх теоретичній розробці та впроваджен­ні у практик} важливо використовувати загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Юридична наука використовує і певною мірою інтегрує притаманні іншим наукам методи: аналіз і синтез, прогнозу­вання. порівняльний аналіз, планування, моделювання, статистичне та економіко-математичне програмування тощо.

Використовуючи вищезазначені підходи, зау важимо, що аналіз те­орії методів здійснення функцій держави є неповним без вивчення досліджень цієї проблематики в науці державного управління та адмі­ністративного права.

Теорія і практика державотворення накопичила великий арсенал методів управління, які застосовуються, по-перше, залежно від конкрет­ної політичної, соціально-економічної ситуації; по-друге, від існуючої в конкретний період моделі взаємозв'язків між суб'єктами і об'єктами державного управління; по-третє, від мотивів і характеру впливу суб'єкта на об'єкт управління (матеріальна, владна, соціально-психологічна мотивація тощо).

Управлінська діяльність передбачає існування спеціальних методів, а відповідно - методології управління як особливого виду людської ді­яльності. Під методами розуміються засоби досягнення поставлених цілей. На думку7 В. Цветкова, метод управління - це спосіб реалізації його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на об'єкти управління [944, с. 328-329]. Подібної позиції дотримується й Д. Овсянко, який роз­глядає методи як спосіб практичної реалізації функцій управління шляхом впливу на свідомість, волю людей і, таким чином, на поведінку й суспіль­ну діяльність конкретних осіб і колективів, орієнтуючи та мобілізуючи їх на досягнення поставлених цілей [945, с. 65].

Як бачимо, методи мають безпосередній зв'язок із функціями дер­жавного управління, оскільки останні здійснюються тільки за посеред- 388

ництвом відповідних методів державного управління. Функції, як за­значила І. Бачило, - визначальний чинник вибору методів їх реалізації, але це не тільки не виключає, а, більше того, передбачає творчий пошук засобів досягнення поставлених цілей [946].

У сучасній літературі методи також прийнято тлумачити як спосо­би здійснення організуючого впливу в стосунках між суб'єктами та об'єктами управління. В. Малиновський у цьому контексті вважає, що метод державного управління - це спосіб практичної реалізації управ­лінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб'єкта управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об'єкта з метою досягнення поставлених управлінських цілей [188, с. 365].

Прихильниками більш широкого підходу є В. Колпаков і О. Кузь­менко, які вважають, що під методами будь-якої діяльності слід розу­міти способи, прийоми та засоби, які використовуються для досягнен­ня поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. Зважаючи на це, вони дають таке визначення методів державного управління: «це різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення» [947. с. 184].

М. Шульга, в свою чергу під методом розуміє спосіб або засіб досягнення поставленої мети, а під адміністративно-правовими ме­тодами - способи або засоби впливу на діяльність підприємств, уста­нов і організацій, посадових осіб та громадян шляхом прямого вста­новлення їх прав і обов'язків через систему наказів [948, с. 160]. З точки зору цього підходу прийоми організуючого впливу не входять до змісту терміна «методи державного управління».

Таким чином, зміст поняття «методи державного управління» ви­пливає із сутності та змісту державного управління і належить до основ­них категорій науки державного управління.

Класифікація методів державного управління здійснюється за на­ступними напрямами. В. Колпаков, О. Кузьменко зауважують, що методи державного управління численні. Пояснюється це, по-перше, багатома­нітністю всієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, бага­томанітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єктів управлінського впливу. Наводячи кілька класифікацій методів різних авторів: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу (Ю. Козлов, М. Оніщук); морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно- директивні (А. Луньов); морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні (Г. Атаманчук); стимулюючого й імперативно- владного впливу (А. Васильєв); економічні, організаційно-розпорядчі і соціально-психологічні методи (І. Кузнецов); основні та комплексні (Г. Щокін), зазначимо, що є й інші підходи, за якими виділяють методи: одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо [188, с. 367]. В. Колпаков. О. Кузьменко вважають, що важливим критерієм класифі­кації методів управління є потреби процесу управління, якими є пере­конання, заохочення, примус, тому вони виокремлюють три відповідних методи державного управління [947, с. 185, 187].

