<<
>>

3.3. Предмет финансового права как наиболее дискуссионная проблема финансово-правовой теории

В предыдущих параграфах, где исследовались научные подходы к формированию рыночной доктрины финансового права, а также финансовые правоотношения, мы косвенно затрагивали проблему предмета финансового права и, таким образом, финансово-правового регулирования соответствующих общественных отношений. Это действительно наиболее дискуссионная проблема в теории финансового права, ибо предмет регулирования является главным признаком обособления финансового права от других отраслей. В общеметодологическом плане важно исходить из того, что определение предмета юридического влияния (финансово-правовое не является исключением) представляет собой процесс нахождения его границ.

Но это возможно, если следовать принципам диалектики, т.е. лишь путем постоянного выхода за эти границы, ибо без этого невозможно убедиться в наличии или отсутствии отношений, которые возможно было бы отнести к предмету соответствующей отрасли правоведения.

Еще в конце XIX и начале XX века наиболее самобытные для своего времени теоретики, исследуя перспективы развития финансового права, авторитетно предсказали: “Как наука финансового права, так и финансовое законодательство подчиняются в своем развитии законам постоянства и движения, вследствие чего они представляются как бы постоянно стремящимися к идеалу, которого, впрочем, никогда не достигнут”[204]. В таком же ключе размышлял А.Н. Зак, задавая будущим теоретикам финансового права вопрос: “Не есть ли финансовое право – дело будущего, обусловливающего дальнейшую дифференциацию юридических норм, меняющих свое существо в зависимости от свойств того оборота, в котором они применяются?”[205] Как бы в ответ на заданный вопрос, некоторые современные исследователи утверждают: “Область финансов, таким образом, – общий предмет правового регулирования практически всех отраслей российского права, и этим финансовое право отличается от других отраслей права, обладающих преимущественно своим собственным монопредметом правового регулирования”[206]. На наш взгляд, подобная точка зрения вряд ли является правомерной.

В начале XX в. наиболее дискуссионным был вопрос о самостоятельности финансового права, и научный спор концентрировался вокруг проблемы – имеют ли административное и финансовое право общий предмет. При этом в ответе на него существовало два лагеря – “административистов” и “финансистов”. Если первые утверждали, что “теснейшая связь” между административным и финансовым правом, “не может подлежать никакому сомнению”[207], то вторые искали аргументы, опровергающие такую позицию[208]. Жизнь подтвердила правоту приверженцев лагеря “финансистов”, иначе и быть не могло. Но они в то время поддавались такому же “научному порицанию”, какое сегодня ощущают сторонники рыночной модели финансового права[209].

В отношении подходов к трактовке предмета финансового права в современный период можно выделить две школы. Первая, и пока наиболее массовая, охватывает сторонников традиционного (ортодоксального) представления о предмете финансового права. Наиболее цитируемый этими представителями финансово-правовой науки автор предмет финансового права в свое время сформулировал, тонко улавливая государственный заказ, как “финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства”[210]. Как видим, истоки данного течения заложены в “московской школе”, утвердившейся в науке в советское время[211].

Ключевой и исходный их принцип – сфера влияния финансового права ограничивается государственными (бюджетными) финансами. И властно-волевой метод регулирования при этом является определяющим.

Наиболее четко эту идею, которая затем советской властью была полностью поддержана и, таким образом, превращена в догму (а в те времена, очевидно, иначе и быть не могло), высказывали признанные в то время теоретики[212]. Затем ее начали активно, не вникая в суть проблемы, ретранслировать другие авторы. Но время берет свое. Несмотря на жесткую цензуру даже в советские времена формула предмета финансового права получила более широкое толкование: “Финансовое право – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления ее задач и функций в каждый данный период развития”[213]. Несколько позже данная позиция была обогащена включением в предмет финансового права “децентрализованной компоненты”.

Отныне финансово-правовым регулированием были охвачены не только отношения по образованию, распределению и использованию государственных централизованных денежных фондов, но и, что особенно важно, также децентрализованных денежных ресурсов[214]. Таким образом, к “денежным фондам (финансовым ресурсам государства)” внесли качественнее дополнение – “финансы органов местного самоуправления”[215]. По сути это была наиболее серьезная заявка в направлении демократизации финансово-правовых отношений в советское время. Кстати, именно данная формула является базовой в теории финансового права и его предмета и в постсоветское время. Но она явно “узкая” для рыночных условий, ибо при них государство – не властелин всего и вся, а всего лишь партнер, и не более того.

Даже такой самобытный в наше время исследователь финансово-правовых отношений, как И.В. Рукавишникова, почему-то, проигнорировала новые рыночные реалии и вслед за своими коллегами утверждает, что “финансовое право упорядочивает имущественно-властные отношения по сбору, распределению и использованию денежных средств государства”[216]. Не возражая в принципе, что указанные отношения имеют место быть, и об этом отмечали десятилетия назад в докторских диссертациях О.Н. Горбунова (1996 г.), а также Н.И. Химичева (1979 г.), равно как и другие исследователи предмета финансового права, важно заметить, что это не полная формула. Она полностью адекватная для советской эпохи, но для рыночных систем не может считаться полноценной.

