Глава 5 МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМІIIII ИГРАН ІВІ ІОІІ РЕФОРМЫ: СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ'

Стремление государственной власти к достижению общественных целей и ее способность реализовывать это стремление могут не совпа­дать. За этим противоречием кроются две фундаментальные проблемы страны, с которыми столкнулась Россия в Новейшей истории своего го­сударственно-правового строительства.

Социальные индикаторы рассогласования — это отношение населе­ния к тому, что и как делает власть, ее институализированные или персо­нифицированные носители.

По опросу «Левада-Центра», проведенного с 21 по 25 сентября 2007 г., накануне очередных парламентских выборов, 49% опрошенных сомневают­ся, что что-нибудь изменится в лучшую или в худшую сторону для них лич­но после будущих выборов, надеются на улучшение 37% и опасаются ухуд­шения 10%. Для страны в целом оценка была дана следующая: 43% не ожи­дают изменений, 38% надеются на улучшения и 15% опасаются ухудшения. При этом большая часть опрошенных (51%) считают, что «выборы — это чистая формальность, которая нужна для самой власти, а не для народа»^{[328] [329].}

20-23 февраля 2009 г. Аналитический центр Юрия Левады (Левада- Центр) провел репрезентативный опрос 1600 россиян в 128 населенных пунктах 46 регионов страны. Установлено, что в стране продолжилось па­дение основных рейтингов одобрения деятельности президента, премьера, правительства в целом и гу бернаторов. Ухудшились оценки положения дел в стране.

Таблица 1

Вы считаете, что дела в стране идут сегодня в целом в правильном направлении, или вам кажется, что страна движется по неверному пути? (“/о)^[330]

Таблица 2

Вы в целом одобряете или не одобряете...

К этим данным мы еще вернемся, пока же отметим, что легитимность государственной власти складывается из трех уровней.

Государственная власть и ее институты более нелегитимны, если более низкие ее уровни подвергаются неприятию со стороны народа, больше в ней накапливается элементов, отвергаемых народным сознанием, и более широ­кое распространение такое отвержение получает в обществе. Легитимность государственной власти не находится под серьезной угрозой, если отвер­гаются определенные государственные деятели, их акты и акции или даже проводимая ими политика, поскольку все это можно изменить в рамках кон­кретной формы государственной жизни. Об очень серьезной опасности пра­вомерно говорить в тех случаях, когда народ отвергает конкретну ю форму государственной жизни, ее основные институты, законы, процеду ры и т. д. Смертельной опасности подвергается государственная власть, когда народ решительно не приемлет государственность как таковую¹.

Существует мнение, что претензии населения к властным структу рам государства обусловлены ментальными качествами российского народа: укоренившейся у большинства людей привычкой к государственному' па­тернализму^{[331] [332], отсутствием инициативности и стремления самостоятельно заботиться о своем благосостоянии, здоровье, образовании, наконец, их традиционным лукавством в отношении к государству, которое состоит в уклонении от гражданских обязанностей[333].}

Действительно, можно обнаружить много фактов, подтверждающих такое объяснение неэффективности рыночных и иных преобразований, осуществляемых от имени государства. Однако едва ли верно гиперболи­зировать реальное значение этих фактов и делать на их основании вывод о преобладании в российском обществе типа человека, который не мыслит свою жизнь без опекуна, поводыря или по природе лентяй и социальный иждивенец. Во всяком случае, данные опросов¹ показывают, что люди, как правило, ждут от государства не милостей и подачек, а установления по­нятных отношений с гражданами, укрепления правопорядка, обеспечения экономической и социальной стабильности. К сожалению, именно этого и не хватает населению на современном этапе государственно-правового строительства страны.

Критическое отношение населения к органам государственной влас­ти тесно связано с субъективными установками большинства людей на укрепление правопорядка, государства и страны. Специалисты выделяют группы «страхов» в сознании россиян. Список возглавляют проявления со­циальных девиаций (наркотизм — 36%, преступность — 34, терроризм — 30, коррупция — 27%), далее следуют социальные и экономические про­блемы (низкий уровень жизни — 28%, безработица — 27, инфляция — 14, экономический упадок — 12%)².

