<<
>>

Б. Управление подчиненное

Помимо рассмотренного нами управления Верховного, наши законы знают еще другую власть управления — управление подчиненное, «в делах которого определенная степень власти вверяется от Государя Императора, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям* (статья 10 основных законов).

Этой второстепенной власти управления было бы правильно и справедливо присвоить общераспространенный термин власти исполнительной. Назвать же всю власть, именуемую основными законами властью управления, властью исполнительной, как это говорят западные конституции (см. статьи 29 бельгийской, 12 болгарской, 3 венгерской, 27 греческой, 5 итальянской, 55 нидерландской, 3 норвежской, 75 португальской, 45 прусской, 38 сербской), по которым главе государства присваивается наименование носителя исполнительной власти, было бы, как это мы и видели, несоответствующим фактическому положению вещей. Действительно, статья 152 учреждения министерства говорит, что, «в порядке государственных сил, министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления», но это положение, ведущее свое начало от графа Сперанского, отражало его определение русского монарха как «единого законодателя, судию и исполнителя своих законов», и ныне оно может иметь отношение к понятию управления подчиненного, но не ко всему понятию управления.
Это отношение и воспроизводится в цитированной только что второй части статьи 10 основных законов, стоящей в связи со статьей 17 основных законов, по которой Государь Император назначает и увольняет министров и других должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения, то есть низшими органами власти, или путем избрания, как это имеет место по отношению к земству, дворянскому, городскому и также, отчасти, волостному и сельскому управлению.
По различным иным конституциям мы видим, что главе государства, единолично или под ответственностью министерства, предоставляется право в том или ином отношении или, в особых случаях, действия, похожее несколько по своему характеру на Верховное управление; например, конституция японская имеет соответствующий нашему круг дел, решаемых в порядке верховного управления: Император определяет организацию различных отраслей управления, организацию и численный состав армии и флота в мирное время, объявляет осадное положение. Равным образом в западноевропейских конституциях имеются те или иные находящиеся в распоряжении главы государства правомочия, которые, хотя и могут быть названы формально действиями подзаконными, являясь осуществлением предоставленных им законом прав, однако по своему характеру и исключительности их применения предполагают признание за осуществляющей их властью не шаблонное применение закона, а известное высшее руководительство делами в целях культурных или поддержания общегосударственного порядка. Однако такие полномочия единичны и не могут быть объединены и выделены в особое обширное понятие Верховного управления, подобное установленному нашими основными законами, и сливаются с общим исполнительным характером административной власти западных конституций. Однако за пределами власти Верховного управления остается обширная область административных дел как в смысле применения к конкретным случаям действующих норм закона, так и в форме различных распорядительных актов. Вот в этой-то определенной сфере дел административных вверяется Государем Императором властям подчиненным, согласно установленным для них законом или Верховным повелением, известные правомочия. Такие власти, подчиненные в порядке суда и управления Сенату, являются в точном смысде исполнителями велений Верховной власти, изданных как ею непосредственно, так и в порядке судебном, законодательном и Верховного управления, в сем смысле этим властям, пользующимся своими правами по уполномочию власти Верховной, объемлющей по всей своей полноте власть государственную, и может быть присвоено название испол-

нительных.

Эта власть в своих действиях во всем ее объеме и в различных областях государственной жизни, в лице глав ее различных отраслей, является ответственной за правильность, целесообразность и законность своих действий пред тем, кто, по выражению Шталя116, «есть персонификация государства»*.

Это построенное в иерархическом порядке подчиненное управление имеет связь и с управлением Верховным в лице глав ведомств министров, которые входят, с одной стороны, в состав органов подчиненного управления, с другой — являются соучастниками в издании актов Верховного управления. Эта двойственность власти министров, основанная на точном смысле и указании закона (статьи V учреждения Совета министров и статьи 174 и 175 учреждения министерства, продолжение 1908 года), поручающего министрам в случае недостаточности норм, дающих им возможность действовать в качестве органа управления подчиненного, обращаться к органам управления Верховного, является естественным следствием нового построения нашей административной власти. Если участие министров в издании актов Верховного управления обусловлено определенными случаями, то действие их в пределах управления подчиненного обусловлено определенными нормами. Но и в этой сфере управления подчиненного имеются иногда такие вопросы, которые, будучи серьезны, сами по себе требуют общего правительственного рассмотрения, и в этих случаях Совету министров приходится действовать не как органу, наделенному по закону самостоятельной компетенцией, не как органу Верховного управления, но как органу исполнительному, состоящему при Верховной исполнительной власти. Указание на такие дела, общее происхождение которых основывается на нерешимости министра разрешить тот или иной вопрос самостоятельно, дает нам статья 177 учреждения министерства (продолжение 1908 года), которая говорит, что к делам исполнительным, требующим особенного Высочайшего разрешения и потому исходящим от министерств в Совет министров, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных.