Но закон инерции весьма действенен. Не удивительно, что украинские авторы (особенно начинающие свой научный путь на поприще финансового права), ретранслируют теоретические обобщения авторитетных исследователей в том же морально устаревшем ключе: “Предметом финансового права являются распределительные и перераспределительные общественные отношения, а конкретнее говоря – отношения по поводу собственности относительно публичных финансовых ресурсов”[217].

Если абстрагироваться от деталей и нюансов их позиции и определить корень проблемы, то наиболее принципиальный спор идет между сторонниками рыночных отношений (рыночниками) и теоретиками-“традиционалистами”, отстаивающими “вчерашний день” в финансово-правовой науке. Научный атавизм, который зачастую оправдывается важностью для юриспруденции следовать ранее установленным, общепринятым правовым догмам, неприемлем для времени кардинальных перемен в политико-экономических устоях государства.

Но в советский период не было повода говорить о негосударственном финансовом секторе или о финансовом капитале, ибо в то время вся финансовая система была жесточайшим образом централизована и о каких-то рыночных явлениях не могло быть даже легких намеков. Поэтому для того времени вышеприведенные формулы предмета и содержания финансового права были такими, какими их хотела видеть существующая авторитарная власть. Но проблемносте ситуации в том, что после радикальных изменений в политико-государственном устройстве и экономике вновь появившихся независимых стран, инерция привычного дает о себе знать.

Одно дело, когда авторы, находясь в прокрустовом ложе жестких требований и ограничений, вынуждены были разрабатывать и продуцировать теоретические постулаты “под заказ”. Другое дело, когда в период кардинальных перемен и качественно изменившейся ситуации, некоторые теоретики приходят к вовсе парадоксальным с точки зрения сегодняшней ситуации выводам и оценкам. Как можно расценивать следующее заявление известного и авторитетного теоретика финансового права в послереформенный период: “финансово-правовая теория позволяет, наконец, исключить из предмета финансового права отношения по банковскому кредитованию, которые в советское время, согласно доминирующей в те годы широкой трактовке понятия “финансы”, включались в предмет данной отрасли права”[218].

Основной причиной выведения в постсоветский период всей банковской (и не только) сферы из предмета финансово-правового регулирования фактически явилось поклонение одной догме: сфера его внимания – государственные финансы и только. Попытки утверждать и защищать былое[219], без наименьшей попытки засомневаться, вспомнить, что за академическим кабинетом уже совершенно другое время и господствуют принципиально иные отношения, конечно же, обречены. Устав спорить и доказывать очевидную ограниченность позиции “традиционалистов”, некоторые авторы пошли по другому пути. Они начали теоретически отделять от финансового права целые блоки, называя эти последние новой отраслью права. Так, о “самостоятельности отрасли банковского права” весьма авторитетно заявили А.Ю. Викулин, Г.А. Тосунян, А.М. Экмалян и др. финансоведы. Мы высказывали свою точку зрения о теоретической необоснованности и практической нецелесообразности выделения банковского законодательства в отдельную, самостоятельную отрасль, отличную от финансового права[220]. Также не может быть позитивно воспринятой позиция тех ученых, которые полагают, что “общественные отношения с участием кредитных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различных отраслей права”[221]. Финансово-кредитные отношения регулируются (так должно быть) нормами финансового права.

Но ведь, именно объективность и непредвзятость суждений по поводу предмета финансово-правовой науки в конечном итоге предопределяет общественную перспективу и практические возможности (цивилизационную судьбу) финансового права. Не больше и не меньше. Но при всем этом, кардинальное изменение понимания предмета финансового права, как этого требуют изменившиеся общественные отношения, происходит с недопустимой медлительностью. Есть все основания полагать, что “фундаментальные положения” советского периода об исключительности государственных финансов сыграли свою роль и ничего общего не имеют с рыночной действительностью.

Поэтому и далее продолжать заявлять о финансовом праве как о регуляторе “денежных фондов государства”[222], означает не видеть реальности, при которой “денежные фонды государства” в рыночной системе существенно “оскудели” и, более того, не могут рассматриваться изолированно от так называемых “негосударственных финансовых ресурсов”, весьма активно используемых как мощный инвестиционный ресурс страны. Это подтверждает реальная жизнь. Так, при практической постановке задач и их должного финансового обеспечения при подготовке к “Евро-2012”, украинское государство признало свою полную финансовую несостоятельность. Поэтому решение львиной доли проблем, которое должно было обеспечить государство, взял на себя частный финансовый капитал. Понятно, что эффективно сопровождать и защищать интересы частного капитала здесь должно финансовое законодательство, являющееся важнейшим источником норм финансового права.

Поэтому и далее находиться в мире ортодоксальных грез (“что к категории финансово-правовых относятся общественные отношения, которою складываются в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства”), не стоит, ибо, как видим, в рыночных условиях последние выдают желаемое за действительное, т.е. ничего в себе конструктивного и полезного не несут. Подобные идеи и постулаты, являясь сегодня отголоском прошлого, не должны занимать главенствующее место в формуле предмета финансового права. От них необходимо отказаться, как от морально и физически устаревших правовых догм. Настало время прямо заявить, что в связи с рыночными преобразованиями на постсоветском пространстве, существенно меняются границы и содержание финансовых правоотношений, а, следовательно, рамки предмета финансового права существенно расширяются[223].