Однако именно в этих вопросах многие граждане на протяжении по­следних лет не видят позитивных изменений, не ощущают заинтересован­ности власти в решении насущных проблем миллионов россиян, а поэ­тому не верят власти, полагая, что государственная власть ориентирована преимущественно на защиту собственных интересов, интересов высших чиновников и крупных предпринимателей.

Таблица 3

Распределение мнения о том, чьи интересы защищают чиновники государственного аппарата в своей профессиональной служебной деятельности, %³

¹ См.: Колесников В .И.

² См. . Иванова В.А., Шубкин В.Н. Указ. соч. С. 22-28.

³ См.: Бойков В.Э. На кого работает власть? // Наша власть: дела и лица. 2004. №2(38). С. 38-39.

Нередко установки большинства людей на укрепление правопорядка, повышение роли государства в жизни социума трактуются как стремление населения к диктатуре, «сильной руке» в государственном управлении, яв­ляющимся антиподами идей демократии и либерализма.

В настоящее время массовое сознание не столь однолинейно. В нем достаточно органично сочетаются ценности социального порядка и пра­вовой ответственности с ценностями рыночных преобразований, граждан­ских свобод и политического плюрализма. Зафиксированные в табл. 3 доминанты политического сознания вовсе не свидетельствуют о потреби­тельском отношении населения к государству. Напротив, в них выражен мощный потенциал заботы о нем. Реальность такова, что при зачаточном состоянии гражданского общества в России, по мнению людей, государст­во является единственным институтом политической системы, потенци­ально способным консолидировать общество и предотвратить его от краха.

Таблица 4

Доминирующие установки массового политического сознания, “/о¹

Поддержка курса на укрепление российской государственности осо­бенно остро проявилась после событий, связанных с вхождением в состав России Крыма, когда рейтинг главы государства буквально взлетел по сравнению, например, с показателями 2011-2012 гг.

¹ См.: Бойкое В. Указ. соч. С. 146.

Число россиян, считающих, что государство не выполняет свои обязан­ности перед гражданами, выросло с 28 до 39% и вернулось к уровню до присоединения Крыма; только 18% респондентов никаких претензий на этот счет к властям не имеют. При этом 49% опрошенных уверены, что они свои обязанности перед государством выполняют, а помочь ему ценой каких-то жертв со своей стороны готовы лишь 17%^[334].

Приведенный выше фрагмент добавлен нами в исходный текст в 2016 г. при подготовке настоящей рукописи к изданию, поскольку эти данные де­лают более понятной фундаментальность второй обозначенной нами еще в 2009 г. проблемы, которая, как отмечалось, заключается в организацион­но-правовом механизме обеспечения конституционно-правового порядка жизнедеятельности государства и общества, который как бы аккумулирует в себе различные аспекты, срезы, составляющие рассогласование государст­венной политики и социальных ожиданий населения.

При множестве причин, вызывающих подобное рассогласование, пер­востепенное, может быть, исходное значение имеет именно организаци­онно-правовой механизм обеспечения конституционно-правового порядка жизнедеятельности государства и общества. Дело в том, что законодатель­ство и режим законности (конституционной законности), обусловливая пра­вопорядок и национальную безопасность, выступают не только как матери­альная юридическая гарантия обеспечения госу дарственных интересов, но и как проблемное поле столкновения государственных и общественных инте­ресов, существование которого вызвано сложностью и противоречивостью механизма претворения законодательных предписаний в жизнедеятельность общества. Из множества возникающих при этом проблем можно выделить ряд аспектов, проблемных обстоятельств, характеризующих само функцио­нирование государственных институтов и существование ведомственного целеполагания и отраслевой компетенции.

