§ 3. Принципи організації і діяльності дер­жавного апарату. Поділ державної влади

Під принципами організації і діяльності державного апарату розуміють законодавчо визначені відправні засади, які виступа-

120

МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВИ І ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ

ють як регулятивні вимоги щодо основних параметрів його ор­ганізації і функціонування з метою найбільш ефективного вико­нання функцій та завдань держави.

До принципів організації і діяльності державного апарату

слід віднести: поділ влади;

виборність представницьких органів державної влади; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; діяльність у межах компетенції та у спосіб, передбачені зако­нодавством (законність);

професіоналізм і компетентність;

обов'язковість рішень, прийнятих вищими державними орга­нами для нижчих державних органів; прозорість; підконтрольність; відповідальність;

ефективність;

дотримання прав місцевого самоврядування, об'єднань гро­мадян, підприємств, організацій, установ; неупередженість здійснення повноважень; рівне право громадян на доступ до державної служби;

стабільність кадрів.

Більш детально слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки саме він вважається однією з основоположних засад ор­ганізації і діяльності державного апарату в умовах становлення в Україні демократичної правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поді­ляється єдина державна влада на певні відносно відокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостій­них влад. Так, Конституція США 1787 року не містить єдиного поняття державної влади, вказує лише на окремі види влади — законодавчу, виконавчу і судову. І, навпаки, з точки зору теорії народного суверенітету, коли народ визнається джерелом дер­жавної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виклю­чає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це пи­тання, оскільки в ній йдеться про державну владу і про окремі ви­ди влади — законодавчу, виконавчу та судову. Однак системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висно­вок про наближеність конституційних засад української держав­ності до концепції народного суверенітету.

121

РОЗДІЛ VIII

Поділ державної влади не може бути зведеним до звичного поділу праці стосовно здійснення управління суспільством, що виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певному різновиді діяльності — нормо-творчій, виконавчій чи судовій, які вимагають різних здібностей і навичок, і спрямований на підвищення оперативності та ефектив­ності функціонування державного апарату.

Не буде обґрунтованим ототожнення поділу влади з роз­поділом функцій і повноважень у державному апараті, оскільки останнє, як лише юридичне втілення принципу поділу влади, не відбиває всіх глибинних демократичних його засад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманним механізму функціонування державної влади за умов авторитарного прав­ління, оскільки має на меті лише підвищення його ефективності і не торкається питань соціальної сутності та призначення влади. Демократія ж вимагає від державної організації певних поступок у напрямку врахування інтересів громадянського суспільства, по­ваги до політичної свободи своїх громадян.

Поділ влади має глибокий демократичний зміст, оскільки в кінцевому вимірі він спрямований, згідно з концепцією Ш. Монтеск’є, на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини, органу або класу, пов’язаного з цим можливого свавілля, зрештою — на забезпечення політичної свободи людини і громадянина. Поділ влади в цьому розумінні розглядається не тільки як принцип організації і діяльності державного апарату, але і в значно ширшому контексті як одна із навайжливіших засад де­мократичного правління.

Слід наголосити на тому, що тільки за умов функціонування механізму поділу влади стає можливим реальне панування режи­му законності в країні, коли жодна з гілок влади не має можли­вості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. Отже, за таких умов відносини між ними можна вибудовувати лише на засадах рівності кожної з гілок влади перед законом.

Поділ влади як принцип організації і функціонування дер­жавного апарату втілюється юридично у двох конструкціях:

поділі повноважень між трьома основними ланками держав­ного апарату: органами законодавчої, виконавчої і судової влади;

функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між гілками влади.

122

МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВИ І ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ

• Так, згідно з Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і су­дову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і від­повідно до законів України. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконав­чої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Правосуддя, згідно з нор­мами Конституції, може здійснюватися тільки судами.