Финансовая система рыночного типа – это объект регулирующего воздействия, главным образом, финансового права.

Иначе говоря, если в “дорыночное время” границы финансового правоотношения начинались и заканчивались сферой финансовой деятельности государства, то в нынешних условиях это далеко не так. А точнее, – совсем не так. Нередко финансы государства выполняют вспомогательную роль, поскольку основной массив финансовых ресурсов и финансового капитала сейчас находится в корпоративном и частном секторе.

Финансовое правоведение, как никакая другая отрасль права, являет собой органическую взаимосвязь и взаимозависимость с рыночными явлениями и процессами. Этим объясняется та очевидность, при которой формирование финансового права для нынешних условий украинской действительности должно представлять собой беспрестанный процесс обогащения и приращения знаний, в первую очередь, о его предмете. В рыночных условиях социальная функция финансового права, прежде всего, нацелена на выработку и реализацию механизма согласования публичного и частного экономических интересов в финансовых правоотношениях.

Финансово-правовые отношения в рыночной системе в первую очередь нацелены регулировать формирование, мобилизацию финансовых ресурсов и финансового капитала. Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждением, в основе которого лежит отрицание “созидающей роли” финансового права. Так, до сих пор превалирующей среди теоретиков финансового права является позиция, в соответствии с которой “предметом финансового права выступают распределительные, перераспределительные и контрольные отношения в сфере публичных финансов”[224].

Автор, в данном случае, четко демонстрирует советскую модель финансового права, экономический базис которой, к счастью, канул в Лету. Регулировать и контролировать распределительные и перераспределительные отношения в финансовой системе, конечно же, очень важно. Но пытаться пролонгировать советскую модель финансово-правовых отношений и таким образом, и в таком режиме ограничивать регуляторные функции финансового права в рыночной системе, является принципиальной ошибкой.

Процесс накопления капитала, мобилизации финансовых ресурсов с целью их последующего возрастания, т.е. расширенного воспроизвзодства – ключевая функция финансово-правового регулирования, ибо делить и перераспределять можно только то, что уже создано. При этом в рыночных условиях уже не имеет принципиального значения сфера (публичная или частная) приложения финансово-правовых усилий, особенно на стадии созидания или расширенного вопроизводства финансового капитала.

Собственником последнего может выступать не только частный бизнес, но и государство, а также корпоративные образования и экономически интегрированные предпринимательские структуры (холдинги, например)[225]. Поэтому теоретическим анахронизмом выглядит позиция, в соответствии с которой “расширить действие финансового права на другие общественные отношения – властные, имущественные, даже на частные финансы и т.д. – означало бы применять к этим объективным по содержанию отношениям неадекватную правовую форму”[226].

Мы стоим на том, что попытки распространять действие финансового права всего лишь на распределительные и перераспределительные отношения, неизбежно проявятся в явном недоиспользовании его регулирующего потенциала. Неприятие вышеобозначенной позиции должно найти свое подтверждение в замене старых концепций новыми, перманентной корректировкой и уточнением (в рыночном контексте) базовых для финансово-правовых отношений идей и положений. По определению одного из классиков, “несопоставимость начал адекватна шаткости последствий”.

Еще 200 лет тому назад А. Смит отмечал, что, действуя административными методами, государство совершает больше ошибок и приносит больше убытков обществу, чем, если бы непосредственные агенты и субъекты финансовых отношений сумели каким-то образом сами регулировать свои взаимоотношения[227]. Видимо, это имеют в виду некоторые современные авторы, утверждая, что категория “финансовая деятельность государства”, играя системообразующую роль в позитивистской доктрине финансового права, “по существу, выступает квинтэссенцией противоправного (равнозначно противоестественного) манипулирования государством публичными финансами в противовес их истинной природе”[228].

В.С. Толстой, известный в прошлом специалист в области финансового права, исходил из того, что “предмет финансовой науки и финансового права один и тот же” и только “способы рассмотрения его у них отличаются”[229]. При таком подходе весьма трудно уловить специфику данных наук, так сказать их предметную эксклюзивность. А между тем, финансовая система является объектом финансово-правовой регуляции, то есть выступает сферой, успешное развитие которой наиболее полно обеспечивает финансовое право, ибо в основе каждой финансово-правовой нормы находится ее экономическое содержание. Именно поэтому финансовое право по своей природе нацелено обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в финансовой сфере.

Финансовое право, в отличие от многих других отраслей юриспруденции, не может (не должно) действовать вопреки объективным экономически законам. В рыночных же системах финансово-правовое регулирование не может ограничиваться государственными финансами. Системообразующей категорией финансового права является “правовое регулирование публичных финансов”, если при этом иметь в виду тот факт, что в рыночных системах “публичные финансы” не ограничиваются (не являются тождественными) государственными финансами. Так, в рыночных системах “акционерный капитал также относится к публичным финансам, поскольку товарищества с большим кругом участников, т.е. акционерные общества, – указывает академик В. Мамутов, – организации публичные”[230]. Таким же образом акционерные общества, а потому и акционерный капитал, рассматриваются в зарубежных источниках[231].

