<<
>>

13.1. Международно-правовые гарантии безопасности национальным меньшинствам

Для национальной безопасности государства чрезвычайно важную роль играет этническая или национальная правовая политика. Правовая политика в сфере национальных отношений представляет собой категорию, позволяющую свести воедино самые разнообразные области политического и правового воздействия государства на сферу межнационального взаимодействия. Обобщая судебную практику, социологические данные, научную литературу и нормативные акты, затрагивающие вопросы этнонациональных отношений в России и за рубежом, можно сделать вывод о том, что в настоящий момент наиболее актуальными для правовой составляющей национальной (этнической) политики государства являются вопросы: права на самоопределение и самостоятельность этносов; правовых гарантий участия представителей этносов в структурах власти; правового регулирования ресурсов; законодательного обеспечения равноправия этносов; права на развитие этнонациональной самобытности и культуры, традиционных жизненных укладов, языка и образования; миграционное законодательство.

Все эти сферы правового регулирования этнических процессов обладают чрезвычайной значимостью для национальной политики государства и для его национальной безопасности. Данная система институтов связана воедино функцией обеспечения равноправия и недискриминации этносов и национальных меньшинств, являющейся основной для правового регулирования национальных отношений в демократически ориентированных многонациональных государствах. В случае нарушения прав этнических меньшинств в государстве создается благоприятная почва для экстремистских идей, межконфессиональных и межэтнических конфликтов. Рассмотрим подробнее элементы этнокультурной правовой политики с международно-правовой, а затем и внутригосударственной точек зрения[1].

В первую очередь отметим институт равноправия и недискриминации этносов и национальных меньшинств в правовой политике современных государств.

Данный институт получил особенно глубокое развитие в международном праве. Всеобщая Декларация прав человека провозглашает в ч. 1 ст. 2: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами… без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии… национального или социального происхождения…». В ст. 21 гарантируется, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей» и что «каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране». Эти статьи закладывают основы социального, политического, культурного и иного равноправия этносов, проживающих и на территории нашей страны.

Равноправие этносов получает дальнейшее закрепление и конкретизацию в многочисленных последующих международно-правовых актах. Так, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, подписанного нашей страной в 1968 году, гласит: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком". Аналогичным образом равенство в использовании прав на социальное и культурное развитие вне зависимости от этнического происхождения гарантирует п. 2 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года.

Кроме того, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе». Это положение подталкивает правительства многих стран на создание благоприятных для малочисленных этносов и национальных групп условий на участие в политической жизни стран.

Другим крупнейшим международно-правовым документом в области обеспечения равенства между членами различных этнических общностей является Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. По числу ратифицировавших эту Конвенцию государств (около 140 государств) она занимает одно из ведущих мест среди международно-правовых актов. В понятие «расовой дискриминации», используемое в данной Конвенции, входит и дискриминация по признаку этнического происхождения, и во всех случаях, когда применяется термин «раса», он охватывает также «этнические группы». Согласно ст. 5 Конвенции государства обязуются гарантировать без дискриминации по признаку этнической принадлежности права каждого человека в очень широкой сфере: право на равенство перед судом; право на личную безопасность и защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений, причиняемых должностными лицами; политические, социальные, экономические, культурные и другие права и свободы.

Наконец, крупнейшим международно-правовым актом в этой сфере является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая в Страсбурге 1 февраля 1995 года Советом Европы и ратифицированная Россией Федеральным законом от 18.06.1998 № 84-ФЗ. Конвенция интересна тем, что в ст. 4 обязывает страны-участники обеспечивать не просто формальное равенство меньшинств и большинства, а предпринимать активные меры по фактическому равноправию: «Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Меры, принимаемые в соответствии с положениями этого пункта 2 ст. 4, не должны рассматриваться как акт дискриминации основного населения.

Кроме вышеперечисленных, среди европейских государств ведущее место в этой сфере занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В нем в качестве принципов, обязывающих государства-участников руководствоваться во взаимоотношениях, закрепляется «уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства-участники подтвердили эти принципы и установили, что они «будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств».

В Парижской хартии для новой Европы, принятой в Париже 21.11.90 г., сказано: «Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека».