Унаслідок того, що одні методи мають загальний характер, прита­манний усім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші - лише окремим із них, методи управління поділяються на за­гальні та спеціальні. До загальних відносять методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та конт­ролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управ­ління. При цьому ці автори переконання та примус вважають універ­сальними методами [948, с. 160; 949, с. 205-209].

Поряд із цими існують й інші спеціальні методи, прийоми дослі­дження, що розробляються і застосовуються управлінською наукою. Значна їх частина використовується в інших науках. До спеціальних методів, які мають широке розповсюдження, належать: аналіз систем, організаційне регламентування, організаційне нормування, організа­ційне проектування, лінійне, квадратичне та динамічне програмування, статистика і теорія ймовірностей та ін.

Усі перераховані класифікації мають на меті розмелювати й згрупу­вати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у процесі державного управління.

Такі універсальні методи, як переконання та примус, здавна при­вертають увагу вчених. Взаємодоповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників управлінських відносин. Вони взаємопов’язані, мають об’єктивний характер, між ними наявна діалектична єдність, ступінь їх використання визначається рівнем роз­витку суспільних відносин.

У вітчизняній правовій науці з’явилася тенденція до активізації досліджень методів реалізації функцій держави взагалі та державних органів зокрема, серед яких важливе місце посідає державний примус. Потенціал останнього суттєво змінюється в сучасних умовах переходу до моделі партнерських взаємовідносин особи і держави, модифікації функціонального призначення державних органів, визнання особи най­вищою соціальною цінністю в державі, оновлення чинного законодав­ства, а відповідно - потребує фундаментального наукового досліджен­ня. Сучасні наукові розробки з питань державно-правового примусу мають переважно дисертаційний та публіцистичний характер (роботи О. Бандурки, С. Ківалова, Ю. Кінаш. Т. Коломоєць, А. Комзюка. В. Ком- зюка, Р. Мельника, В. Чабана та ін.) [950-955] і розкривають зміст ад­міністративного примусу як різновиду державного примусу (точніше специфіку його прояву в діяльності конкретних державних органів або у певній сфері суспільних відносин). Інші види державно-правового примусу на науковому рівні досліджені фрагментарно (здебільшого питання юридичної відповідальності), тому потребують подальшого системного опрацювання.

Більшість джерел, які присвячені вивченню державно-правового примусу, не в повній мірі відповідають сучасним вимогам правової доктрини, інколи навіть містять (через відсутність єдиного, остаточно визначеного поняття) помилкове ототожнення державного примусу із суміжними поняттями, що взагалі є неприпустимим [951, с. 91; 956, с. 99-100]. Отже, сучасні доктринальні положення про державно- правовий примус не відповідають повною мірою потребам сьогодення, оскільки реальний його потенціал вийшов за межі існуючих теоретич­них конструкцій.