К большому сожалению, отдельные теоретики финансово-правовых отношений, защитившие диссертационные исследования об “общественных отношениях, связанных с движением публичных денежных фондов”, регулируемых “исключительно императивным методом” (естественно, в рамках командно-административной системы), встречают в штыки дополнительные результаты исследований. Они, следовательно, абсолютно не приемлют наименьшие новации в понимании предмета финансового права, его места и роли в системе принципиально иных (уже не советских) общественных отношений, то есть рыночных отношений. Так, проф. Т.В. Конюхова в тезисах доклада на международной конференции (ноябрь 2007 г.) настоятельно утверждает: “финансовое право имеет свой предмет правового регулирования – финансовую деятельность государства, отличительным признаком финансов является их императивность”[232].

Государство в рыночных условиях, безусловно, выполняет объективную функцию законодательно-правового регулирования взаимоотношений между обладателями различных форм собственности и капитала. Однако рыночная система и административно-командная система (а в последней, действительно, отличительным признаком финансов являлась их императивность) – это два антипода, т.е. абсолютно несовместимые общественные образования. Как правило, сторонники выше заявленной позиции относительно предмета финансового права, который, как будто, и в современных условиях ничем не отличается от советской модели, не учитывают данную очевидность, приписывая государству несвойственные для рыночных условий функции и необоснованные надежды.

Можно однозначно поддержать принципиальный вывод одного из теоретиков финансового права, который не советует коллегам по перу искать существо финансового права “в совокупности денежных фондов”, поскольку, по его убеждению, этот “путь если не тупиковый, то малоэффективный”[233]. Если полагать, что финансово-правовые отношения возникают только лишь в процессе финансовой деятельности государства (по поводу распределения и использования фондов денежных средств)[234], то при таких условиях они непременно регулируются методом властных предписаний в абсолютном их выражении. Тогда о какой рыночности отношений и принципов в этой ключевой (для всей экономики) сфере можно говорить? Риторический вопрос. Ведь капитал (финансовый в том числе) есть непрерывно умножающая себя стоимость. И финансово-правовые регуляторы лишь тогда можно считать адекватными рыночным условиям, если они способствуют процессу формирования финансового капитала.

Финансовый капитал в одних случаях может выступать “путеводной звездой”, т.е. двигателем социально-экономического развития, в других – “всеобщим палачом”[235], если для его наращивания попираются законы, мораль, осуществляются политико-экономические пертурбации, несущие, в конечном счете, вред всему обществу.

Признавая прямую, непосредственную зависимость экономических (в том числе и финансовых) отношений от законодательно-правовых регуляторов, приходится констатировать парадоксальный факт: диалектика взаимообусловленности и взаимовлияния экономики и финансового права (а это – одна из ключевых проблем данного исследования) до сих пор остается вне системного и творческого внимания исследователей. Комплексный, научно обобщенный взгляд на перспективы развития финансовой системы именно в контексте качественных перемен в системе ее законодательно-правовой регуляции, все еще отсутствует. Здесь нужные коллективные усилия исследователей с рыночным мировоззрением. Ведь новая (рыночная) парадигма общественного развития должна сопровождаться (хотим мы того или нет) качественным изменением установившихся взглядов, отказом от традиционных (заведомо устаревших) концепций, накопленных в советской политико-экономической системе.

Следовательно, рыночные условия объективно требуют адекватного законодательно-правового обеспечения и сопровождения. Это означает, что принципиально новые подходы к изучению сущностных основ финансового права обусловят (в зависимости от того, как мы его трактуем) соответствующую реакцию на острые потребности рыночных реалий. Таким образом, сегодня на первый план выдвигается проблема финансового “правопонимания” в его рыночной модели. Не будет преувеличением утверждение, что на сегодня – это центральная проблема дня теории и практики финансового права. Как справедливо замечает А. Нечай, сегодня важно выделить общие признаки и критерии классификации, “с помощью которых можно было бы определить, какие именно средства, образуемые в государстве разными субъектами финансовых отношений в процессе их финансовой деятельности, охватываются предметом финансового права”[236].

Весьма показательным является также тот факт, что в недавно увидевшем свет учебнике по финансовому праву отображены новые подходы к пониманию такой основополагающей для финансового права категории, как финансовая деятельность государства[237]. В упомянутом учебнике, кроме традиционной триады – мобилизации, распределении и использовании денежных фондов – использованы такие направления, как контроль за движением денежных фондов, эмиссия денежных средств, а также финансово-правовое регулирование имущественных и неимущественных отношений в финансовой сфере. В научной литературе иногда предлагается “включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования”[238]. В сферу финансово-правового регулирования включаются также “обеспечительные правовые отношения”, выполняющие вспомогательную роль[239]. Таким образом, сделан конкретный шаг на пути расширения предмета финансового права.

Но вместе с этим следует признать, что в силу многих причин финансовое право как самостоятельная отрасль юриспруденции, переживает на постсоветском пространстве непростые времена, если не сказать, период длительного застоя. Возможно, это утверждение покажется чрезмерно категоричным, принимая во внимание, что в этой сфере трудится значительный отряд научных работников, защищаются кандидатские и докторские диссертации, издаются монографии, учебники и учебные пособия, публикуется значительное число статей. Тем не менее, создается впечатление, что для некоторых исследователей финансовое право как бы потеряло базовые ориентиры, поскольку сегодня уже отвергнуты (надеюсь, канули в Лету) постулаты ортодоксального марксизма, а также традиционная практика считать высшим доказательством своей правоты или истинности какой-то позиции цитирование партийных документов, высказывание руководителей государства или же заангажированные мысли научных авторитетов.

