<<
>>

Структура законодательной власти

Вопросам комплектования и функционирования законодательной власти посвящён четвертый Раздел (Титул) Конституции под названием «О народном представительстве» , состоящий из пяти глав и 53 статей (ст.

85-137), что составляет 32 % от общего объема Конституции. Кроме того, этим же вопросам посвящено и несколько общих статей в первых двух разделах Конституции, например, уже упоминавшаяся ст. 31. 382 Несмотря на то, что в количественном отношении статьи, посвящённые законодательной власти, занимают первое место в Конституции, в качественном отношении дело обстоит по-иному. Раздел о законодательной власти, как уже отмечалось выше, расположен после раздела об исполнительной власти. Следовательно, в общей структуре государственных органов власти приоритет принадлежал исполнительной власти, а не законодательной .

Итак, по Конституции высшим органом законодательной власти являлся Сейм, состоявший из Царя и двух палат: Сената и Палаты послов (ст. 31, 86).

Сейм должен был созываться каждые два года на сессию продолжительностью в 30 дней по специальному указу Царя.

Царь также имел право продолжить сессию, отсрочить или

вообще распустить Сейм, не объясняя мотивов своего решения. В любой момент он мог созвать чрезвычайный Сейм (ст. 87-88) . Во время сессии депутаты обеих палат обладали правом депутатской неприкосновенности (ст. 89).

В статье 93 содержится косвенная информация, из анализа которой можно сделать вывод о том, что Царь может не созывать Сейм максимум 4 года (если Сейм не принял проект нового бюджета, то старый бюджет продолжал действовать, но не более 4 лет; следовательно, через 4 года Сейм всё-таки должен был быть созван).

Сейм состоял из двух палат.

Верхняя палата - Сенат - состояла из следующих лиц:

- принцев Императорской и Царской крови (при этом почему-то проводилось различие между титулами Императора и Царя; либо это смысловая ошибка при переводе текста конституции на русский язык, либо допускалось, что Российским императором и Царем Польши могут быть разные лица);

- епископов;

- воевод ;

- кастелянов .

Все они назначались Царем пожизненно. При этом вводился и некоторый элемент выборности. Сенат через Наместника выдвигал две кандидатуры (кроме принцев императорской фамилии), из которых Царь выбирал одну. Этот человек и становился сенатором. (ст. 110 ). Первый состав Сената, видимо, должен был полностью назначаться Царем, хотя напрямую в тексте Конституции об этом не говорится.

К кандидату в сенаторы предъявлялись следующие требования: следовало быть старше 35 лет (возрастной ценз) и уплачивать прямых налогов на сумму не менее 2000 флоринов в год (имущественный ценз) (ст. 111 ).

Принцы императорской семьи становились сенаторами с 18 лет (ст. 112 ).

В отличие от Палаты пэров по Конституционной Хартии Франции 1814 года, численно не ограниченной, Сенат по Польской Конституции 1815 года имел строго определённое число депутатов (вернее верхнюю границу) - не более половины от Палаты послов. Учитывая, что нижняя палата состояла из 128 депутатов, численность Сената, следовательно, не могла превышать 64 человека (ст. 109).

Функции Сената были следующими:

- участие в законодательном процессе наравне с Палатой послов (ст. 114-115 );

- вынесение решения о предании суду за должностные преступления сенаторов, министров, государственных советников и референдариев по предложению Царя, Наместника и по обвинению их Палатой послов (ст. 116 );

- утверждение избирательных списков в сеймиках и гминных собраниях, решение вопросов о действительности этих собраний (ст. 117 ).

Сенат не мог быть распущен Царем (хотя прямо об этом не говорилось, но подразумевалось, учитывая пожизненный статус сенаторов), но созывался только по его распоряжению (ст. 115 ).

Нижняя палата именовалась Палатой Послов и состояла из двух категорий депутатов: 77 - от дворянских сеймиков, по одному от каждого повета (административного округа) и 51 - от так называемых гминных округов (недворянских), из них 8 депутатов от Варшавы, 43 - от остальных городов (ст. 119 ). Тем самым общая численность депутатов Палаты послов составляла 128 человек.