Вищезазначене актуалізує, по-перше, аналіз нормативно-правового підґрунтя застосування державного примусу. Вивчення нормативно- правових актів, які визначають матеріально-правові засади примусових заходів, дозволяє акцентувати увагу на таких характеристиках: 1) ре­гламентація системи понять, які відтворюють реальні взаємозв’язки явищ державного та правового життя (закріплення «понятійних рядів») [957]; 2) імперативний метод регулювання суспільних відносин; 3) субор- динаційні відносини між суб’єктом застосування примусових заходів та особою, до якої здійснюється відповідна дія, на основі принципу «влада - підпорядкування», відносно до якого суб’єкти наділені державно-владними повноваженнями, можуть визначати моделі пове­дінки інших осіб; 4) спрямованість на забезпечення і захист загально­суспільних, загальнодержавних інтересів [958, с. 16]. По-друге, за за­гальним правилом, держава виступає єдиним суб’єктом застосування примусу щодо всього суспільства. Однак, як справедливо зауважується в літературі, цей примус є не просто державним, а й правовим, оскіль­ки саме право виступає засобом його легалізації, визначаючи відповід­ні засади [951, с. 92]. Відносно державної влади державно-правовий примус виступає її методом, однією із важливих складових механізму її реалізації. Примус виступає як засіб забезпечення цінностей, створює такий фактичний стан, який не виключає рішення індивіда з ланки детермінації, але ставить його у становище, що виключає вибір іншого варіанта поведінки [953, с. 24-25]. По-третє, протягом тривалого часу в юридичній літературі спостерігалося асоціювання окремими вченими державного примусу з юридичною відповідальністю та юридичними стягненнями, що, до речі, хоча і в меншому обсязі, однак все ще зустрі­чається і сьогодні (Д. Бахрах, О. Котельникова та ін.) [959, с. 4-6; 960, с. 158]. Обгрунтовуючи свою позицію, прихильники цього підходу ви­ходять з єдності юридико-фактичних підстав державного примусу і юридичної відповідальності. Але аналіз нормативних засад держав­ного примусу свідчить, що фактичне підґрунтя останнього є набагато ширшим порівняно з юридичною відповідальністю і включає не тільки правопорушення, а й діяння, які не мають ознак протиправності, екс­тремальні умови. Державно-правовий примус відрізняється від юри­дичної відповідальності, на думку Т. Коломоєць, й іншими властивос­тями — суб’єктом, щодо якого здійснюється відповідне застосування, метою, процесуальним режимом та ін., що в сукупності дає підстави сформулювати висновок: юридична відповідальність є лише складовою державно-правового примусу [951, с. 93]. В. Колпаков зауважує, що не є тотожними державно-правовий примус і юридичні стягнення, які є зовнішніми формами прояву юридичної відповідальності. Саме при­значення юридичного стягнення ще не означає настання юридичної відповідальності. Вона як елемент державно-правового примусу має місце лише в разі виконання юридичного стягнення [961, с. 88].

Вищезазначене не тільки не заперечує, але й всіляко передбачає використання як традиційних, так і нових трактувань «державного при­мусу» як методу реалізації державних функцій. За загальним правилом, метод примусу є «допоміжним і використовується органами державної влади та органами місцевого самоврядування лише в тих випадках, коли метод переконання не дає бажаних результатів» [962, с. 720]. Метод примусу також «спрямований на виховання та перевиховання громадян» [24, с. 72-73]; «застосування до суб'єктів, які вчинили злочин, законних заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності, спря­мованої на усунення шкоди, заподіяної такою поведінкою іншим суб’єктам» [ 111, с. 72]; це «психологічний або фізичний вплив держав­них органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, при­мусити їх виконувати правові норми» [948, с. 163]; «фізичний, психо­логічний або інший вплив уповноважених структур на свідомість і по­ведінку суб'єктів шляхом застосування до них в установленому про­цесуальному порядку примусових заходів, зазначених у санкціях (дис­позиціях) правових норм і пов'язаних із завданням суб'єктам негатив­них наслідків особистого, майнового або організаційного порядку в цілях боротьби з правопорушниками та іншими небажаними наслід­ками, а також з метою охорони суспільної небезпеки і правопорядку » [963, с. 15]. В. Серьогіна наголошує, що метод примусу особливо важ­ливий для охоронних правовідносин і включає в себе систему окремих методів впливу: попередження (превенція), запобігання, правовіднов- лення (засіб захисту суб'єктивних прав і обов’язків), кара, покарання (юридична відповідальність) [963, с. 7-8]. Вона вважає, що сутність при­мусу полягає у примусових якостях акцій, пов'язаних з впливом психіч­ного, фізичного та іншого характеру на конкретного суб'єкта з метою змусити (навчити його) діяти відповідно до волі того, хто примушує. Підвладним особам, на яких здійснюється вплив методом примусу, воля суспільства та інших соціумів нав’язується шляхом приду шення, галь­мування в них мотивів антисусггільної поведінки. Підвладний хоча і під­коряє свої дії вимогам чинних імперативних правил, але робіиь це не за матеріальними мотивами, а під зовнішнім впливом [940, с. 6-7].

