<<
>>

Правоприменительная деятельность

по реализации концепции разделения властей на местах столкнулась с определенными сложностями. Борьба за переходную власть позволила Советам добиться для себя расширенных сдерживающих полномочий , в том числе согласования кадрового вопроса о руководителях региональных администраций, что затрудняло назначение на статусные должности сторонников президента страны; в связи с этим глава государства, пытаясь обойти нормативные положения, наделял их полномочиями исполняющих обязанности глав администраций.

По сути, созданная система исполнительной власти сохраняла черты прежней: администрация находилась под плотным контролем как вышестоящих исполнительных органов, так и Советов.

Характеризуя законодательство, регулирующее построение государственного механизма, необходимо отметить, что разрушению как виду отрицания прежнего строя подверглись в основном партийно-идеологические положения. Поскольку ранее государственная власть была сосредоточена в руках партийного руководства, не было необходимости в детальной регламентации конституционных полномочий органов власти.

Отказ от коммунистической идеологии при сохранении основных положений Конституции 1978 г. должен был дополняться новым нормотворчеством, к чему органы власти оказались не готовы в полной мере. Образовался определенный правовой вакуум. По свидетельству В.А. Мау, уже осенью 1991 г. это привело к тому, что «с ликвидацией партийной вертикали возникла ситуация институциональной неопределенности... по поводу разделения предметов ведения между органами власти по вертикали и горизонтали»[213].

Как показывает исторический опыт, в начале переходного периода централизованное регулирование регионального государственного строительства отличалось двойственным характером по отношению к субъектам РФ с различным конституционно-правовым статусом, что обусловливало различия в складывавшихся конфигурациях властных органов и позволяло республикам проводить реформирование по собственному сценарию.

Сильные центробежные тенденции привели к тому, что, в отличие от остальных регионов страны, процесс определения принципов формирования нового государственного механизма в республиках начался практически параллельно с центром и немного раньше самих коренных преобразований в стране. Так, одним из первых в конце августа 1990 г. Верховный Совет Татарской АССР принял Декларацию о государственном суверенитете и закон «Об основах народовластия в Татарской ССР», которые явились «базисом для принятия Конституции республики и начала реформирования ее органов, закрепив принцип разделения властей»1.

Сохранившиеся республиканские органы власти выступали в качестве одного из элементов преемственности старой государственно-правовой системы, однако их деятельность в изменившихся условиях наполнялась новым содержанием. Так, избранный в 1990 г. Верховный Совет Республики Татарстан XII созыва, кроме имевшихся ранее представительских функций, получил полномочия для обеспечения законодательного регулирования и реформирования органов власти, а также управления в период проведения экономической, политической и социальной реформ. В связи с этим, с 1991 г. ряд депутатов Верховного Совета, включая председателей его четырнадцати постоянных комиссий, перешли с деятельности, осуществлявшейся на общественных началах, на профессиональную работу в органе власти. Был сохранен и формируемый парламентом высший исполнительнораспорядительный орган республики - Совет Министров, в котором образовались новые отраслевые органы управления для регулирования экономических и сельскохозяйственных вопросов в складывающихся условиях переходного периода[214] [215].

В связи с появлением новых целей и задач перераспределение полномочий между органами власти было неизбежно. Сложившиеся формы их взаимодействия также подлежали пересмотру, в чем проявлялся процесс отрицания прежней системы власти, характерный для начального этапа перехода. По мнению О.В. Прокофьевой, «отрицание и преемственность являются сторонами одного и того же процесса прогрессивного развития.

Содержательность отрицания проявляется как в возникновении нового явления в ходе упразднения старого, так и в существовании преемственности между ними»[216]. В Республике Татарстан отказ от старых форм взаимодействия властных институтов должен был проявляться и при отделении от Советов местных администраций, главы которых были объявлены правопреемниками исполкомов1. Однако вместо этого прежняя конструкция была практически полностью сохранена. Администрации оставались в подчинении соответствующих Советов и вышестоящих органов управления в пределах их компетенции[217] [218] [219]. Таким образом, вместо преемственности, которая должна была сохранить механизмы взаимодействия, не вступавшие в противоречие с новой структурой государственной власти, происходило их наследование, при котором изменялось только наименование без должного реформирования содержания. В других приволжских республиках в вопросах принятия собственных деклараций и реформирования органов власти наблюдалась аналогичная тенденция.