Первая группа обстоятельств связана с функционированием системы статутного права, определяющего правовой статус и полномочия органов государственной власти, а также содержание, формы и методы их деятель­ности по обеспечению функционирования государства. Правовой статус органов государственной власти закреплен в законодательстве (консти­туционном или тематическом). Именно закон, во-первых, формирует то правовое пространство, в границах которого «разворачивается» деятель­ность государственных институ тов, во-вторых, закрепляет организацион­но-правовые формы институализации государственных институтов в виде конкретных структур, создаваемых государством для обеспечения своих интересов, их согласования с публичными и частными интересами.

Исходным моментом возникающих при этом коллизий являются объ­ективные противоречия между правом как некой идеальной мерой свобо­ды и справедливости и законом, который по определению не может носить универсально-справедливый характер для всех, хотя бы в силу того, что готовится, принимается и реализуется конкретными людьми, обладающи­ми разным уровнем правосознания и правовой культуры.

Право служит важнейшим регулятором отношений в обществе и го­сударстве. Но «мера правовая» меняется в разных исторических условиях. Еще И. Кант отмечал, что право «может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека»¹. Определяющими перемены служат экономические, политические и социально-психологи­ческие факторы, а ядро правовой оболочки зависит от характера выраже­ния социальных интересов. Интересы весьма многообразны, и право на уровне национального законодательства призвано их выразить в норма­тивно-концентрированной форме, происходит ли это путем закрепления воли меньшинства, большинства или всего народа, отражения плюрализма интересов или «усредненного интереса», признания общественного согла­сия и консенсуса.

Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге «Борьба за пра­во» (1872 г.) обосновал подход к праву как законно защищаемому инте­ресу. Всякое правовое положение встречается с противоположным поло­жением и, ограждая себя, должно его уничтожить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против безза­кония. Перемены в праве вызывают сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права.

Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защите и на­рушениях этих интересов. По мнению А.В. Малько, законный интерес есть отраженное в объективном праве либо вытесненное из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством юридическое дозволение^{[335] [336]. Государственное дозволение играет двоякую роль. С одной стороны, оно отражает возможность частного лица или объединения лиц пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения сво­их потребностей, с другой — оно отражает обязанность государства и его структур не только защищать интересы индивидуального или коллектив­ного субъекта, но и самим не нарушать собственные дозволения.}

В различных отраслях права эта коллизия решается по-разному, но общим должно являться нормативное закрепление гарантий реализации государственных дозволений. При этом законный интерес может:

— отражать легальное признание интересов граждан и социальных общностей и иметь адекватную юридическую форму. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» устанавливает, с одной стороны, что «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непо­средственно или через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций», с другой — предусматривает основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Это противоречит Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации;

— презюмироваться из конституционных норм и природы статуса граждан и юридических лиц, например в законодательном закреплении конституционного права граждан на свободный выбор места своего жи­тельства.

Однако и в том и в другом случае деятельность тех или иных органов государственной власти, особенно ее исполнительной ветви, может сопро­вождаться непризнанием, игнорированием законных интересов, воспре­пятствованием, бездействием по поводу их реализации.

Предупреждение возникновения таких ситуаций закладывается на ста­дии законотворчества и правотворчества, которые должны быть ориентиро­ваны на соблюдение нормативно закрепленных интересов. В ходе законо­дательного процесса следует объективно учитывать разные правовые пози­ции. Как свидетельствует практика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов. Сказывается негатив­ное лоббистское давление ведомств и финансовых структур.

Расхождение между позициями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации подчас объясняется расхождением общих и ре­гиональных интересов, даже интересов региональных элит. Все это приво­дит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых быстрее принимаются законы как «часть» больших законов, удобных для региональ­ных и финансовых элит, президентских или правительственных структур.

Примером может служить явная задержка с принятием Федерального за­кона «О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 гг. Федерального закона «О процедуре преодоле­ния разногласия и разрешения споров менаду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации», принятого Государственной Думой. В итоге дисбаланса интересов вовремя не решаются актуальные государственные задачи, а законодательство развивается неритмично и противоречиво.