Устоявшаяся трактовка объекта и особенно предмета финансового права не является адекватной той системе общественных отношений, которые должны находиться в сфере его воздействия или же на деле подвергаются финансово-правовому урегулированию. Предмет финансового права в постсоветской модели оказался искусственно суженным и вовсе неприемлем для рыночных систем. При этом вряд ли возможно сказать что-либо новое и конструктивное о предмете, используя заведомо устаревшие теоретические постулаты, а также ассоциативный ряд понятий, исходящих из советской идеологии.

Наиболее показательной в своем драматизме является позиция проф. А.И Худякова – самобытного исследователя финансово-правовых отношений в советские времена. Кстати, им впервые обоснована (в 90-е гг. прошлого столетия) позиция об использовании финансовым правом не только императивного, но и диспозитивного метода правового регулирования[240]. Но при этом автор достаточно цельно развивал советскую модель финансового права, в которой фактически отстаивал “небожительство” государства и его властных велений.

Лишь с утверждением на постсоветском пространстве рыночных отношений, которые напрямую изменяют руководящую роль государства на регулирующие влияния, проф. Худяков посчитал правильным ввести его (государство) “в нормальное правовое поле в качестве реального субъекта налогового обязательства, являющегося носителем как прав, так и, что существенно, обязанностей”[241]. Но здесь же, полемизируя с одним из авторов учебника по финансовому праву, уважаемый профессор снова попадает в собственную ловушку, категорически отрицая финансово-правовую природу кредитных отношений, если последние возникают в рамках негосударственных (коммерческих) банков.

Столь же решительно он отрицает финансово-правовую природу финансово-договорных отношений в негосударственном секторе, на том основании, что они не выступают в качестве “односторонне-властных, регулируемых императивным методом отношений”[242]. Для проф. А.И. Худякова очевидным также является то, что такой важный сегмент сферы финансовых услуг, как страхование, также может подвергаться финансово-правовому регулированию не в полной мере, а лишь “в плоскости расходов бюджетов по финансированию обязательного государственного страхования”[243].

Ученый также поддерживает позицию, в соответствии с которой, такие сегменты финансовой сферы, как банковская деятельность, денежное обращение, валютное регулирование – подвергаются финансово-правовому регулированию избирательно, то есть “только на участках с полным государственным влиянием”. Таким образом, уважаемый профессор, вопреки всему, стремится выделить те отношения в этих сферах, которые являются сугубо государственно-волевыми, а потому, по его мнению, “финансово-правовыми”[244].

Постоянно пытаться доказывать, что финансовое право – это государственные финансы, пытаться проводить жесткую разделительную линию в органически единых отношениях, т.е. выискивать в цельных процессах и явлениях, с одной стороны, участки государственного влияния, а с другой – рыночной самоорганизации и таким же образом разделять сферы влияния финансового права, на наш взгляд, противоестественно. Автор данной позиции никак не может отказаться от советской идеологемы: государство и частный сектор (частные финансы) – это априори взаимоисключающие (если не сказать, враждебные) явления[245].

Утверждать подобное в условиях господствующих рыночных принципов и отношений можно только в кабинетной тиши, полностью абстрагируясь в своих теоретических заключениях от окружающих реалий, не вникая в суть тех радикальных изменений, которым перманентно подвергаются экономические явления. Вслед за этими переменами вынуждено эволюционируют финансово-правовые отношения. Поэтому хотя и медленно, но неодолимо пробивает себе дорогу позиция, отстаивающая так называемое “широкое”, т.е. рыночное понимание финансового права. “Более точно формулируя отметим, что государство осуществляет финансовую деятельность и как субъект публичной власти, и как носитель частного имущественного интереса”[246].

Именно такой контекст эволюции взглядов на предмет финансового права в современных условиях все же имеет место. Следует отметить, прежде всего, научные новации, которые предложила А. Нечай в уже упомянутой статье. Прежде всего, это касается фактического признания, что финансовые отношения, формирующиеся в таком сегменте рынка финансовых услуг, как негосударственные пенсионные фонды (частные по своей организационно-правовой форме). “Отношения, возникающие в процессе образования и использования таких фондов, должны охватываться предметом финансового права”[247]. Данный вывод настолько рационален, что не заметить его невозможно. Однако он почему-то не привлек внимания тех, кто стоически защищает физически устаревшие догмы.

Важность и ценность упомянутой выше авторской позиции в том, что сделан первый шаг на пути расширительной трактовки финансового права. Уже, исходя из содержания данной статьи, все более очевидной становится неизбежность того, что господствующие доселе интерпретации сущности и содержания финансового права должны быть существенно модернизированы. Но попытки отдельных исследователей финансового права, используя добротную теоретическую базу, более всесторонне осмыслить предмет данной отрасли, и таким образом представить его во всем многообразии и полноте, и благодаря этому помочь покинуть “прокрустово ложе” устаревших догм, не всегда находит понимание среди коллег “по перу”[248].