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году, которая была подписана Россией при вступлении в Совет Европы и ратифицирована в 1998 году, в ст.14 запрещает дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод, в том числе и права национальных меньшинств. Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного права, что накладывает особую ответственность на все государства. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол № 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.

Интересно отметить, что не все государства имеют законодательное определение «национальное меньшинство», а некоторые вообще отказываются от употребления этого термина. Так, например, среди западноевропейских стран позицию непризнания существования в своей стране этнических групп, независимо от того, являются ли они меньшинствами или нет, занимает Франция. Власти этой страны полагают, что вопросы, связанные с развитием национальной культуры, религии и языка, относятся не к публичному праву, а к сфере личного пользования этими правами и свободами в границах, положенных законом, так как ст. 2 Конституции Франции содержит указание только на французский народ, состоящий из французских граждан «без различия происхождения, расы или религии». В то же время, согласно данным этнографических исследований, во Франции существуют этнические группы, отличающиеся от французов в культурном и языковом отношении (бретонцы, эльзасцы, валлоны, фламандцы, каталонцы и др.).

Большинство государств не дают четкой характеристики, кого причислять, а кого нет к национальным меньшинствам. Делается это для того, чтобы избежать конфликтных ситуаций, связанных с непопаданием той или иной национальной группы в список меньшинств. Используются чаще всего абстрактные критерии.

Особое место в законодательстве многих стран отводится аборигенным или коренным народам. По отношению к ним государства настроены более конкретно – чаще всего формируются и законодательно закрепляются списки коренных народов.

В научной литературе часто подчеркивается, что равноправие в государстве с национальными меньшинствами не достижимо в принципе. Поэтому в законодательстве многих стран существование национальных меньшинств не только признается внутренним конституционным законодательством, но и делаются шаги по признанию особого статуса с наделением ряда специальных прав национальных меньшинств.

Таким образом, содействие правительства развитию культуры, литературы, образования меньшинств и гарантии формального равенства по закону не всегда обеспечивают разнообразие, плюрализм и фактическое равенство.

Другим наиболее сложным, политически значимым и часто обсуждаемым является вопрос о «праве на самоопределение» этносов. История этого вопроса начинается с эпохи формирования наций-государств, которое происходило в XIX столетии под руководством просветительских идей, направленных против абсолютизма и колониализма (война за независимость американских колоний, национальные движения и войны за освобождение балканских народов от турецкого ига и т.д.). К примеру, в 1830 году была признана независимость Греции, Бельгии, в 1878 году – независимость Румынии, Сербии и Черногории. С распадом трех империй – Российской, Австро-Венгерской и Османской, на карте мира появилось новое количество субъектов-государств в Европе и на Ближнем Востоке. Все эти процессы не могли остаться для международного права незамеченными, что привело в 1960 году к принятию резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1541 (XV), согласно которой были признаны три формы реализации этого права: посредством превращения «несамоуправляющейся территории» в суверенное независимое государство; свободного объединения ее с независимым государством; слияния с независимым государством. Как видно из первой формы, в суверенное государство превращается не просто народ или этнос, а территория «несамоуправляющаяся», т.е. та, которой отказано в самоуправлении. Тот же смысл вытекает из ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, согласно которой «все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие».

В истории российской государственности «право на самоопределение» появляется в качестве принципа национальной политики пришедших к власти большевиков и сохраняется до сих пор в ст. 5 Конституции РФ.

В нормативно-правовых актах и научной литературе можно встретить различные интерпретации «права на самоопределение». Однако общим местом является констатация нетождественности процесса самоопределения с процессом обретения территориальной автономии и, тем более, сецессии.

Так, например, в ст. 4 Федерального закона «О национально-куль­турной автономии» сказано, что «право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение». Отсюда мы видим, что самоопределение не однозначно с автономией и статус национально-культурной автономии не привязан к территориальному самоопределению. Интересно и то, что законодатель специально выделяет право на национально-территориальное самоопределение в самостоятельный вид возможного самоопределения. Думается, таким же видом, только по логике этого нормативного акта более предпочтительным или даже единственно возможным, является национально-культурная автономия как допустимая форма самоопределения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», было разъяснено, что государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации. Цель сохранения целостности Российского государства, защищенная Конституцией, согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

В процитированной норме Декларации, согласно Уставу ООН, четко сформулирован подход этой организации к праву на самоопределение: последнее имеет различные вариации или формы, и территориальное самоопределение возможно только в том случае, если иным формам, например, национально-культурной автономии (общественному объединению), государство централизованно препятствует.