Некоторая зависимость администраций от Советов также прослеживалась и в не имеющих государственного статуса субъектах РФ, где представительные органы не только не утратили контрольные полномочия на местах, но и получили возможность выражать недоверие главам исполнительно-распорядительных

-5

органов . Стремление Советов усилить свою роль в государственном механизме в начале переходного периода было продолжено с принятием Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», в соответствии с которым они получали право отмены решений администрации, противоречивших действующему законодательству, а также право выражения недоверия главе администрации, его заместителям, руководителям отдельных органов, которые, если утверждались ранее Советом, автоматически освобождались от должности[220]. Хотя данный закон проводил разделение региональных органов власти и предусматривал возможность объединения депутатов в различные фракции и группы, он явно отставал от преобразовательных процессов в стране, связанных с изменением политической системы и ликвидацией однопартийности.

Характерной чертой начального периода трансформации являлось отрицание большинством не только политической, но и прежней экономической модели развития, что было сопряжено с проведением значительного количества реформ и требовало от региональных парламентов создания новых постоянных комиссий. Лидером по этому показателю стал Саратовский облсовет, в котором была сформирована 21 различная комиссия, десять из которых сосредоточили свою деятельность на социальных вопросах, а восемь - на экономических (в Ульяновском облсовете комиссий было всего 13, в Нижегородском - 16, в Самарском - 17). Реформирование затронуло и структуру органов власти: их аппарат начал увеличиваться за счет появления новых отделов1.

Изменения в устройстве облсоветов не повлияли на методы их работы. Если в период преобразования исполкомов они зачастую выполняли несвойственные для себя управленческие функции исходя из сложившихся традиций организации власти, то во многих субъектах РФ облсоветы не прекратили вмешательство в текущую деятельность администраций и после их формирования[221] [222]. Использование старых методов работы не способствовало развитию преемственности управления и служило лишь для принижения статуса администрации, представляя собой результат борьбы за власть.

Сохранившийся в виде неизменяемого компонента состав депутатского корпуса (190 в Ульяновском, 300 - в Саратовском, по 250 - в Самарском облсовете и Верховном Совете Республики Татарстан) в условиях переходного периода не мог не сказаться на деятельности парламентов. Депутаты, получившие при освобождении от партийной опеки возможность высказывать свое мнение и зачастую имевшие прямо противоположные убеждения, превратили Советы в арены для длительных дискуссий, имевших остро полемический характер, и зачастую заволокичивали решение многих вопросов. Кроме того, вызывать большое количество работавших в основном на общественных началах депутатов, которые на время заседаний освобождались от повседневной деятельности, было экономически не выгодно и не гарантировало наличие кворума.

Таким образом, численность советских органов

власти также не подходила для нового механизма государства из-за своей громоздкости и требовала перестройки. Проблему высокой представительности удалось обойти путем создания Малых Советов, которые были призваны осуществлять между сессиями полномочия областного Совета1. Обладая небольшим

Л

количеством депутатов, Малые Советы смогли устранить некоторые негативные факторы в работе парламентов, однако «постоянное реформирование советской

Л

структуры вызывало раздражение депутатов» , многие из которых не были готовы к переменам.

С введением института администраций изменение формы работы и взаимодействия органов власти было неизбежно, поскольку происходило разделение органов власти и органов управления, организационное и структурное единство которых являлось одной из характеристик прежней властной системы и, естественно, должно было пройти сквозь призму отрицания. Преобразование исполкомов в областные администрации происходило неравномерно и было связано с субъективной стороной и решением кадрового вопроса о назначении их

-4

руководителей .

При этом в Среднем Поволжье глава администрации Ульяновской области Ю.Ф. Горячев, назначенный 9 января 1992 г. по многочисленным просьбам ульяновских депутатов и населения, ранее уже руководил облисполкомом, и его возвращение наглядно показывало, как персональный состав государственного аппарата в качестве элемента старой властно-управленческой системы мог охватываться преемственностью[223] [224] [225] [226] [227]. В условиях переходного периода администрации фактически являлись теми же исполкомами, только обновленными представителями новых политических партий, что не было уникальным для России. По мнению Н.Н. Арзамаскина, с чем вполне можно согласиться, большинство успешных демократических трансформаций в различных странах осуществлялось сверху при участии либо непосредственном участии представителей старого режима.

В связи с этим переходной власти, как правило, приходилось привлекать специалистов с опытом работы в старом аппарате, которые были вынуждены переориентироваться на осуществление нового официального курса и действовать в соответствии с вновь утвержденной для них компетенцией1.