Несмотря на известные модификации ортодоксальных взглядов в современном правоведении до последнего времени во многом сохранилась идеология, которая ранее обусловливала узкоклассовую, тоталитаристскую трактовку права, при которой глубокие теоретические обобщения были признаком дурного тона и поэтому заменялись простым, бесхитростным изложением действующего законодательства. И поныне юридическая наука (и ее финансово-правовое ответвление не является приятным исключением), играющая определяющую роль в обеспечении качества законодательства, оставляет желать лучшего. Поэтому вполне закономерно солидные аналитики нынешнее состояние юридической науки на постсоветском пространстве характеризуют “как затянувшийся системный кризис”, “как глубочайший кризис, имеющий материальную, психологическую и функциональную составляющие”[249].

В современном правоведении до предела ослаблено внимание в первую очередь к финансово-правовой проблематике; она традиционно находится на периферии серьезных научных исследований, хотя практика всеми своими реалиями подтверждает обратное: ныне объективно нарастает правоспособность и, особенно финансово-правовая, дееспособность участников и субъектов общественных отношений, являющихся обладателями и носителями огромных финансовых возможностей. Поэтому никак нельзя согласиться с мнением, будто сегодня “вряд ли можно говорить о финансовом праве как о самостоятельной отрасли права”[250].

В финансовом правотворчестве нужно идти не назад к пройденному, просто повторяя удобные аксиомы, а вперед, истолковывая прежние идеи не с позиций ортодоксальной теории права. Тем не менее, представители научной общественности почему-то игнорируют эту очевидность и продолжают, следуя инерции привычного, в заведомо обедненном варианте трактовать нынешние финансово-правовые отношения[251]. Более того, имеют место утверждения, будто финансовые отношения, которые формируются в частном и корпоративном секторах или на муниципальном уровне, выходят за рамки финансового права, являются предметом других отраслей права.

Настораживает тот факт, что даже наиболее прогрессивные теоретики финансового права остаются на этой же позиции. Так, И.Б. Заверуха утверждает, что финансовые отношения на муниципальном уровне, т.е. на уровне местных бюджетов и, являясь отдельной группой общественных отношений, должны быть урегулированы гражданско-правовыми нормами.

Эти отношения возникают по поводу финансирования местного бюджета за счет ссуженных средств; использования этих средств на определенные в решении о бюджете цели; обслуживания и погашения муниципального долга и осуществления финансового контроля. Но это вовсе не означает, что практическое регулирование данного спектра отношений должно осуществляться с помощью гражданско-правовых методов и институтов”[252]. На самом же деле, в реальной жизни практически все финансово-бюджетные проблемы (местного уровня в том числе) могут быть более эффективно разрешены, прежде всего, на базе норм и установлений финансового права. Данный факт достаточно точно подметила Н.В. Карасева, справедливо предлагая использовать понятие “финансовая правосубъектность” как разновидность отраслевой, куда безусловно включаются и местные финансы; вторая справедливо утверждает, что, используя цивилистическую концепцию, “нельзя в полной мере понять потенциал и пределы финансово-правового регулирования, а отсюда – правильно осуществлять формирование и толкование финансово-правовых норм”[253].

Поэтому позиция отечественных специалистов в области финансового права, равно как и других сторонников ограничения предмета финансового права финансовой деятельностью государства, носящей сугубо фискальный характер, уязвима, по меньшей мере, из-за двух неизбежных следствий. Во-первых, это означает ничто другое как признание факта постепенного сужения предмета финансового права, и таким образом самих рамок, масштабов регулирующего воздействия финансового права. Во-вторых, исходя из логики первого следствия, необходимо признать историческую бесперспективность финансового права как самостоятельной отрасли права. Ведь в цивилизованно-рыночных системах роль и экономические функции государства заметно обеднены и постоянно сужаются. Более того, фетишизация распределительных и перераспределительных отношений заметно обедняет предметное содержание финансового права. Данную зависимость достаточно точно подметил проф. С.В. Запольский: “Допустимо предположить, что создание централдизованных и децентрализованных денежных фондов в ходе распределения и перераспределения национального – один из таких фетишей, скрывающий под своим покровом совершенно иную природу вещей”[254].

Финансовое право чувствует себя “пасынком” в семье таких “грандов”, как конституционное право, гражданское право, административное право, хозяйственное право, поскольку все еще не определило предмет своего реального юридического влияния, исходя из качественно изменившихся политико-экономических условий. Ситуация на поле научных дискуссий качественно не изменилась до сих пор[255].

И если исходить из догмы советских времен, что в предмет финансового права включается не вся финансовая система страны, а всего лишь ее государственный сектор, то, безусловно, перспективы цивилизованного развития финансового права Украины как самостоятельной отрасли в рыночной системе являются весьма призрачными. На сегодняшний день законодательно игнорируются корпоративные и частные финансовые ресурсы, объективно нацеленные воспроизводится в расширенном режиме, именно благодаря взаимосвязи, взаимодействию и взаимному обогащению с государственными финансами. Следует признать, что подобное искусственное разделение финансовых ресурсов в их неуемном стремлении воспроизводится в расширенном масштабе, столь же искусственная изоляция государственных финансов на уровне научных оценок, значительно обедняет предмет финансового права, делает данную отрасль права исторически бесперспективной.