На стадии правоприменения достижение стабильности интересов нередко становится более сложным делом. Казалось бы, принятие закона означает признание той степени выражения общественных интересов, ко­торая стала обязательной. Однако согласие с концентрированно-норматив­ной формой правового интереса обеспечивается посредством громадных усилий. Можно заметить, как непризнание некоторых федеральных зако­нов в отдельных регионах порождает там «политико-правовой вакуум», который заполняется локальными или религиозными нормами. События сравнительно недавнего времени в Чечне, Татарстане, Дагестане об этом ярко свидетельствуют.

Бездействие и отступление от законов нередко порождаются столк­новением интересов власти. Есть множество примеров принятия Пре­зидентом РФ и Государственной Думой, Правительством РФ и Советом Федерации контрмер в виде «контрастных» законов, указов и постанов­лений по вопросам формирования государственных структур, земельной реформы, выборов и т. д. Непопулярные законы, указы и постановления на федеральном и региональном уровнях чаще всего усиливают отчуждение населения от власти, а это едва ли находится в сфере интересов государст­ва. Многие правовые акты последних лет о приватизации, налогах, ценах, монетизации льгот вызывали и вызывают недовольство граждан ввиду ухудшения их реального положения. Вместо заблаговременного учета ин­тересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, выра­ботки компенсационных мер, постепенности действий власть «обрушива­ет» на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам. И возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно.

Еще одно противоречие связано с необеспеченностью законов теми средствами, которые могли бы гарантировать их реальное исполне­ние. Законы о ветеранах, нау ке и школе, об экологии «зависают» в воз­духе именно по этой причине, вызывая недовольство многих граждан. Неэффективной оказывается правовая защита законных интересов гра­ждан, установленная в законах о судебных органах, об обжаловании в су д незаконных действий должностных лиц и государственных органов, нару­шающих права граждан, о потребителях, местном самоуправлении и др. Это происходит из-за нехватки, а подчас и невысокой квалификации судеб­ных кадров, волокиты, коррупции, неумения защитить гражданские права и законные интересы.

Вторая группа обстоятельств, обусловливающих коллизионность ор­ганизационно-правового механизма обеспечения конституционного пра­вопорядка. связана с процессами функционирования государственного ап­парата и действием объективного закона разделения труда. Деятельность государственного аппарата по правовой природе является одной из разно­видностей юридической деятельности. В литературе, посвященной рас­смотрению различных видов профессиональной правовой (юридической) деятельности, она, как правило, конституируется как особая форма соци­ального поведения, представляющего собой одну из сторон развития и функционирования общества¹.

Соотношение правового и социального в этом виде деятельности рас­сматривается как определенная совокупность признаков, которые одина­ково общи для всех форм правомерного поведения. Исходя из того, что в правовых нормах моделируется желаемое, возможное, должное и иное значимое для человека, общества и государства поведение^{[337] [338], социальная сущность профессиональной деятельности сотрудников государственного аппарата рассматривается как совокупность необходимых и достаточных социальных признаков, очерчивающих границы того массива фактических поведенческих актов общественных субъектов, которые могут и должны быть урегулированы с помощью правовых средств, а ее правовая сущность раскрывается через понятие «правомерность».}

Однако подобный подход к выяснению социального и правового в де­ятельности государственного служащего непродуктивен прежде всего по­тому, что ориентирован на поведенческие аспекты деятельности, а не на деятельность в целом. При всем организационном многообразии институа­лизации государственной службы профессиональная деятельность любого государственного служащего органически сочетает в себе социальные и пра­вовые начала, отражающие, во-первых, то общее, что характерно для соци­ального и правового в любом виде деятельности, во-вторых, то особенное, что проявляется в профессиональной деятельности государственного слу­жащего, в-третьих, то единичное, что проявляется в конкретных видах, на­правлениях государственной слу жбы. Как же «работает» эта триада приме­нительно к функционированию государственного аппарата?