Метод примусу, що застосовується державою, має ряд різновидів. У літературі розглядають абсолютний або фізичний, частковий примус. У тоталітарній державі переважає метод абсолютного, фізичного при­мусу, адміністративно-примусова форма життєдіяльності і господарю­вання [949, с. 223-232]. У правовій державі метод примусу використо­вується, але виключно в межах, передбачених законом. Тобто у тих випадках, коли метод переконання не дає бажаних результатів, а закон передбачає певну форму поведінки, тоді застосовується метод примусу з метою забезпечення виконання Конституції України, законів, міжнародно-правових приписів. Метод фізичного впливу викликає не­примиренну реакцію людської поведінки: придушує власну волю суб'єкта і реалізує волю домінуючого, чи підлеглого, позбавляє мож­ливості реалізувати власну волю.

Духовний примус як метод реалізації функцій держави полягає у знищенні чи підкоренні власної волі з тим, щоб реалізувати волю до­мінуючого.

Отже, державний примус є поняттям комплексного, об'єктивно необхідного характеру, визначеним нормами права.

У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання як засіб правового впливу [949, с. 209-211]. Він полягає в тому, щоб суб’єкти додержувалися певних вимог внаслідок їх внут­рішнього визнання, а не через підкорення велінням влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що дисципліна й законність являють собою необхідну умову успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися із право­порушеннями.

Метод переконання - це «метод діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, засоби безпосереднього впливу на волю і поведінку громадян, забезпечення організованості, дисципліни і пра­вопорядку в суспільстві» [964, с. 93]; це «складний і тривалий процес, який включає в себе не тільки процес морального впливу на свідомість і волю людини, але і кінцевий його результат - формування перекона­ності в істинності, необхідності, справедливості і цілеспрямованості норм права» [940, с. 9]; «проведення відповідної ідеологічної діяльнос­ті, у тому числі правового виховання населення, проведення різних профілактичних заходів, спрямованих на формування у населення пере­конання в об’єктивній обґрунтованості існуючих функцій держави та необхідності сприяння їх реалізації» [97, с. 86; 107, с. 76]; «основний, притаманний всім без винятку аспектам організаційної діяльності органів управління» [965, с. 29].

На думку М. Козюбри, метод переконання передбачає вплив на свідомість і волю людини засобами морального характеру. Унаслідок такого впливу переконаний сприймає волю переконуючого як свою власну, у нього формуються погляди, відповідні поглядам переконую­чого. Ці погляди набувають форм моральних мотивів, якими людина керується у своїй діяльності.

Як відомо, переконання спрямоване на свідомість людини, основни­ми елементами якої є знання і почуття. Знання - це раціональний елемент свідомості. Почуття (емоції, настрій) - ірраціональний елемент свідомос­ті. У зв’язку з цим засоби впливу на елементи свідомості - не однакові. Варто зауважити, що формування знань здійснюється за допомогою раціонально-логічних конструкцій, заснованих на логічних доказах, ра­ціональних аргументах, інших способах доведення знань, система яких є досить розвинутою і дає можливість довести до індивідів необхідну суму знань. Що ж стосується впливу на інший елемент свідомості - по­чуття, то у зв’язгу з тим, що це ірраціональний елемент свідомості, ра­ціональних, логічних прийомів впливу на них майже не існує.

Останнім часом в Україні все більшого поширення набувають пра­вові форми переконання, заходи заохочення, передбачені правом за зразкове виконання трудових, службових і громадських обов’язків. Зростаюче значення заохочень є важливим проявом посилення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльнос­ті й життя всього суспільства [949, с. 211-223; 948, с. 162]. Така поста­новка питання, без сумніву, заслуговує на увагу і підтримку.

Синтезуючи результати дослідження, варто акцентувати увагу на таких положеннях. Переконання і примус являють різні способи впли­ву держави на поведінку людини чи групу людей.

Співвідношення переконання і примусу як методів реалізації функ­цій держави на різних етапах її розвитку - проблема досить складна. Це пояснюється тим, що самі поняття, зокрема переконання і примус, мають широкий і складний зміст із різними напрямами їх прояву. Ха­рактер цих понять, їх співвідношення не залишається незмінним на різних етапах розвитку держави [657, с. 63]. Методи реалізації функцій держави безперервно розвиваються і вдосконалюються відповідно до соціально-економічного розвитку держави. Роздержавлення і демоно­полізація економіки, запровадження ринкового механізму не звільняють державу від виконання багатогранних економічних, соціальних, гума­нітарних та інших основних функцій, а, як справедливо зауважує В. Цветков, зумовлюють виконання їх в інших формах і за допомогою принципово нових методів [678, с. 13].