Обе категории депутатов избирались сроком на 6 лет с правом переизбрания. Каждые 2 года 1/3 депутатского корпуса обновлялась (ст. 120 ). Требования к кандидатам в депутаты предъявлялись следующие: необходимо было быть старше 30 лет (возрастной ценз), быть гражданином Царства Польского и уплачивать налоги, не менее чем на 100 флоринов в год (имущественный ценз) (ст. 121 ).

Довольно противоречиво решался вопрос о том, может ли государственный чиновник (гражданский или военный) быть депутатом нижней палаты. С одной стороны, согласно ст. 123, если депутат Сейма примет какую-либо должность, оплачиваемую из государственного казначейства, то он лишается депутатского мандата, созывается новый сеймик или гминное собрание и избирается новый депутат. Но с другой стороны, существует и ряд данных, косвенно свидетельствующий о возможности совмещения депутатского мандата с государственной службой . Так, в ст. 122 говорится, что чиновник, находящийся на гражданской или военной государственной службе, не может быть избран депутатом без предварительного согласия своего начальства. Получается, что если начальник согласен, то чиновник вполне может выставить свою кандидатуру на выборы в Палату послов. Ст. 123 в этом случае не действовала, т. к. была сформулирована таким образом, что распространялась только на лиц, ставших чиновниками во время исполнения депутатских обязанностей, а не до этого.

О возможности чиновников избираться в Сейм свидетельствует и ст. 101 , согласно которой члены Госсовета «не участвуют в подаче голосов, если состоят сенаторами, послами или депутатами», т. е. вполне допускалось совмещение исполнительных и законодательных полномочий. Для сравнения точно такая же норма содержалась и в Конституционной Хартии Франции 1814 года, министры там могли быть членами и палаты пэров, и палаты депутатов (ст. 54 в Конституционной Хартии Франции 1814 г.). Это лишний раз доказывает, что источник и Хартии Франции 1814 года и Конституции Царства Польского 1815 года один и тот же.

К избирателям, как и к кандидатам в депутаты, также предъявляются определенные требования. Дворяне допускались к участию в голосовании в сеймиках, если были старше 21 года, пользовались гражданскими правами, были внесены в дворянскую книгу повета и владели хоть какой-нибудь недвижимой собственностью (ст. 127 ), минимальная стоимость которой не устанавливалась. Что касается недворян, то для участия в гминных собраниях выдвигались такие же требования, как и к дворянам за исключением имущественного ценза, который устанавливался или не устанавливался в зависимости от категории избирателей, каковых было пять:

- собственники - недворяне, владеющие недвижимым имуществом и уплачивающие за него какой-либо налог ;

- фабриканты, хозяева мастерских, торговцы, владеющие имуществом на сумму более 10000 флоринов;

- все настоятели и викарии;

- профессора, учителя и лица, на которых возложено народное просвещение;

- художники и лица, отмеченные талантами, знаниями или заслугами по торговле или искусствам (ст. 131 ).

Для последних трех категорий имущественный ценз не полагался. Списки собственников составлялись советом воеводства; список фабрикантов, торговцев, художников и почетных граждан - комиссией внутренних дел; список настоятелей и викариев, деятелей народного просвещения - комиссией вероисповеданий и народного просвещения (ст. 133).

Таким образом, выборы являлись двухстепенными с весьма умеренным имущественным цензом (высоким он был только для представителей буржуазии - 10000 флоринов). Для сравнения, по Хартии Франции 1814 года для избирателей независимо от сословной принадлежности устанавливался имущественный ценз в 300 франков прямых налогов при возрастном цензе в 30 лет (ст. 40 Хартии 1814 г.) И это при том, что стоимость франка была выше стоимости польского флорина (злотого). Тем самым Польская Конституция 1815 г. была, с точки зрения избирательного права, намного либеральнее Конституционной Хартии Франции 1814 г., хотя содержались в ней и явно консервативные элементы. Прежде всего, это проявилось в преобладании представителей дворянства среди депутатов Сейма (77 против 51).