Механізм взаємних стримувань та противаг між органами за­конодавчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва як гілок єдиної державної влади. Органи зако­нодавчої влади стримують виконавчу владу, оскільки виконавча влада не може виходити за межі прийнятих парламентом законів. Парламент формує або бере участь у формуванні вищого органу виконавчої влади — уряду, здійснює парламентський контроль за діяльністю уряду щодо виконання ним законів. У свою чергу вищі органи в системі виконавчої влади наділяються правами законо­давчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, прийнятих парламентом.

За парламентсько-президентської форми правління прези­дент, який тяжіє до виконавчої влади, за наявності певних, окрес­лених Конституцією умов має право розпустити парламент і, на­впаки, парламент за відповідних умов — усунути президента з поста в порядку імпічменту.

Органи судової влади захищають права і свободи людини і громадянина від будь-якого свавілля з боку державних органів. Окрім того, Конституційний Суд як специфічний підрозділ у сис­темі судової влади може стримувати як законодавчу, так і вико­навчу владу шляхом визнання законів, прийнятих парламентом, і правових актів вищих органів виконавчої влади неконституційни­ми у разі, якщо вони не відповідають Конституції.

§ 4.Загальна характеристика, функції

та принципи діяльності органів законо­давчої, виконавчої та судової влади

Законодавча влада — це відокремлена в умовах поділу влад гілка влади, яка має виняткові повноваження на прийняття за­конів.

123

РОЗДІЛ VIII

Органами законодавчої влади є парламенти, які в різних

країнах називаються по-різному: в США — Конгрес, в Англії__

Парламент, у Росії — Федеральні Збори, в Україні — Верховна Рада. Парламент може бути однопалатним (Італія, Швеція тощо) або двопалатним (у федеративних державах — Росії, США, ФРН, а також у деяких унітарних державах — Франції, Польщі).

Головною функцією законодавчої влади є законодавче регу­лювання суспільних відносин, тобто прийняття законів. Так, згідно з Конституцією України Верховна Рада України (парла­мент) визнається єдиним законодавчим органом України. Відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим вва­жається Конституцією України лише представницьким органом. Оскільки парламент є безпосереднім виразником народного суверенітету, народної волі та інтересів, то крім законодавчої він виконує ще дві додаткові функції: 1)установчу; 2) контрольну.

Установча функція законодавчої влади полягає в тому, що парламент формує або бере участь у формуванні уряду, обирає або затверджує на посадах керівників уряду, міністерств, відомств, а також інших вищих державних органів.

Парламент здійснює контроль за діяльністю підзвітних йому державних органів — уряду, міністерств, відомств (контрольна функція). Так, Верховна Рада згідно з нормами Конституції Укра­їни здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України.

Законодавча влада внаслідок свого представницького манда­ту є найбільш політизованим інститутом влади на відміну від інших гілок влади — виконавчої і судової, відносно яких існує пряма конституційна заборона створення осередків політичних партій і політичної активності. Тому не є випадковим, що в орга­нах законодавчої влади — парламентах не виключається, а, на­впаки, передбачається створення фракцій політичних партій, парламентської більшості, меншості тощо.

Представницький характер законодавчої влади дає підстави визначити її «першою серед рівних» у системі поділу державної влади. Це приводить до того, що за певних умов компетенція ор­ганів законодавчої влади може тлумачитись дуже широко. На­приклад, вважається, що англійський парламент може все, «крім 124

МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВИ 1 ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ

перетворення жінки на чоловіка і навпаки». Французький же парламент внаслідок державно-правових реформ президента де Голля значною мірою втратив реальні можливості законодав­чого впливу на стан речей у країні. Оптимальним вирішенням проблеми меж компетенції органу законодавчої влади є підхід, згідно з яким, наприклад, компетенція Верховної Ради України є досить широкою, але водночас обмежується Конституцією Укра­їни і тому не може вважатися безмежною.

Виконавча влада — це відокремлена в умовах поділу влад гілка влади, яка має прерогативу виконувати прийняті парламен­том закони та інші рішення.

Виконавча влада здійснюється урядом, який у різних країнах називається по-різному: в США — Адміністрація Президента, в Італії — Рада Міністрів, у Росії — Уряд, в Україні — Кабінет Міністрів.