Однако исторический опыт свидетельствует о том, что действия переходной власти по обновлению кадрового состава были не всегда оправданными. Так, например, в отличие от главы администрации Самарской области, который, являлся до этого председателем горсовета Самары и был хорошо известен региональным депутатам, глава администрации Саратовской области Ю.В. Белых, как и числившийся чуть больше недели в Ульяновской области, но так и не приступивший к исполнению обязанностей губернатора В.В. Малафеев, был назначен не по рекомендации облсовета и не из его состава, поэтому не имел сильной сплоченной команды, поддержки местной элиты и не пользовался популярностью среди населения. Сложившиеся условия привели к институциональному конфликту в регионе, в результате которого администрации пришлось полтора года работать при постоянном сильном противодействии областного Совета . Непростые взаимоотношения органов власти, связанные с ее переделом и наблюдавшиеся во многих регионах, а также контроль со стороны Советов за законностью актов администраций, вынуждали их глав зачастую выдавать представительным органам неполную информацию о принимаемых решениях или направлять депутатам документы не в день подписания, а со значительной задержкой.

На более низком городском и районом уровне процессы социального отрицания и преемственности происходили примерно так же, как и на региональном

-5

уровне. Направления деятельности постоянных комиссий и их количество [228] [229] [230] показывали, что местные Советы были отягощены наследием старой бюрократической и громоздкой системы, что делало их малоэффективными1. Для устранения этого недостатка прежнего государственного строя, как и на областном уровне, в главных звеньях местного самоуправления были образованы Малые Советы, призванные обеспечить мобильность и эффективность работы всей властной системы. Однако этого не происходило ввиду сохранения подчиненного положения местных Советов по отношению к системе представительных органов[231] [232] [233], довлевшей над исполнительной властью. Несмотря на определенное усиление вертикали управления, начавшая формироваться система сдержек и противовесов была явно ориентирована на советские органы, чему способствовало двойное подчинение администраций. Например, в муниципальных образованиях Саратовской области глава исполнительного органа мог направить в Совет протест на его решение, противоречащее законодательству, другим решениям или недостаточно обеспеченное ресурсами, а местный Совет имел право выразить недоверие как самому главе администрации, которое в дальнейшем могло повлечь его отзыв, так и практически любому другому чиновнику-руководителю. Если тот был назначен единолично главой администрации, то на рассмотрение вопроса об увольнении его начальнику отводился двухнедельный срок, если же назначение происходило с утверждением Советом (например, руководителя финансового отдела, отделов народного образования, здравоохранения, хотя обычно в уставах перечень конкретных должностей не регламентировался), то выражение недоверия влекло

3

автоматическое увольнение чиновника .

В целом на первом этапе переходного периода система сохраненных и видоизмененных органов власти на региональном и местном уровне в субъектах РФ представляла собой гибридное сочетание старых форм и методов работы и нововведений, направленных на их институциональное реформирование. Система Советов, избавившись от партийной опеки, пока еще не была готова к радикальным изменениям. Однако отказаться от советских представительных органов, не предлагая ничего взамен, было опасно для государства и могло привести к конфронтации между властными структурами, народным волнениям и переходу страны к авторитарному правлению.

Значимым явлением начального этапа трансформации стало стремление республик использовать имевшиеся полномочия на осуществление собственного законотворчества для формирования новых институтов власти и укрепления своей государственности. В частности, с августа 1990 г. в Верховный Совет Республики Татарстан стали поступать предложения об учреждении должности президента. Председатель Комитета конституционного надзора республики, профессор В.Н. Лихачев обосновывал введение в регионе президентской формы правления тем, что «учитывая всю сложность переходного периода, необходима концентрация власти»1.

В течение 1991 г. во всех приволжских республиках, кроме Удмуртии, были учреждены должности президента. Процесс формирования в национальногосударственных образованиях собственных институтов власти вызвал ответную реакцию федерального центра. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1741-1 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» было произведено их включение в единую систему исполнительной власти. Предусматривалось, что глава исполнительной власти (президент) республики должен выполнять функции высшего должностного лица и возглавлять правительство . В ноябре 1991 г. подобные положения были закреплены и в

-5

Конституции РСФСР . Однако отсутствие в начале 1990-х гг. должного контроля над законностью и исполнением федеральных нормативных актов, стремление местной [234] [235] [236] политической элиты сохранить принятую конструкцию, в соответствии с которой президент республики занимал особое место главы государства в региональной структуре власти, привело к тому, что в итоге эти положения в национальногосударственных образованиях не были применены.