Это говорит о том, что Александр I и его советники по-прежнему делали ставку на дворянство, видимо, считая его наиболее просвещённой и прогрессивной частью общества, способной понять истинные нужды государства и способствовать правительству в проведении необходимых преобразований. В связи с этим становится понятным, почему для польских дворян был установлен столь минимальный имущественный ценз - всего лишь владение какой-нибудь недвижимой собственностью без указания размера. Понятно, и почему в число избирателей были включены учёные, учителя, художники и другие лица творческих профессий без всякого имущественного ценза. Правительство делало ставку на просвещённую часть общества , к которой относило, прежде всего, дворян и учёных. Именно они и должны были стать социальной опорой нового режима, проводниками политики Александра I. А вот к местной буржуазии авторы Конституции относились с явным недоверием, видимо, подозревая её в сочувствии Французской революции и памятуя роль французского третьего сословия в революционных событиях. Отсюда и крайне высокий имущественный ценз для польских предпринимателей - 10000 флоринов.

Нижняя палата в отличие от Сената могла быть в любой момент досрочно распущена указом Царя без объяснения мотивов, но с обязательным назначением новых выборов в течение 2 месяцев (ст. 124). Норма это вполне традиционна для Конституций эпохи Реставрации. Единственное отличие заключается в том, что по Польской Конституции новые выборы должны быть назначены в течение 2 месяцев, тогда как в других аналогичных конституциях устанавливался трехмесячный срок (например, ст. 50 Конституционной Хартии Франции 1814 г. или ст. 44 Конституции Бадена 1818 г.). Опять же, это свидетельствует о большей либеральности Польской конституции.

Характерной особенностью Польской Конституции 1815 г. является равнозначность палат Сейма. Согласно ст. 97 законопроекты вносятся по усмотрению Царя в любую из палат. Исключение составляют финансовые законопроекты (о бюджете, налогах и т.

д.), которые в обязательном порядке вносятся вначале в Палату послов. Тем самым лишь с определенной долей условности палаты Сейма можно разделить на верхнюю и нижнюю. Поэтому и функции Сейма изложены как общие для обеих палат (ст. 90-92 ):

- обсуждение всех проектов гражданских, уголовных и административных установлений, переданных Госсоветом от имени Царя, а также проектов изменения Конституционных установлений, касающихся Сейма, Госсовета, суда и правительственных комиссий;

- обсуждение предложений Царя по финансовым вопросам (увеличение или уменьшение налогов, пошлин, составление бюджета, эмиссия денег, набор новобранцев и «другие вопросы, которые будут переданы Государем», т. е. тем самым в Конституции определены только минимальные полномочия Сейма, которые в будущем могли быть расширены); - обсуждение годовых отчётов правительства о положении края, а также сообщений Царя на основании этих отчетов;

- рассмотрение запросов, жалоб и предложений избирателей , переданных через депутатов, с последующей передачей их Госсовету и Царю; по распоряжению Царя такой запрос или предложение может быть передано через Госсовет обратно в Сейм в качестве законопроекта.

Исходя из анализа функций Сейма, мы видим, что обе палаты лишены права законодательной инициативы. Ст. 96 и 97 только подтверждают этот вывод: «проекты законов, составленные Госсоветом, вносятся в Сейм, по повелению Царя, членами Госсовета»; «по усмотрению Царя проекты вносятся или в палату сенаторов, или в палату послов».

Сам законодательный процесс достаточно чётко прописан в Конституции. Выглядит он следующим образом. Право законодательной инициативы принадлежит только Царю. По его поручению Госсовет готовит проекты законов, которые вносятся во время сессии в любую из палат (кроме финансовых законопроектов). Обе палаты избирают из своих рядов по три комиссии : финансовую, гражданского и уголовного законодательства, органического и административного законодательства (в Сенате каждая комиссия состоит из 3 сенаторов, в Палате послов - из 5 депутатов). Именно в этих комиссиях предварительно рассматриваются соответствующие законопроекты. Затем они представляются на обсуждение всей палаты (ст. 98 ). Сейм не имел права вносить изменения в законопроекты, сделать это мог только Госсовет на основе замечаний, представленных соответствующими комиссиями палат Сейма (ст. 99 ). Обсуждение в палатах должно было проходить гласно, но по требованию 1/10 депутатов могло быть объявлено закрытое заседание (ст. 95 ). Во время обсуждения депутаты могли выступать с речами только «по памяти», пользоваться письменными записями могли только члены Госсовета и члены соответствующих комиссий палат (ст. 100 ).