Важливим завданням сьогодення є те, що, визначаючи обсяг завдань, які необхідно вирішити, держава має визначити кількісну і якісну ха­рактеристики методів їх здійснення. Тобто важливим аспектом цієї ді­яльності є вибір методу державної діяльності [710, с. 63-64].

Доцільно визначити ті чинники, які обумовлюють вибір методів реалізації функцій держави. По-перше, методи діяльності органів дер­жави завжди знаходяться в діалектичній єдності з її цілями. За загаль­ним правилом, мета обумовлює специфіку використання методів, вибір методів визначає реальність досягнення поставленої мети. Тому мето­ди вказують шляхи досягнення поставлених цілей, їх найбільш опти­мальні варіанти. По-друге, метод діяльності залежить від того, до якої гілки державної влади відноситься орган держави. По-третє, вибір того чи іншого методу діяльності пов'язаний зі сферою діяльності. Так, на­приклад, культурна та економічна сфери потребують здебільшого засо­бів непрямого, економічного впливу, у той час як у політичній сфері (національна безпека, оборона тощо) використовуються засоби прямо­го, адміністративного впливу (наприклад, адміністративного примусу). По-четверте, обумовленість методів територіальним масштабом діяль­ності органів державної влади. Це положення можна пояснити таким чином: якщо методи непрямого впливу дають позитивний результат у випадку їх застосування в регіональних чи загальнодержавних масш­табах, то застосування заходів державного примусу має носити ви­ключно адресний, дозований характер. По-п'яте, методи реалізації функцій держави детерміновані суб’єктивними факторами. Це поло­ження стосується перш за все рівня професійності посадових осіб органів державної влади, які наділені державно-владними повноважен­нями із застосування системи методів.

Отже, вищезазначені чинники мають враховуватися при виборі методів реалізації функцій держави. Однак, як констатується в юридич­ній літературі, при цьому не може враховуватися лише один чинник об'єктивного чи суб'єктивного характеру [710, с. 64]. Винятком є лише окремі ситуації, які передбачають жорсткий вибір конкретного методу впливу. Безумовно, цінність засобів задля досягнення конкретної мети не однакова, але держава завжди має такий арсенал засобів, який до­зволяє перевести потенційні можливості у стан дієвих, реальних і до­сягти ефективної реалізації функцій держави.

Підсумовуючи наведену аргументацію, можна зазначити, що в на­уковій літературі небагато уваги приділяють методам реалізації функцій держави. Методи реалізації функцій держави - це система засобів, спо­собів та прийомів здійснення напрямів та видів її діяльності. У методах проявляється фактичний зміст діяльності з реалізації функцій держави. При цьому вони нерозривно пов'язані з формами їх здійснення. Якщо методи характеризують внутрішню сторону діяльності з реалізації функцій держави, то форми - зовнішню. Методи - це зміст діяльності, форми - зовнішній вираз цієї діяльності. Методи - це своєрідне напов­нення форм здійснення функцій держави.

Аналіз різних підходів щодо розуміння методів реалізації функцій держави дозволяє здійснити їх класифікацію за таким критерієм, як особливості прояву волі держави (владно-організуючого впливу) при здійсненні функцій держави. Вони поділяються на: загальні (загально- функціональні) методи - примус, переконання, стимулювання; спеці­альні - методи, необхідні для здійснення конкретно визначеної функції держави (наприклад, для економічної функції - прогнозування, еконо­мічне програмування тощо, для екологічної - кадастровий облік, моні­торинг та ін.).

Для методів реалізації функцій держави характерні певні особли­вості: по-перше, вони реалізуються у процесі державної діяльності; по-друге, вони є цілеспрямованим, організуючим впливом, становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колективний); по-третє, у методах реалізації функ­цій держави завжди міститься воля держави, у них виражаються повно­важення владного характеру органів державної влади, їх посадових осіб; по-четверте, вони використовуються уповноваженими суб'єктами як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції; по-п’яте, методи мають свою форму, зовнішнє вираження.