В обобщенном виде социальность деятельности государственно­го служащего выступает как ее ведущая содержательная характеристика, отражающая способность этого вида деятельности обеспечить упорядо­ченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита и воспроизводство которых с нарастающим позитивным результатом осу­ществляется в рамках функционирования органов власти. Социальность далее дифференцируется применительно к функциональному предназна­чению конкретных организационных структур, отраженных в их общем правовом статусе и компетенционных полномочиях.

Очевидно, что функциональное предназначение прокуратуры и ад­вокатуры, органов милиции, подразделений ФСБ России или таможенной службы при всей общности их правоохранительной природы не может совпадать в индивидуально-специфическом. Более того, изначальное не­правильное или идеологически искаженное понимание социального пред­назначения той или иной правоохранительной структуры, будучи зафик­сированным в целях и задачах деятельности, может искажать ее истинную роль в обществе.

Историческая ретроспектива показывает, что искаженное идеологиче­ское понимание предназначения правоохранительных органов было весь­ма характерным для отечественной юстиции. Так, академик А.Я. Вышин­ский, рассматривая задачи суда по обеспечению государственной власти, отмечал: «Суд — это учреждение, которое характером своей деятельности, всеми особенностями стоящих перед ним задач, своеобразием применяе­мых им методов работы поставлено на особое место во всей системе госу­дарственных органов. Именно в силу особого, присущего советскому' суду' значения и авторитета суд играет такую важную роль в деле государст­венного управления. Именно в силу этого авторитета на советском суде лежит такая ответственная задача, как задача обеспечить строжайшее про­ведение дисциплины и самодисциплины трудящихся»^[339]. Следует заметить: обеспечить не правосудие, а «проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся».

Правовое в деятельности вообще и профессиональной деятельности государственных слу жащих представляет собой особое проявление соци­альности, выступая одним из многообразных способов ее существования и осуществления, специфическим средством освоения социальной дейст­вительности. Правовое в человеческой деятельности выступает в форме правомерной деятельности, раскрывая общественную сущность деятель­ности и выступая предпосылкой, качеством и результатом ее осущест­вления. Правомерность как проявление общего правового в деятельности заключается в признании других людей равными себе и себя равным им, в согласовании масштабов личной свободы и свободы других в процессе совместной жизнедеятельности. Правовая реальность воспринимается ин­дивидом непосредственно, через конкретность его взаимодействия с дру­гими людьми — участниками общественных отношений. Специфической разновидностью этой формы правового в деятельности является правомер­ное или законопослушное поведение любого человека как члена общества независимо от той социальной роли, которую он играет в общественном разделении труда.

Вместе с тем в силу именно профессионального разделения труда и существования правовой деятельности как массовой профессии ее пред­ставители участвуют в создании правовой реальности путем подготовки и реализации нормативных актов. Создание этой реальности есть резуль­тат профессиональной деятельности, в силу чего все остальные члены общества в той или иной степени профессионально отчуждены от права. Причем оно представляет для них силу, господствующую над ними, хотя в действительности право производится всеми членами общества, а про­фессионалами лишь формулируется, переводится, отражается в системе правовых актов и правовых идей.

На этом уровне правомерность как правовое особенное в содержании профессиональной деятельности представляет собой, с одной стороны, форму отчуждения от родовой природы человека как закономерность об­щественного развития и правовой результат формирования особой формы человеческой деятельности как массовой профессии, с другой — профес­сиональное формирование, создание права, опредмеченного в норматив­ных актах, и правоприменение как форму реализации статутного права. Правомерность как субстанциальная мера проявления правового в формах и методах реализации профессиональной деятельности государственных служащих выступает как ее законность. Именно законодательство уста­навливает, санкционирует способы осуществления этого вида деятельнос­ти как массовой профессии. Не случайно раздел II Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» начинается с изложения основных принципов, ведущими из которых являются закон­ность во всем многообразии ее проявлений.