Голосование велось вслух, законопроект принимался простым большинством голосов и затем передавался в другую палату , которая рассматривала его в целом без внесения каких-либо изменений (ст. 102). При равенстве голосов проект считался принятым. Затем законопроект подавался на утверждение Царя. Если он «откажет в утверждении, то проект падает» (ст. 105 ), т. е. Царю принадлежало право абсолютного вето . Если Царь подписывает законопроект, то он «обнародуется в установленной форме» и становится законом.

В целом законодательный процесс по Польской Конституции 1815 г. напоминает соответствующий процесс по Конституции Бадена 1818 г. Единственное отличие - в Баденской Конституции голоса депутатов обеих палат складываются, а в Польской - нет. В остальном - полное сходство: и равенство палат, и отсутствие права законодательной инициативы у Парламента, и право абсолютного вето и роспуска нижней палаты у монарха.

Если же подводить итоги по структуре законодательной власти по Польской Конституции 1815 г., то можно сделать следующие выводы. Во-первых, польский Сейм получил минимальные полномочия без права законодательной инициативы. У монарха сохранились значительные законодательные полномочия: право законодательной инициативы, абсолютного вето, роспуска нижней палаты Сейма. Однако принимать законы единолично монарх не мог, требовалось обязательное обсуждение в Палатах Сейма. Тем самым центр тяжести законодательной власти был явно смещен в сторону монарха, а не Парламента.

Во-вторых , в виде своеобразной компенсации порядок выборов в обе платы Сейма был установлен весьма либеральный. Особенно хорошо это заметно на фоне Конституционной Хартии Франции 1814 г., ставшей первым конституционным документом эпохи Реставрации. Если там верхняя палата целиком назначалась монархом, то в польской Конституции вводилось некое подобие усечённых выборов . Царь выбирал сенатора из двух кандидатур, предложенных Сенатом. Нижняя палата во Франции избиралась на основе очень высокого имущественного ценза (уплата 300 франков прямых налогов), польская же Палата послов избиралась по смешанной системе от разных категорий населения. При этом высокий ценз был установлен только для предпринимателей (капитал в 10000 флоринов), для дворян требовалось владеть любым недвижимым имуществом, для собственников - недворян (подразумевались горожане) - платить любой прямой налог, для учёных и лиц творческих профессий, духовенства имущественный ценз не устанавливался. Однако, это отнюдь не свидетельствует об особой демократичности законодательной власти в Царстве Польском. Законодательные полномочия монарха такая либеральная избирательная система никоим образом не затрагивала.

В-третьих, обращает на себя внимание чёткость и полнота в определении полномочий всех субъектов законодательной власти и законодательного процесса, который, как уже отмечалось выше, напоминает процедуру принятия законов в германских Конституциях того же периода. Фактическое равноправие Сената и Палаты послов при обсуждении законопроектов является, бесспорно, одной из специфических особенностей Польской Конституции 1815 года.

В целом структуру законодательной власти можно изобразить в виде следующей схемы:

<< | >>
Источник: Виталий Юрьевич Захаров. Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII - 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 1 2017. 2017

Еще по теме Структура законодательной власти:

  1. Структура законодательной власти
  2. Структура законодательной власти по Конституции 1793 г.
  3. § 4. Ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная) ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
  4. Приоритетность законодательной власти по отношению к исполнительной исходит и из самой структуры Федерального закона
  5. 4.2. Государственная власть как разновидность социальной власти. Понятие и структура государственной власти. Достоинства и недостатки государственной власти
  6. § 2. Законодательная власть
  7. Органы законодательной власти
  8. Законодательные органы государственной власти
  9. § 1. Понятие и органы законодательной власти
  10. Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти
  11. Глава V Законодательная власть
  12. O Законодательные органы государственной власти
  13. Законодательная власть по Хартии 1814 г.
  14. Законодательная власть по Конституции 1799 г.
  15. Законодательная власть по Конституции Португалии 1826 г.
  16. Б. Власть законодательная В НАСТОЯЩЕМ ПОЛОЖЕНИИ
  17. Законодательная власть по Конституции Норвегии 1814 г.
  18. Законодательная власть по Конституции Швеции 1809 г.
  19. Глава III. О законодательной власти