Политическая система в этот период находилась в крайне неуравновешенном состоянии, соотношение государства, как ее главного элемента, и политических образований в условиях сложившегося правового вакуума нарушилось. Несанкционированные митинги национальных общественных движений Татарстана, пикетирование и попытки 15-16 октября 1991 г. взять штурмом комплекс правительственных зданий вынудили народных депутатов 24 октября 1991 г. принять постановление «Об Акте государственной независимости Республики Татарстан»1. 1 и 2 февраля 1992 г. в Казани националистами был организован курултай, избравший Милли меджлис - национальный парламент, который провозглашался единственным законным органом татарского народа, но не был признан в качестве органа государственной власти ни Президентом, ни большинством депутатов Верховного Совета Республики Татарстан[237] [238] [239]. Исследователи относят такие институты к нелегальным, как «существующим без законодательного

■j

закрепления их структуры» . Примечательно, что образование таких органов являлось характерным и для переходного периода, начавшегося в 1917 г. По мнению Р.З. Мансурова, создаваемые в то время общественные исполнительные комитеты, являясь по своей сути представительными органами, выполняли роль связующего звена между властью и обществом, что вынуждало Временное правительство мириться с их существованием и даже осуществлять финансирование по сметам губернских и уездных управлений[240].

Таким образом, российский исторический опыт подтверждает, что «в условиях переходного периода наряду с официальными органами появляются неформальные политические институты, которые служат целям восполнения пробелов в структуре государственного механизма»1, занимают в ней свободное место. Несмотря на то, что в республиках существовали законно образованные институты власти, общественные органы, сформированные националистически настроенными движениями, в случае массовой поддержки населения становились легитимными и вполне могли получить легальность. Центральная власть была крайне обеспокоена созданием подобных общественных структур, тем более что они стали появляться не только в национально-территориальных образованиях: свой Милли меджлис вместе с исполнительными органами сформировался и в Ульяновской области. Это вынудило федеральных законодателей принять жесткие меры, наделив Советы полномочиями по принятию решений о прекращении деятельности нелегальных органов и предусмотрев уголовную ответственность за уклонение от их выполнения . Получив такую возможность, Ульяновский облсовет признал создание

-5

Милли меджлиса и его структур незаконным и распустил их .

С началом переходных процессов наряду с политическими и экономическими преобразованиями возникла необходимость проведения реформы судебной системы, ставшей, как считалось, орудием возмездия при прежнем режиме и нуждавшейся в замене в соответствии с новыми принципами провозглашенного правового государства. Впервые о необходимости введения новых судебных органов, действующих на территории субъектов РФ, было заявлено в Концепции судебной реформы, которая предусматривала создание республиканских органов

конституционного контроля, а также мировых судей, призванных рассматривать наименее сложные дела[241] [242] [243] [244]. Началом этого процесса послужило создание Конституционного Суда РСФСР[245].

Поскольку федеральным законодательством вопросы формирования конституционных судов в субъектах РФ не были урегулированы, регионы осуществляли их становление по собственной инициативе. Это объясняется прокатившимся на фоне центробежных тенденций начала 1990-х гг. «парадом суверенитетов» республик, сопровождавшимся принятием соответствующих деклараций, и усилением в обществе сепаратистских настроений, которые подталкивали политическое руководство отдельных регионов к созданию полного комплекса институтов власти, присущих самостоятельному государству.

В республиках Башкортостан и Татарстан на волне борьбы за собственный суверенитет в конце 1992 г. была подготовлена необходимая нормативная база для нового судебного органа[246]. Кроме того, в Татарстане ему отводилась роль основного звена охраны принятой 6 ноября 1992 г. Конституции РТ. Конституционный суд республики должен был стать арбитром в спорах о компетенции между другими органами власти и рассматривать дела о конституционности принимаемых ими нормативно-правовых актов. Анализируя положение органов власти в республиканском государственном механизме, сложившееся после принятия Конституции РТ, необходимо отметить, что в целом подход к организации их деятельности и взаимодействию остался прежним, поскольку в ст. 2 Советы народных депутатов были провозглашены политической основой государства. На основе исследования различных статей Конституции РТ это прослеживается в расширенных полномочиях Верховного Совета РТ, к ведению которого было отнесено:

- определение внутренней и внешней политики,

- утверждение по представлению Президента РТ кандидатуры Премьер- министра,

- согласование предложений Президента о составе Кабинета министров,

- образование и упразднение министерств и государственных комитетов,

- утверждение председателя Национального банка,

- избрание Конституционного суда РТ, Высшего арбитражного суда РТ, Верховного суда РТ, судей районных (городских) судов,

- назначение Прокурора и Председателя Следственного комитета РТ,

- общее руководство деятельностью местных Советов (ст. 89 Конституции РТ);

- повторное обсуждение и рассмотрение закона, возвращенного Президентом РТ (ст. 111);

- освобождение от должности Президента РТ за нарушение Конституции (ст.