В современном международном праве самоопределение наций или народов в форме сепаратизма или ирредентизма признается возможным лишь в случае геноцида или дискриминации по национальному признаку, а также конституционного закрепления права той или иной территории на отделение (выход из государства). В противном случае, признание права этносов на самоопределение означает признание возможности распада любого государства с более или менее сложным этническим составом населения. В принятой 24 октября 1970 г. на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей ООН «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с уставом организации объединенных наций» указывается, что право на самоопределение применимо к колониальным ситуациям и этим правом обладают народы, находящиеся в колониальной или иностранной зависимости. Кроме того, там же признается, что часть народа той или иной независимой страны может воспользоваться этим правом только в том случае, если отсутствуют демократические формы участия всех представителей народа, независимо от национальной, расовой или конфессиональной принадлежности в органах власти, то есть участия в управлении государством наравне со всеми.

Таким образом, право на самоопределение не предполагает политико-территориальное самоопределение с «правом выхода», за исключением тех случаев, которые характеризуются геноцидом и дискриминацией по отношению к тому или иному этносу. И международное право, и Конституция Российской Федерации гарантируют право на самоопределение в рамках существующего многонационального государства с использованием различных форм самоопределения в целях сохранения своей общности, культуры, традиций, языка и быта.

Из права на самоопределение вытекает право на равное участие в управлении страной. В некоторых государствах власть идет настолько далеко в национальном вопросе, что представляет отдельные гарантии и преимущества национальным меньшинствам в политическом процессе. В соответствии с рассмотренным выше принципом «обеспечения фактического равенства независимо от национальной принадлежности» конституции разных стран закрепляют нормы, обеспечивающие привилегии и квоты в избирательном праве представителям национальных меньшинств.

Наконец, одной из главных задач государственной власти по отношению к национальным меньшинствам служит обеспечение их этнокультурного развития, прежде всего национального языка. Анализируя начальные стадии национальных движений, чешский историк Мирослав Хрох обращал внимание на то, что национальные движения в Европе, активисты которых впервые начали свою агитацию в XIX веке, обращались к своим малообразованным этническим собратьям, составляющим недоминирующие национальные общности, не посредством политической логики гражданских или человеческих прав, а через языковые и культурные апелляции. «Действительность общего языка и обычаев была гораздо более доступной для понимания, чем заумные концепции конституционной свободы», – полагает С. Хрох. Происходит это и сегодня, особенно в бывших республиках Югославии, СССР, в Румынии, Прибалтике, где нет еще сформировавшегося гражданского общества.

Впрочем, даже при образцовой демократии, когда все граждане равны, есть одно право, которое не может быть реализовано каждым: право быть понятым, если говоришь на родном языке. В большинстве государств мира можно говорить на любом, на самом экзотическом языке, но право быть понятым отсутствует: каким бы демократическим не было государство, все языки не могут знать государственные служащие, предпочтение отдается тем, кто владеет в совершенстве официальным языком. Поэтому в любой демократии присутствуют неизбежно этнократические черты: при назначении на государственную службу предпочтение отдается знающим в совершенстве язык страны, т.е. представителям титульной нации.

Зарубежный опыт регулирования национальных отношений в области образования и языка богат разными примерами бесконфликтного решения. Уже достаточно большое количество стран приняли нормативные акты, направленные на развитие определенных ступеней образования на национальном языке, а также их всестороннюю (научно-методическую, информационную, финансовую) поддержку в развитии образования на национальном языке. Наиболее защищенными языки национальных меньшинств являются в законодательствах Бельгии, Финляндии, Испании, Венгрии, Австрии, Швейцарии, Норвегии и ряда других стран.

В то же время существуют и примеры противоположные. Так, в Великобритании не используются языки национальных меньшинств для ведения официальной и деловой документации. Дети национальных меньшинств могут изучать язык во внешкольное время в классах, созданных и финансируемых общиной.

Культурные основы жизни национальных общностей имеют основополагающее значение для сохранения их самобытности. Законодательство многих стран охраняет самобытность национальных меньшинств в области культурного развития и национального образования. Способствует этому и международное право.