Немаловажное значение имеет и то, что перед государственными органами при общности их социального предназначения в функциональ­ном отношении стоят диаметрально противоположные юридические цели и задачи. Так. в ст. 10 Федерального конституционного закона «Об ар­битражных судах в Российской Федерации» установлено, что Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела о признании недействительны­ми ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Тем самым уже в силу своего функционального предназначения Высший Арбитражный Суд РФ в своей деятельности может и обязан вступать в коллизионные отношения, напри­мер с Правительством РФ, представляющим интересы государства во всех сферах, в том числе правоохранительной.

Широкими полномочиями разрешения дел, вытекающих из публич­ных правоотношений, наделены суды общей юрисдикции в порядке граж­данского судопроизводства. В соответствии с ГПК РФ они рассматривают дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор­мативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о за­щите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан России (ст. 245 ГПК РФ).

Это значит, что суды общей юрисдикции могут и обязаны вступать в коллизионные отношения, например, с государственной администра­цией, если ее деятельность противоречит законным интересам невластных субъектов правоотношений, отстаивая тем самым справедливость, а не сиюминутные интересы органов государственной власти¹. В большей сте­пени это проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ. В своих решениях он абстрагируется от сиюминутных государственных интере­сов, отстаивая конститу ционную чистоту принимаемых решений^{[340] [341].}

Однако необходимо ли, и если «да», то в какой мере преодолевать кол­лизии. связанные с разделением труда в сфере обеспечения государствен­ных интересов, существует ли правовой механизм, обеспечивающий этот процесс? Однозначного ответа на этот вопрос, очевидно, нет. Так, в рамках обеспечения единого режима законности разные позиции в отстаивании государственных интересов в силу своего функционального предназначе­ния занимают такие «пары», как «судебные органы — органы прокура­туры». «органы прокуратуры — милиция», «судебные органы — органы милиции». И эти коллизии носят объективный характер, заложены в нор­мативных актах, определяющих цели и задачи создания и деятельности правоохранительных структур.

Нет необходимости преодолевать коллизионные противоречия, по­скольку они являются специфической формой тех сдержек и противовесов, которые необходимы для нормального функционирования государствен­ного механизма. Иное дело, если коллизионность связана с отстаиванием «чести мундира», лоббированием внутриведомственных интересов, вы­даваемых за государственные интересы, если движущим мотивом прини­маемых решений являются ложно понятый государственный интерес или откровенная политическая конъюнктура, прикрывающаяся политической целесообразностью. Противостояние в деятельности государственных структур, представляющих различные ветви власти или входящих в одну из них, например исполнительную, не только не способствует повышению эффективности обеспечения государственных интересов, но и дискреди­тирует государство.

Существуют две основные правовые и организационные формы пре­одоления подобных коллизий. Первая из них связана с правовой легитим­ностью институализации государственных органов, четким нормативно­правовым закреплением их компетенции, исключающим разночтения в понимании функционального предназначения того или иного из них или его структурного подразделения; легитимностью форм, методов и средств реализации полномочий; разумной открытостью деятельности для обще­ственного контроля. Вторая форма связана с укреплением координации и взаимодействия структур, созданием разного рода межведомственных комиссий, методических советов, координационных совещаний, способ­ствующих выработке согласованной политики по отстаиванию законных интересов государства.

Наряду с этим необходимо совершенствовать юридические процедуры разрешения правовых споров между государственными органами и граж­данами. Пока возможности административной юстиции именно как су­дебной формы разрешения споров в сфере функционирования публичной власти недооцениваются в той же мере, в какой переоценивается «уни­версальность» гражданско-процессуальной формы защиты нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и процессу­альных средств традиционного искового производства, «обеспечивающего полное и всестороннее судебное разбирательство спора о праве граждан­ском между равными субъектами гражданско-правовых отношений»¹.