Возможно, этим можно объяснять (но не оправдывать) тот факт, что в последнее время, в странах СНГ не существует общепризнанного мнения относительно содержания, структуры и предмета финансового права, однозначного отнесения важнейших компонентов и блоков, составляющих финансовую систему страны, именно к этой отрасли права. К большому сожалению, по-прежнему господствует позиция о финансовом праве как о регуляторе “фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач”[256].

Рыночные отношения объективно предполагают, как уже отмечалось, “расширительную модель” финансового права. Господствующий до сих пор тезис, по меньшей мере, в учебной литературе[257], что финансовое право регулирует общественные отношения в сфере мобилизации, распределения и использования централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов государства с целью обеспечения выполнения им своих задач и функций, для сегодняшнего времени является все же ограниченным.

Отождествление в нынешних условиях предмета финансового права с движением исключительно государственных финансов фактически является правовым анахронизмом, свидетельствующим о сомнамбулическом сне тех представителей финансово-правовой науки, которые намерены эксплуатировать устаревшую формулу, несмотря на кардинальные перемены в системе общественных отношений. Так, в современном (по дате издания, но не по рыночным новациям) учебнике по финансовому праву для экономических специальностей автор соответствующего раздела привычно ретранслирует “понятие финансового права” из бытующих многие годы учебных пособий. “Финансовое право – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач”[258]. Непонятно при этом, почему автор ограничивает финансовое право совокупностью всего лишь “юридических норм”. А как же быть с нормативно-правовыми актами, которые в своей иерархии (Конституция, законы, подзаконные акты, ратифицированные международные нормативные акты высшей юридической силы и т.п.) первичным образом формируют систему финансового права; юридические нормы базируются на них и, сами по себе, не в состоянии адекватным образом очерчивать все поле финансово-правового регулирования.

Финансовое право как самостоятельная отрасль, призванная адекватно очерчивать поле юридического влияния на весь спектр финансовых отношений и финансового капитала, все еще не в состоянии более-менее активно интегрировать рыночные режимы в систему эффективного регулирования, не исключая при этом производных взаимосвязей с другими отраслями права. Нынешняя система рыночных отношений объективно требует, чтобы к предмету финансового права относилось не только движение “публичных денежных фондов”, но и весь широкий спектр финансовых ресурсов (частных в превалирующей доле), в том числе финансовые ингредиенты, связанные с финансовым капиталом, консорциумным кредитованием[259], финансовым мониторингом, ценными бумагами, деривативами и другими финансовыми инструментами фондового рынка, теоретически познавать и практически осваивать которые на постсоветском пространстве начали совсем недавно.

Отсюда вполне закономерно возникает вопрос, требующий, по нашему мнению, более тщательного рассмотрения – должно ли финансовое право и дальше оставаться в рамках публичного права, или оно должно закономерно выйти за эти пределы, вступив также в сферу влияния (воздействия) частного права? Ради научной объективности допустимо предположить, что традиционное восприятие модели “публичное” = “государственное”, то есть отождествление отдельными правоведами “публичного” и “государственного”, – не совсем плодотворно. Следование рыночным началам и ценностям при обустройстве отечественной финансовой системы требует оптимального нахождения места и способов применения публичной власти, публичного регулирования. Вот что пишет о “цене” теоретического нерешения данной проблемы один из исследователей дискуссионных вопросов теории финансового права: “Я убежден, что терминологический оборот “публичные финансы” не только весьма туманен, но и опасен в применении”[260].

Ведь, если даже не стоять на позиции “расширительной модели” финансового права и, скажем, структурно дифференцировать категорию “публичные издержки”, то к последней относятся: а) публичные издержки государства; б) публичные издержки местного самоуправления; в) финансовые издержки социального назначения, которые, на первый взгляд, в значительно меньшей степени корреспондируются с первыми двумя разновидностями публичных издержек.

В контексте финансово-правового регулирования публичных издержек законодательное отделение Пенсионного и других социальных фондов от государственного бюджета не позволяет говорить об их реальном обособлении от государства. Обязательный для субъектов хозяйствования характер платежей в Пенсионный и другие социальные фонды дает повод отождествлять их с налогами. Поэтому движение пенсионных средств целиком вкладывается в “государственную” концепцию финансового права. Но уже в обозримой перспективе государственная пенсионная система, работающая на солидарных началах, будет не в состоянии решать проблему надлежащего финансового обеспечения ветеранов. И в наших странах, как и во всем рыночном мире, заработают негосударственные пенсионные фонды и другие институции, которые, без сомнения, будут публичными, но не будут иметь статуса государственных.

По традиционной логике, деятельность этих сугубо рыночных институций не укладывается в рамки финансового права, хотя на самом деле они уже сегодня регулируются, и все более всеохватывающе будут регулироваться (вне всякого сомнения) именно финансовым правом. Поэтому вряд ли столь нерушимым и незыблемым должен оставаться традиционалистский подход, при котором утверждается, что финансовое право может функционировать только в связи с государственными финансами, проявляясь компонентом публичного права[261]. При этом, разумеется, последнее характеризуется алгоритмом “власть – подчинение”. Отношения, выходящие за рамки публичного права и регулируемые “методом равенства”, должны, по убеждению “традиционалистов”, рассматриваться как часть гражданского, а не финансового права.