115);

- заслушивание отчета Кабинета Министров, а также выражение ему недоверия, влекущего отставку (ст. 118) и др1.

Очевидно, что общая тенденция сохранения сильной представительной ветви власти оставляла преимущество в республиканском государственном механизме за Верховным Советом РТ. Несмотря на принятие законодательной базы для создания органа конституционной юстиции, оно было отложено на долгое время, поскольку, по мнению О.И. Зазнаева, правящая элита «противилась формированию Конституционного суда республики»[247] [248] [249]. Как представляется, Верховных Совет РТ был не готов делиться полномочиями с новым судебным органом, имея в своей структуре Комитет конституционного надзора, что могло ослабить контрольные позиции парламента. Кроме того, для освобождения Президента РТ от должности депутатам требовалось заключение Конституционного суда РТ, что не способствовало стремлению главы республики ускорять процесс его создания внесением в

Л

Верховный Совет кандидатур на должности судей . В отличие от республик, другие субъекты РФ, не обладавшие государственным статусом, не имели возможности создания органов судебной власти, к тому же отсутствие у них в начале переходного периода собственного уставного законодательства не вызывало необходимость его защиты.

Таким образом, в субъектах РФ на этапе структурного оформления государства естественное и характерное отрицание прежнего строя привело к построению государственного механизма при одновременном видоизменении старых

и образовании новых органов на фоне сохранения представительной вертикали и усиления управленческой, что нуждалось в формировании иных схем взаимодействия между институтами власти, однако проходило сложно ввиду консерватизма советской формы представительства. В связи с этим государственный механизм находился в крайне неуравновешенном положении и в случае достижения критического состояния мог быть полностью разрушен. Целенаправленное выстраивание иерархической исполнительной системы, необходимой главе государства для ослабления Советов, явилось одной из причин осложнения отношений и механизма взаимодействия двух ветвей власти не только на федеральном уровне, но и на местах. Мораторий на выборы и развитие концепции единства органов управления привели к появлению у вышестоящих глав возможности назначать исполняющих обязанности глав нижестоящих

администраций, если их кандидатуры не были утверждены соответствующими Советами, что стало практиковаться повсеместно.

Некоторые авторы полагают, что первый этап переходного периода в России завершился в декабре 1992 г1. Исходя из уровня развития государственного механизма, выступающего в качестве критерия периодизации, представляется, что происходившее в тот момент фактическое двоевластие и столкновение противоположных моделей дальнейшего развития государства не дают возможности считать оконченным процесс его структурного оформления. В связи с этим В. Гельман справедливо полагает, что второй цикл перехода определяется выходом из состояния неопределенности и его последствиями[250] [251]. Неразрешенный изначально властный вопрос явился причиной обострения взаимоотношений высшего руководства страны во время проведения VI Съезда народных депутатов в апреле 1992 г. при попытке отправить правительство в отставку; VII Съезда народных депутатов в декабре 1992 г., разработавшего, и VIII Съезда народных депутатов в марте 1993 г., закрепившего в Конституции ст. 121-6 об ответственности Президента РФ за приостановление деятельности органов власти; IX Съезда народных депутатов, пытавшегося отправить уже главу государства в отставку в связи с его попыткой указом от 20 марта 1993 г. ввести особый порядок управления страной, воспринимаемый как явное проявление авторитарной диктатуры, посягательство на законно избранные органы власти1. Общество стояло перед выбором нескольких вариантов развития: достижение согласия и эволюционный переход в другую стадию, революционный переход посредством вооруженного конфликта либо возврат к прежней государственной системе.