У процесі розвитку Української держави співвідношення методів переконання і примусу не залишається незмінним. Діалектика розвитку співвідношення примусу і переконання в реалізації функцій держави, у тому числі і Української держави, така: сфера застосування пере­конання все більше розширюється, тоді як сфера примусу, навпаки, звужується.

Переконання - це система заходів правового й неправового харак­теру, які здійснюють державні та громадські органи за допомогою ви­ховних, роз’яснювальних й заохочувальних засобів і прийомів, спря­мованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. Основними формами пере­конання є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на розв’язання конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необ­хідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне та ін.); роз'яснення завдань державної влади (усне або через засоби масової інформації); критика роботи й по­ведінки окремих осіб тощо.

Переконання як метод здійснення функцій держави базується на таких закономірностях: 1) особливому психічному стані, що створю­ється у внутрішньому інтелектуальному полі суб'єкта; 2) підпорядку­ванні суб’єкта існуючому (уявному) загальному інтересу, що відбиває виправданість, правомірність, закономірність, законність діяльності держави; 3) зіставленні поведінки суб’єкта з певним ідеалом, еталоном; зіставленні загального і протиправного; 4) наданні можливості спо­стерігати зміни, процеси і приклади ефективного раціонального до­свіду з позиції безперечного авторитету (наприклад, авторитетом ви­ступає практика діяльності міжнародних організацій).

Обов’язковими умовами ефективності методу переконання як ме­тоду реалізації функцій сучасної Української держави є:

1) публічність (гласність) нормотворчого процесу й доступність юридичних актів для ознайомлення і практичного застосування;

2) постійний розвиток правової культури людини в аспекті розумін­ня і позитивного сприйняття функціонування державно-правових ін­ститутів;

3) створення в суспільстві через освіту, науку, літературу, мистецтво і засоби масової інформації конструктивної правової атмосфери, що підтримує установку на правомірну поведінку.

Стимулювання - це спонукання до суспільно-корисної поведінки, заохочення суб'єктів, які беруть участь або сприяють ефективному здійсненню функцій держави. Моральне заохочення - подяка, нагоро­дження почесним знаком, присвоєння почесного звання тощо, матері­альне - грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб тощо.

Примус виступає однією із важливих складових механізму реаліза­ції державної влади. Державний примус - це комплексний, об'єктивно обумовлений та необхідний, визначений нормами права фізичний або психічний вплив уповноважених державних органів, їх посадових осіб (а при делегуванні відповідних повноважень - і громадських об'єднань) на свідомість та поведінку фізичних і юридичних осіб всупереч їх волі у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, сво­бод, інтересів у випадку вчинення ними протиправних діянь з метою досягнення комплексної ретроперспективної мети (захисту особистих, суспільних чи державних інтересів).

Основними ознаками державного примусу є такі: 1) державний примус є різновидом загальносоціального примусу; 2) державний при­мус правозастосовчої діяльності опосередкований правом, має правовий характер, є специфічною формою; 3) за своєю психомотиваційною при­родою державний примус визначається конфліктом між державною волею, що виражається у праві, та індивідуальною волею осіб, які по­рушують правові настанови; 4) є актом зовнішнього психічного, фізич­ного, майнового чи організаційно-примусового впливу на свідомість, волю та поведінку суб'єкта; 5) є впливом через відповідні засоби і по­лягає в реальному застосуванні примусових заходів, передбачених санкціями правових норм, а також диспозиціями про примусовий зміст обов'язків; 6) підставою застосування примусових заходів виступають факти скоєння чи загрози скоєння правопорушення, а також виникнен­ня інших небажаних для суспільства і держави аномалій з правовим змістом; 7) реалізація державного примусу здійснюється в межах пра­вовідносин охоронного типу згідно з передбаченою законом процесу­альною формою; 8) примусові заходи застосовуються з метою досяг­нення конкретних цілей.

Слід акцентувати увагу також на можливості застосування примусу як методу реалізації функцій держави в регулятивних відносинах, до того ж не тільки як інструменту негативного впливу, але і як засобу позитивного формування вольових настанов суб'єктів. Позитивний примус передбачає (як варіант) вплив у таких сферах, де не існує чи ще не сформована цільова спрямованість волі суб’єкта, коли відсутня будь- яка мотиваційна суб’єктивна настанова.