Право на получение образования, направленного на воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям его страны, закреплено в пункте «с» ч. 1 ст. 29 Конвенции о правах ребенка (принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.; вступила в силу 2 сентября 1990 г.).

Право на доступ к культурным ценностям, участие в культурной жизни и культурное развитие в рамках национальной культуры закреплено во Всеобщей декларации прав человека; в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах; Международном пакте о гражданских и политических правах; Декларации о праве на развитие, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 41/128 от 4 декабря 1986 г.; Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования и т.д.

Другим механизмом сохранения самобытного культурного творчества народностей является предоставление возможности по поддержанию свободных и беспрепятственных контактов с представителями родственных групп населения, проживающих в других государствах.

Отсутствие защиты этнокультурной самобытности помимо того, что этот фактор является отправным в мотивации всех национальных движений и является первым звеном в цепочке сепарационного процесса, может привести к самым катастрофическим последствиям. Один из самых ярких примеров тому, как это ни прискорбно признавать, – опыт России в отношении аборигенных народов Севера. Проживающие здесь малочисленные народы (ненцы, ханты, манси, нганасаны и др.) ввиду исключения традиционного оборота ряда земель, а также по причине крайне неадекватной государственной политики, нацеленной на индустриализацию этих этнокультурных регионов, катастрофически деградировали, потеряв языковые, морально-нравственные устои и традиции. Модернизация обернулась алкоголизмом, преступностью, нарушением семейных устоев, высокой смертностью и низкой продолжительностью жизни.

В то же время, диалог и взаимодействие культур является необходимым элементом в развитии национально-культурной самобытности. Поэтому такой обмен культурными традициями в упорядоченной форме вполне желателен, более того, даже необходим.

Существует исторически выработанная оптимальная межэтническая дистанция, под которой понимается такое соотношение этнических контактов в том или ином регионе, которое обеспечивает целостность и воспроизводство этнических культур с одновременным межэтническим взаимодействием. Каждый регион имеет собственную этническую структуру и соответствующую дистанцию между этносами. Миграционные процессы способны в относительно короткие сроки "сломать" эту структуру и привести целый регион в состояние нестабильности и конфликтности ввиду изменения указанной дистанции. Таким образом, задачей миграционной политики должно стать в этой сфере нахождение средств и методов поддержания оптимальных межэтнических дистанций в условиях трансформации этнической структуры.

Законодательство многих стран предусматривает особый экономический статус коренных (аборигенных) малочисленных народов. Ориентиром в этом направлении служит Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 года. В ней говорится о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими народностями, в частности провозглашаются права на традиционно занимаемые земли, на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, на получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый природным ресурсам в связи с использованием указанных земель в экономическом плане.

<< | >>
Источник: НЕИЗВЕСТНЫЙ. НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ. 2016

Еще по теме 13.1. Международно-правовые гарантии безопасности национальным меньшинствам:

  1. 5.5. Международно-правовые средства обеспечения национальной безопасности
  2. 5.1. Роль международного права в обеспечении национальной безопасности
  3. 5.2. Национальная безопасность, международное право и внешняя политика России
  4. Тема 5. Международное право и национальная безопасность России
  5. 6.1. Конституционно-правовая сущность национальной безопасности
  6. Тема 4. Правовая политика Российской Федерации в сфере национальной безопасности
  7. НАРОДНЫЕ ВОССТАНИЯ ПОД РУКОВОДСТВОМ ТАЙНЫХ ОБЩЕСТВ И НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ
  8. 33.3. Статус Совета Безопасности Российской Федерации в системе органов, обеспечивающих национальную безопасность
  9. 1. Национальная безопасность в истории государственно-правовой мысли
  10. 2. Международное право и национальная правовая система.
  11. 1.5. Особые правовые режимы как юридическая основа национальной безопасности
  12. 9.3. Международно-правовые механизмы обеспечения экологической безопасности
  13. Глава 8. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ
  14. Тема 6. Конституционно-правовое обеспечение национальной безопасности России
  15. ТЕМА 7. Международные миграционные процессы: российский Дальний Восток Л.Н. Гарусова[142] Международная миграция: сущность, значение, возможности регулирования. Особенности миграционных процессов на российском Дальнем Востоке. Проблема адаптации и социализации мигрантов как фактор национальной безопасности