Сложность взаимоотношений сказалась и при подготовке новой Конституции РФ. Проект Советов был основан на концепции парламентаризма, пропитан идеями принижения роли президента и сокращения полномочий исполнительной власти, чем, по сути, сохранял советскую систему управления. В президентском варианте проекта Конституции было значительно ущемлено положение парламента, по сравнению с существовавшим, что депутаты Верховного Совета «подвергли нападкам ввиду возвращения России ко временам «царя-батюшки» . При этом оба из них декларировали верховную власть народа, однако большинство полномочий закрепляли за высшими органами государственной власти, манкируя региональными и местными интересами населения. Как писал об этом Д. Ольшанский, «что там, что тут - везде власть была выстроена по принципу крайне неустойчивой пирамиды:

Л

сверху густо, а внизу пусто» . Попытки перетянуть на себя основные конституционные полномочия и, тем самым, реализовать собственное понимание будущей формы правления государства, происходившие на фоне общей политической и экономический нестабильности, а также отсутствие взаимопонимания двух ветвей власти в итоге привели к их вооруженному противостоянию.

Оценивая события осени 1993 г. необходимо отметить, что с точки зрения изучения трансформации государства, они являются классическим примером узурпации власти в переходный период. Правовая неопределенность и законодательная неурегулированность взаимодействия различных органов власти привела к тому, что в конфликте главы государства и народных депутатов не могло [252] [253] [254] быть законно победившей стороны. Череда антиконституционных нормативных актов от обеих сторон, их нежелание вести переговорный процесс привели к трагическим последствиям для демократических преобразований. Страна вступила в фазу авторитарного правления Б.Н. Ельцина, который получил неограниченную власть и посредством указного нормотворчества буквально за месяц перекроил весь государственный механизм, определив новую структуру и компетенцию органов власти. Кроме того, с ликвидацией советской системы произошел развал всей властной конструкции на местах.

Укрепляя свое положение в регионах, глава государства включил администрации субъектов РФ в единую систему исполнительной власти1 и осуществил перевод в их ведение всех исполнительно-распорядительных функций региональных Советов, за исключением утверждения бюджета, а также прекратил

Л

деятельность сельских и поселковых Советов . Одновременно выстраивалась новая система региональной власти в составе представительного (законодательного) и исполнительного органов, были определены основы их деятельности и порядок

л

проведения выборов в образуемые региональные парламенты . Параллельно предусматривалось формирование новых органов местного самоуправления, и окончательно прекращалась деятельность районных и городских Советов народных депутатов[255] [256] [257] [258]. Президентская реформа значительно ограничивала компетенцию новых представительных органов, поскольку к ведению глав администраций были отнесены вопросы согласования бюджета и местных налогов, созыва парламента и подписания принятых им решений, оставляя легислатурам только «декоративную» функцию контроля. Примечательным является то, что указы не предусматривали самостоятельность органов местного самоуправления.

Ситуация осенью 1993 г. в субъектах РФ характеризовалась сильными центробежными тенденциями в отдельных национально-государственных образованиях страны. В поисках компромисса, центральная власть пыталась с помощью экономических методов воздействовать на политические решения республиканских органов власти[259]. Вместе с тем, федеральный центр не стал вторгаться в их компетенцию, учитывая государственный статус национальных субъектов, сохранившийся в начале переходного периода. В связи с этим, на XVIII сессии Верховного Совета РТ, начавшейся 18 октября 1993 г. Президент РТ М.Ш. Шаймиев предложил самостоятельно реформировать представительные и исполнительные органы государственной власти республики. Одним из вариантов было преобразование Верховного Совета в Народное собрание с двухпалатной схемой формирования: предусматривались выборы депутатов нижней

(законодательной) палаты исходя из избирательных округов, а верхней (представительной) - от каждой территории. В составе легислатуры предполагалась работа 126 депутатов, поровну в каждой из палат, которые при совмещении парламентской и основной деятельности должны были собираться на сессии от 4 до 6 раз в год. Палаты получали расширенные полномочия по образованию и упразднению отраслевых органов исполнительной власти, административнотерриториальных единиц, формированию Кабинета Министров и т.д.

В сущности, эта концепция развития парламента делала его весьма громоздким, и было опасение, что верхняя палата, в которую прогнозировалось избрание глав местных администраций, назначаемых Президентом РТ, потеряет свою независимость. Бурные дискуссии о наименовании парламента, о его структуре и количественном составе, об избрании части народных представителей по партийным спискам, порой переходившие в публичные обвинения в установлении авторитарного режима в республике, так и не позволили депутатам окончательно определиться с концепцией реформирования органов власти1. Однако идея о выборах депутатов по административно-территориальным и территориальным округам получила поддержку и в других приволжских республиках. В Чувашии трансформация Верховного Совета в Государственный Совет происходила именно

л

по такому принципу . В Удмуртии также при его использовании предполагалось на

Л

следующих выборах сформировать двухпалатный парламент .