Весьма авторитетные представители науки гражданского процес­суального права, рассматривая перспективные направления совершенст­вования системы гражданской юрисдикции, отмечают необходимость про­ведения специализации различных органов, образующих эту систему’. Так, В.В. Ярков, размышляя о будущем административного судопроизводства, указывает на существование особенностей по целому ряду его составляю­щих, которые и определяют необходимость модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права. Он не исключает созда­ния в будущем административных судов, которые могут учреждаться как специализированные судебные присутствия в рамках федеральных судов в тех регионах, где географический фактор имеет существенное значение^{[342] [343].}

Сформулированные В.В. Ярковым положения, раскрывающие содер­жание прогноза развития гражданской юрисдикции в начале нового века, по мнению Ю.Н. Старилова^[344], можно использовать и в качестве аргументов, позволяющих обосновывать учреждение специальных административных судов. Это связано с высокой степенью заинтересованности государства и общества в обеспечении доступа граждан к правосудию, поиске опти­мальных процессуальных форм разрешения дел, а также со стремлением к унификации правил и процедур.

Статья 22 ГПК РФ устанавливает подведомственность гражданских дел судам. Среди них — дела, возникающие из публичных правоотноше­ний (ст. 245). Административные дела охватывают и правовые споры (при­тязания, иски, противоречия), связанные с соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России, производство по которым предусмотрено ст. 259-261. В случае реализации конституцион­ных положений об административном судопроизводстве и создании адми­нистративных судов целесообразно передать им рассмотрение этих спо­ров. а производство по данной категории дел предусмотреть не в ГПК РФ, а в АПК РФ¹.

Следующая группа обстоятельств связана с иерархией системы охра­няемых ценностей, переходом от реально реализованного в СССР принципа «государство — общество — личность» к декларированному в постсовет­ской России принципу «личность — общество — государство». Этот пере­ход пока происходит непоследовательно и противоречиво. С одной стороны, сохраняется этатизированность органов правоохраны как печальный фено­мен истории российской государственности^{[345] [346], с другой — предпринимаются попытки дезавуировать роль государства и государственного регулирования общественных процессов, необходимость разумной централизации власти, исключающей переход как к тоталитаризму, так и к анархии.}

Проблемой эффективного противодействия международному терро­ризм). национальной и транснациональной преступности, обеспечения личной безопасности, прав и законных интересов граждан озабочены властные структуры и общественные формирования во всем мире. Однако подходы к решению этих проблем различны. Тоталитарное государство стремится решать эти проблемы исключительно силами самого государ­ства. предпочитая жесткий, репрессивный путь преодоления социаль­ных девиаций, включая преступность, правонарушения, наркотизацию и алкоголизацию населения, аморальное поведение своих сограждан. Демократическое государство стремится привлечь к решению этих про­блем не только государственные органы, но и институты гражданского общества, обладающие уникальными возможностями морального и нрав­ственного воздействия на поведение граждан.

История человечества свидетельствует о том, что не тоталитарные ре­жимы и тоталитарная государственная власть, а демократический режим реально озабочены обеспечением подлинной свободы своих сограждан — свободы экономической, политической, духовной, видя именно в этом госу­дарственный интерес и эффективность функционирования государства.

В преодолении этатизированности власти, прежде всего власти ис­полнительной, трудно переоценить роль и значение административного права, уточнение предмета и сферы действия административно-правовых норм. Они регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод гра­ждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществле­ния надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при раз­решении индивиду альных административных дел и применения админи­стративных взысканий в случаях административных правонарушений¹.