Снова же, как повод для размышлений в противовес такой позиции, стоит привести достаточно авторитетный пример из зарубежной практики. Относительно недавно в России появился перевод фундаментального труда известного на международном уровне специалиста П. Нобеля о финансовом праве Швейцарии[262]. Автор утверждает, что одним из главных оснований для сохранения Швейцарией ведущего места в мире финансовых расчетов и концентрации финансового капитала, является разветвленное и активно приспосабливающееся к динамическим изменениям в современном мире финансовое законодательство.

Что понимает один из наиболее авторитетных профессионалов в сфере финансового права под предметом своей работы, говорит само за себя содержание книги, включающее кроме вопросов о банках и банковской деятельности (гл. 8), финансовом контроле и системе надзора за банковским рынком (гл. 9), валютной системе (гл. 10), также специальные разделы о фондовой бирже и торговле ценными бумагами (гл. 11), механизмах реализации финансовых схем на рынке капитала (гл. 13), законодательство о схемах коллективного инвестирования (гл. 14) и др. В книге также детально анализируется законодательство Европейского Союза о рынках финансовых услуг. Этот, казалось бы, частный пример дает дополнительные и достаточно весомые аргументы в пользу “расширительной” концепции финансового права.

Весьма спорной относительно нынешних рыночных условий является позиция авторов, которые продолжают подавать специфику финансового права в качестве такого инструмента регулирования, который зиждется только лишь на “властно-имущественном характере” и “превалирующей императивности”[263]; и в этом контексте полагают, что правая норма, регулирующая отношения в сфере публичных финансов, – “это императивное предписание уполномоченного органа государства (органа местного самоуправления) в соответствующей правовой форме”[264]. Постоянно подчеркивая императивный (властно-волевой) характер финансово-правовых норм, теоретики лишили себя возможностей для поисков и рассмотрения юридических конструкций, позволяющих противопоставить государственной воле хоть что-нибудь помимо нее самой. Творческое изучение (а не одно лишь признание) финансового права невозможно в рамках того алгоритма, который в свое время использовали в условиях авторитарной системы юристы.

Именно в рыночной системе финансовое право приобретает публичный характер особого рода и должно быть исследовано прежде всего как полисистемное явление. Но этому должна предшествовать объективная оценка нынешнего состояния финансовой системы Украины, дальнейшее развитие которой, как институции рыночной регуляции, без финансового права рыночного типа невозможно в принципе. Более того, по нашему убеждению, финансовая система в своем многообразном проявлении может быть наиболее эффективно урегулирована в первую очередь и главным образом финансовым правом.

В правоотношениях рыночного типа на субъектов финансовых отношений, осуществляющих свою деятельность в негосударственном секторе экономики и персонифицирующих финансовый капитал, законодатель возлагает обязанность воздерживаться от определенных действий, нарушающих интересы государства. В то же время законодатель, издавая нормы финансово-правового регулирования, всегда имеет в виду экономические интересы корпоративного и частного капитала, создает условия, чтобы уполномоченное юридическое лицо могло совершать общественно-полезные действия, не игнорируя при этом свои основные интересы. Таким образом, установившийся факт разделения права на публичное и частное не может восприниматься в абсолютном смысле в отношении субъектов финансово-правовых отношений, осуществляющих действия по аккумуляции, распределению и использованию финансового капитала (который в своей основе является частным) в национальных интересах.

Таким образом, есть основания полагать, что нормы финансово-правового регулирования, направленные на защиту общенациональных интересов (государственные интересы – их неотъемлемый компонент) не зависят от типа собственности и форм хозяйствования, и относятся к финансовому праву. Нормы, направленные на удовлетворение и защиту частных интересов, относятся к частному праву.

<< | >>
Источник: Ковальчук А.Т.. Финансовое право в рыночных системах (теоретическое исследование в практическом контексте. 2008

Еще по теме 3.3. Предмет финансового права как наиболее дискуссионная проблема финансово-правовой теории:

  1. 7.4. Финансово-правовое воздействие на рынок производных финансовых инструментов
  2. 7.2. Сфера финансовых услуг и перспективы ее финансово-правового регулирования
  3. 1.3. Базовые элементы финансовой системы и их финансово-правовое регулирование
  4. 4.1. Финансовое законодательство – базовый источник финансового права
  5. РАЗДЕЛ VII. ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА Глава 27. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
  6. РАЗДЕЛ III. РЫНОЧНАЯ ДОКТРИНА ФИНАНСОВОГО ПРАВА И ЕГО ПРЕДМЕТ
  7. 4.2. Финансовое законодательство и финансовое право: взаимовлияние и особенности применения
  8. Учебный материал состоит из пяти частей: общеметодологических вопросов теории государства и права, общего учения о государстве, теории права, теории правового поведения и теории правового государства ка
  9. Тема 11. Финансовая система и финансовая политика государства
  10. 5.2. Юридические факты и юридические конструкции как инструменты финансово-правового регулирования