Система советской власти с единством представительных органов и большим количеством народных избранников прекращала свое существование в республиках постепенно. В частности, 27 октября 1993 г. Казанским городским Советом народных депутатов было принято решение № 8-15с «О реформировании местных органов власти». На заседании горсовета 23 ноября 1993 г. основные направления реформирования были утверждены и направлены в Верховный Совет РТ. Предложения не содержали революционной концепции преобразования местных представительных органов власти. Так, депутаты предложили оставить их прежнее наименование, установить пятилетний срок полномочий депутатов, предоставить горсовету право законодательной инициативы в республиканском парламенте. Определение и изменение структуры городской администрации было решено отнести к компетенции ее главы, назначаемого Президентом РТ по согласованию с

4

горсоветом .

При этом местные Советы в большинстве республик фактически проигнорировали указ главы государства № 1760, не прекратив свою деятельность на городском и районном уровне, тем самым показывая относительную независимость от центральной власти[260] [261] [262] [263] [264]. Не были выполнены и установленные рекомендации о передаче практически всех полномочий от законодательных органов исполнительным: республиканские парламенты продолжили осуществлять властные функции в прежнем режиме, подготавливая необходимую нормативную базу для реформирования органов власти.

Анализируя характер произошедших событий осенью 1993 г. необходимо отметить, что в административно-территориальных образованиях вектор поддержки исполнительными органами федеральных инициатив был сильно смещен в сторону главы государства в первую очередь из-за продолжавшихся назначений глав региональных администраций. Принятый 21 сентября 1993 г. Президентом РФ Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе» хотя и сохранял полномочия парламентов субъектов РФ, расколол не только общество на два лагеря, но и развел местные органы власти по разные стороны конфликта.

В Самаре облсовет и администрация, несмотря на постоянную взаимную острую критику, всегда были готовы к диалогу и поиску компромисса. Однако с введением в действие Указа № 1400 депутаты областного Совета потребовали проведения досрочных выборов в декабре 1993 г. обеих ветвей власти и главы областной администрации, а также провозгласили Самарскую область государственно-территориальным образованием в составе РФ, обладающим всей полнотой экономических и политических прав1. Такое решение отражало распространенную во многих регионах в начале переходного периода тенденцию к самостоятельности и повышению статуса и было вызвано, по мнению М.Н. Матвеева, желанием застраховаться от возможных политических рисков, возникавших из-за нестабильности центральной власти[265] [266].

Областная администрация осудила образование «Самарской республики» и постановила признать решение облсовета незаконным и не подлежащим исполнению[267]. Кроме местных администраций, находившихся в зависимости от исполнительной вертикали, поддержали позицию областного исполнительного органа некоторые городские и районные Советы, выступив с критикой позиции своих коллег из облсовета1.

Хотя большинство депутатов областного Совета планировали активно работать до выборов в новый парламент, многие из них стали отказываться от мандатов. Согласно президентской реформе самороспуск Совета или невозможность выполнения им полномочий ввиду отсутствия кворума позволяли областной администрации присвоить его компетенцию до начала работы законодательного органа власти, по аналогии с федеральным уровнем . 20 октября 1993 г. глава администрации К.А. Титов, фактически сделав парламент нежизнеспособным, «в связи с противодействием Самарского областного Совета народных депутатов выполнению Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года №

л

1400» прекратил его полномочия и передал их областной администрации.

Окончательно советская система в Самарской области была ликвидирована с прекращением деятельности городских и районных Советов в соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». К концу октября 1993 г. из 37 местных Советов осуществили самороспуск более 20, а оставшиеся не могли принять никаких решений ввиду отсутствия кворума[268] [269] [270] [271]. 27 октября 1993 г. главой администрации Тольятти Н.Д. Уткиным была прекращена деятельность тольяттинского горсовета[272]. В отличие от него самарский горсовет не был распущен и не стал прибегать к самороспуску. Депутаты, понимая неизбежность происходивших событий, решили отработать до конца отведенного им срока и на своем последнем заседании приняли ряд уже не имевших существенного значения решений[273], ставших 28 октября 1993 г.

последними решениями представительных органов советской системы в Самарской области.