Министр сам по себе есть орган власти исполнительной, и статья 154 уч-

Philosophie des Rechtes II.

реждсния министерства таковой и понимает его власть. Но, по существу, некоторые министры, в пределах своих компетенций, имеют некоторое иное положение, и таковое обусловлено отношением их к Совету министров как органу, объединяющему министров и главноуправляющих, принадлежащих к общему министерскому устройству; так, например, статьи 17 и 16 учреждения Совета министров[232] предоставляют министрам Двора, иностранных дел, военному и морскому более независимую, нежели для других, от Совета деятельность. Вместе с тем изъятие, согласно приложению 1 к статье 1 учреждения Совета, ревизионной деятельности Государственного контроля из компетенции Совета министров, обосабливает положение государственного контролера. Обер- прокурор синода, не входивший в состав Комитета министров (его учреждения статья 17), хотя теперь и принадлежит фактически к составу кабинета, но учреждение министерств его не знает и положение его определено еще инструкцией Петра Великого 1722 года. Будучи в Синоде «оком государевым», в Совете он является, с одной стороны, представителем ведомства, а с другой — министром без портфеля.

Являясь исключительно органом власти исполнительной, так как министерства, согласно статье 153 учреждения министерств, и установлены на тот предмет, чтобы доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение, министры несут и ответственность за неисполнение своих обязанностей, в качестве исполнителей велений закона. Выше уже говорилось об общем порядке их ответственности и об ответственности за контрасигнированный акт, здесь следует, еще отметить, что министры, как органы подчиненные, ответствуют, если они, превышая свою власть, предпишут к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления, или же, в силу своего бездействия, нанесут государству ущерб. Средствами для возбуждения ответственности могут явиться: 1) жалобы, приносимые Верховной власти, 2)донесения местных начальств, в случае принуждения их министрами к нарушению законов и созданию новых, 3) суд над подчиненными министрам лицами, когда окажется, что они действовали по их предписанию, 4) ревизии губернии, при которой обнаружится превышение министрами власти, 5) рассмотрение отчетов министров.

Если Сенат найдет со стороны министра злоупотребления, то он затребует от него объяснения, и, в случае неудовлетворения ими, должен представить дело Его Величеству[233].

Помимо центрального ведомства, министру подчинены и местные органы. Все это взятое вместе образует специальный круг управления, подчиненного, по всей совокупности, министру, от которого оно получает инструкции и за действия которого министр несет ответственность.

Вот в общих чертах положение подчиненного управления, основанного на иерархическом подчинении должностных лиц, действующих в определенных рамках предоставленных им полномочий, безо всякого вторжения, с их стороны, в разрешение вопросов принципиальных.

Глава VIII

ВЛАСТЬ

самодержавная

<< | >>
Источник: Н. А. Захаров. Система русской государственной власти. — М.: Москва 2002. — 400 с (Пути русского имперского сознания).. 2002

Еще по теме Б. Управление подчиненное:

  1. Действующие ныне основные законы признают наличие существования двух видов управления: управления Верховного и управления подчиненного.
  2. Что затрудняет беседу с подчинённым?
  3. 5.4. Поведение с коллегами и подчиненными
  4. § 4. Дисциплинарная подчиненность администрации и суду
  5. Статья 123. Подача жалобы в порядке подчиненности
  6. Упражнение «Лидер—подчиненный»
  7. Статья 123. Подача жалобы в порядке подчиненности
  8. Статья126. Срок рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчиненности
  9. Порядок формирования и подчиненность антимонопольных органов.
  10. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОДЧИНЕНИЕ ТУРЦИИ ВЕЛИКИМ ДЕРЖАВАМ
  11. Статья 127. Решение по жалобе, поданной в порядке подчиненности
  12. Статья 124. Форма и содержание жалобы, поданной в порядке подчиненности
  13. Подчинение баваров, войны со славянами и аварами.