Основною функцією виконавчої влади є виконання законів. Окрім того, виконавча влада здійснює функцію підзаконного ре­гулювання суспільних відносин, тобто приймає підзаконні нор­мативно-правові акти. Наприклад, Кабінет Міністрів України приймає на основі Конституції та законів України постанови. Особливими принципами, на яких здійснюється виконавча

влада, є:

оперативність;

організація на основі адміністративної підлеглості;

підзаконність;

підзвітність перед представницькими органами.

Виконавча влада інколи і значною мірою небезпідставно асо­ціюється з державною владою у вузькому розумінні цього слова, оскільки на відміну від інших гілок влади вона заснована на гранич­но визначених ієрархічних відносинах, які передбачають чітку ор­ганізацію державно-службових відносин, підпорядкованість і відповідальність. Навпаки, представницький характер органу за­конодавчої влади, а також особливий статус судової влади, яка може виступати арбітром між особою і державою, наближають їх до інститутів громадянського суспільства, вказують не тільки на державницькі, але і на суспільні елементи в їх природі.

125

1'ОЗДІЛ VIII

Водночас у сфері виконавчої влади, як такій області держав­но-управлінської діяльності, що побудована передусім на заса­дах професіоналізму та суворій підпорядкованості, містяться найбільші можливості для виникнення бюрократичних дефор­мацій, а тому особливого значення щодо виконавчої влади набу­вають питання контролю за її діяльністю з боку представницьких та судових органів, інститутів громадянського суспільства.

Судова влада — це відокремлена гілка влади, що має винят­кові повноваження на здійснення правосуддя.

Отже, основною функцією судової влади є здійснення право­суддя.

Для функції правосуддя характерні такі важливі ознаки, як виключність та самостійність. Виключність означає, що ніхто, крім судових органів, не має права здійснювати правосуддя. Так, згідно з Конституцією України правосуддя може здійснюватися тільки судом, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допус­кається. Самостійність означає, що суди при здійсненні право­суддя не залежать від будь-яких органів та осіб, мають керувати­ся тільки законом.

Судочинство в Україні здійснюється у формах розгляду і вирішення кримінальних, цивільних, а також справ з адміністра­тивних правопорушень (суди загальної юрисдикції), госпо­дарських справ (господарські суди), а також прийняття рішень Конституційним Судом України.

Найважливіша особливість здійснення діяльності судових ор­ганів полягає в суворому додержанні визначеної процесуальним законодавством процедури, яка гарантує демократизм і вива­женість правосуддя, обґрунтованість і законність судового рішення. До особливих принципів судочинства належать такі:

рівність прав громадян на судовий захист;

гласність;

рівноправність сторін (наприклад, обвинувачення і захисту);

змагальність сторін;

обов'язковість судових рішень;

оскарження судових рішень (наприклад, вирок суду може бу­ти оскарженим до вищого суду апеляційної або касаційної інстанції).

Окрім правосуддя суд у правовій державі здійснює функцію захисту прав і свобод людини і громадянина. Судовий захист прав і свобод людини в умовах формування правової державності 126

МЕХАНІЗМ. АЕРЖАВИ 1 ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ

має стати основною формою їх юридичного захисту і тому підля­гає всебічному розвитку і підтримці.

Слід наголосити на тому, що судова влада посідає особливе місце в системі державно-правових інститутів правової держав­ності. Тому правова держава є «державою суддів»¹ у тому ро­зумінні, що судова влада в умовах функціонування принципів правової державності є найбільш наближеною до права гілкою державної влади, що передбачає, зокрема, можливість суду роз­глядати позови щодо відповідальності органів державної влади перед людиною і громадянином з приводу порушення чи обме­ження їх прав чи свобод.

Принциповою є й та обставина, що саме судовим органам у правовій державі належить остаточний вердикт у вирішенні юри­дичних спорів та конфліктів, яскравим прикладом чого є рішення Конституційного Суду України, які вважаються остаточними і не підлягають оскарженню. Важливим для констатації особливої ролі судової влади в правовій державі є й те, що судді є юристами за фахом.