Несколько иные процессы происходили в Саратовской области. Постоянные споры между областным Советом и исполнительным органом власти, в том числе и по общехозяйственным вопросам1, были вызваны, в первую очередь, их институциональным конфликтом, начавшимся сразу после назначения главой администрации Ю.В. Белых. Он усугубился с принятием 21 сентября 1993 г. главой государства указа № 1400, получившего достаточно предсказуемую поддержку областной администрации и столь же предсказуемую реакцию облсовета, решившего на чрезвычайной сессии 21 сентября «приостановить действие президентского указа на территории области и выполнять волю Верховного Совета» . В Саратовском горсовете депутатам не удалось достичь кворума, необходимого для проведения сессии, а состоявшееся вместо нее импровизированное собрание показало отсутствие

Л

у них общей позиции о ситуации в стране . Кровавые события 3-4 октября 1993 г. показали, что военная и правоохранительная сила находится у сторонников президента страны, ускорив процесс принятия депутатами решения о сложении своих полномочий. 12 октября 1993 г. 107 членов облсовета отказались от депутатских мандатов, в связи с чем «парламент утратил возможность правомочного функционирования»[274] [275] [276] [277], развязав руки Ю.В. Белых, в тот же день прекратившему его деятельность с передачей всех полномочий областной администрации[278]. 20 октября 1993 г. такая же участь постигла горсоветы Саратова и Вольска ввиду постоянного отсутствия кворума[279]. Большинство местных Советов области решения о самороспуске не принимали, и их деятельность фактически была прекращена с момента опубликования Указа № 1760 - 29 октября 1993 г. Таким образом, ликвидация советской власти в Саратовской области была завершена и прошла быстро и достаточно спокойно.

Прекращение деятельности Советов в Ульяновской области происходило по примерно такому же сценарию. Областная администрация, ориентированная на исполнительную вертикаль, не стала выпадать из общей тенденции и выразила солидарность с действиями главы государства. Областной Совет 22 сентября 1993 г. как обычно поддержал решения Верховного Совета1, но выступил за проведение досрочных выборов и Президента РФ, и народных депутатов, а также негативно отнесся к предложению главы государства о самороспуске[280] [281] [282]. Созыв внеочередной

Л

сессии облсовета, запланированный на 14 октября 1993 г. так и не состоялся, поскольку 9 октября 1993 г. президент страны указом № 1617 наделил глав администраций полномочиями по прекращению деятельности Советов, что изменило мнение депутатов по поводу самороспуска на диаметрально противоположное. 20 октября 1993 г. члены Малого Совета облсовета пришли к мнению, что все-таки нужно осуществить самороспуск и передать полномочия администрации области, так как этого требовали указы главы государства[283]. Принятое Малым Советом решение показывает: депутаты, хотя и понимали, что дни парламента сочтены, не хотели давать исполнительной власти возможность ликвидировать представительный орган. На более низком уровне ситуация была типичная для соседних областей: часть местных Советов не могли собраться из-за отсутствия кворума, а некоторые приняли решение о самороспуске. В частности, мэр Димитровграда В.А. Паршин 27 октября 1993 г. посчитал прекращенными полномочия горсовета на основании решения его Малого Совета № 77 от 22 октября 1993 г.[284] Большинство местных Советов Ульяновской области прекратили свою деятельность с 29 октября 1993 г., как и в других приволжских областях.

<< | >>
Источник: РУМЯНЦЕВ Павел Александрович. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В СУБЪЕКТАХ РФ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД 1990-х - ПЕРВОГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ 2000-х гг. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016. 2016

Еще по теме Правоприменительная деятельность:

  1. 8.3 Правотворческая (нормоустановительная) и правоприменительная деятельность
  2. правоприменительная деятельность,
  3. Глава 5. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  4. Этика и психология правоприменительной деятельности.
  5. Правоприменительная деятельность и средства массовой информации.
  6. // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации:
  7. § 2. Особенности правоприменительной деятельности в таможенной сфере Московского государства
  8. § 1. Правовой статус лиц, осуществлявших правоприменительную деятельность в таможенной сфере в Московском государстве
  9. ГЛАВА III. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ, СЛОЖИВШЕЙСЯ В ТАМОЖЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА
  10. § 1. Криминалистические знания как один из обязательных элементов профессиональной юридической подготовки и практические аспекты их использования в правоприменительной деятельности
  11. 20.3. Стадии правоприменительного процесса. Требования правоприменительного процесса
  12. 15.4. Содержание и форма правоприменительной практики
  13. 15.6. Виды правоприменительной практики
  14. 19.3 Стадии правоприменительного процесса
  15. § 4. Понятие и виды правоприменительных актов
  16. § 3. Стадии правоприменительного процесса
  17. Тема 3. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЙ АКТ
  18. 15.5. Функции правоприменительной практики