Позитивний примус - це система умов і ситуацій, створення прак­тичної неможливості для суб’єкта діяти по-іншому, коли не встановле­ний інший порядок або відсутня альтернатива моделі поведінки. Різно­видом такого примусу є «кваліфіковане мовчання законодавця», коли певна сфера суспільних відносин взагалі є не врегульованою. У даному випадку відсутність чіткого уявлення про сутність, спільні риси та роз­межування негативного і позитивного примусу викликає багато прак­тичних колізій та спірних питань.

Таким чином, примус - багатопланове і складне явище, яке харак­теризується різними формами прояву з притаманним йому специфічним й різнопорядковим змістом.

Перераховані вище методи здійснення функцій держави є основ­ними. Крім них, можна виділяти й інші.

Спеціальними методами є засоби, способи та прийоми, характерні для реалізації певної, конкретної функції держави чи групи функцій. Наприклад, демократична держава, реалізуючи економічну функцію, використовує, крім загальних методів, ряд економічних прогнозів, пла­нів, пільгових передумов, інвестування, державний судовий захист споживачів тощо.

Методи є важливою складовою процесу реалізації функцій держа­ви, наявність прогресивних методів та їх правильне використання є передумовою ефективності процесу реалізації функцій держави.

Сьогодні однією з негативних тенденцій є відсутність чіткої, по­слідовної та загальнодоступної державної політики щодо системного використання методів реалізації державних функцій. Наслідком неви- рішеності цієї проблеми є внутрішньосистемна колізія здійснення функцій Української держави. Сучасна юридична наука не напрацюва­ла комплексного підходу щодо визначення меж застосування державою конкретних методів, правил та процедур їх взаємного використання, внаслідок чого здійснення багатьох завдань відбувається у стихійних, неорганізованих формах, численні деталі цього процесу приховані, е випадковими, неочікуваними, звідси діалектика взаємозв'язку методів реалізації функцій держави в сучасних умовах має ряд негативних тенденцій. Найбільш яскраво вони виявляються в диспропорції вико­ристання методів примусу та переконання.

Подолання значної кількості існуючих негативних явищ пов'язано з актуалізацією проблеми і реальною необхідністю забезпечення державно-правовим інститутам стійкості, стабільності, ефективності існування з метою створення методики правового, легітимного здій­снення державою своїх функцій в умовах формування громадянського суспільства в Україні.

У цілому можна зазначити, що питанню про форми і методи реалі­зації функцій держави в юридичній науці приділяється недостатньо уваги. Проте воно має найбільшу практичну значущість і пов'язано з функціонуванням органів державної влади. Форми і методи реалізації функцій держави - це різні за змістом поняття, які є близькими взаємопов'язаними категоріями, що доповнюють одна одну. До того ж вони є найдинамічнішою складовою державної діяльності.

З огляду на особливу практичну цінність і незначну наукову роз­робленість питання про форми і методи реалізації функцій держави має бути предметом подальшого плідного, фундаментального дослідження, яке виходить за межі цієї роботи.

<< | >>
Источник: Наливайко Л. Р.. Державний лад України: теоретико-правова модель : монографія / Л. Р. Наливайко. - X. 2009. - 598 с. . 2009

Еще по теме Форми і методи реалізації функцій Української держави:

  1. § 2. Форми і метоли реалізації функцій держави
  2. § 5. Правові форми і методи здійснення функцій держави
  3. § 5. Правові форми і методи здійснення функцій держави
  4. Критерії класифікації та види функцій Української держави
  5. § 1. Основні принципи, форми і методи взаємовідносин держави і кооперації
  6. Поняття реалізації норм права та її форми
  7. § 1. Поняття і основні форми реалізації норм права
  8. Об’єктні функції Української держави: теоретико-правовий зміст
  9. І § 1. Поняття функцій держави
  10. І § 1. Поняття функцій держави
  11. 3.1. Механізм Української держави як інституціональний елемент державного ладу
  12. § 2. Класифікація функцій держави