По мнению Д.Н. Бахраха, предметом административного права явля­ется «совокупность общественных отношений, возникающих при обеспе­чении государственной администрацией конституционных прав и обязан­ностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью»^{[347] [348]. В аргументации этой дефиниции привлекает позиция автора, рассматривающего систему отношений государственной админи­страции с гражданами и их организациями в качестве главной составляю­щей предмета административного права. Характер этих отношений явля­ется ядром государственно-правового порядка, гарантией сбалансирован­ности системы обеспечения государственных, корпоративных и частных интересов. В кратку ю дефиницию трудно вместить все богатство сущего. В определении Д.Н. Бахраха имеется и слабая сторона: отсутствие прямо­го упоминания о необходимости самоограничения репрессивной состав­ляющей власти на основе соблюдения принципов законности, гуманизма, демократизма, нравственности и справедливости.}

Не преуменьшая роли в этом процессе всех отраслей права, следу ет отметить особую роль административного права. Нормы административ­ного права не просто пронизывают все сферы жизнедеятельности общест­ва. обеспечивая нормиро ванно сть их функционирования, но и проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут, по словам Ю.А. Тихомирова, «дотянуться» нормы других отраслей законодательства. Административное право — единственная отрасль права, нормы которого регу лируют одновременно и внутриорганизационную деятельность юриди­ческих лиц. и большую часть внешневластной деятельности всей системы органов исполнительной власти. Они устанавливают систему и правовой стату с органов исполнительной власти, компетенцию их должностных лиц, регу лируют основания и порядок применения многих мер государственно­го прину ждения, лежат в основе функционирования специальных правовых режимов, реализации таких методов государственного регулирования, как лицензирование, сертификация, квотирование, тарификация.

Административное право, по образному выражению Ю.А. Тихомирова, является одной из несущих конструкций двух опор правового здания, обра­зуемых публичным и частным правом¹. Оно становится правом обеспечения публичных и частных интересов, реализации прав и свобод человека и граж­данина, гарантирования «общественного блага»^{[349] [350]. Меняющийся, по словам Ю.Н. Старилова, «мир административного права» предполагает обновление существующих и появление новых теоретических догм в структуре адми­нистративно-правового регулирования. В их основе должен лежать прежде всего научно обоснованный отбор тех социальных связей и отношений, ко­торые подлежат регулированию нормами административного права, с тем чтобы, с одной стороны, не было пробельности в правовом регулировании, с другой — регулирование не перерастало в заурегулированность, тотальный полицейский контроль государства над своими подданными. Зго предпола­гает установление более тесных связей административного права с другими отраслями права, с тем чтобы обеспечить преемственность, общность и оп­тимальность правовых предписаний[351].}

В серьезной унификации нуждаются, в частности, правовые статусы физических и юридических лиц. Необходима более четкая и согласованная регламентация юридических процедур в направлении их упрощения, боль­шей открытости для общественного контроля, понятности людям. Давно надо минимизировать широко распространенную практику издания органа­ми исполнительной власти актов, дублирующих положения законодательст­ва, если это не связано с реальной необходимостью нормирования органи­зационно-правового механизма реализации законодательных установлений.

Актуальной проблемой является и нахождение оптимального баланса между императивностью и диспозитивностью административно-правовых предписаний. Это обусловлено как формированием рыночных отношений и освобождением экономики от административного диктата, так и в связи с расширением практики издания федеральными органами исполнитель­ной власти ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан¹. Необходимо придать новый импу льс развитию теории правовых актов управления, теории административного процесса, административно-правовому обоснованию договоров и государственных программ, в том числе федеральных и региональных, предусматривающих реализацию государственных интересов в сфере экономики, социальной сфере, сфере укрепления правопорядка^{[352] [353].}

В преодолении процессов делегитимации государственной власти особое место следует отвести модернизации организации и деятельности органов государственной администрации. Реалии политического и соци­ально-экономического развития страны постепенно развеивают иллюзии определенной части российского общества о том, что переход к рыночной экономике, либерализация общественной жизни, демократические прео­бразования в сфере политико-правовых отношений чуть ли не автомати­чески откроют России путь в мировую экономическую систему, повысят жизненный уровень населения, помогут надежно обеспечить права и за­конные интересы граждан, эффективно противодействовать экстремизму и терроризму, коррупции и преступности.

Как оказалось, огромные потенциальные возможности, которые не­сли в себе демократические преобразования внутри страны, окончание периода военно-политической конфронтации в мире реализуются медлен­но, непоследовательно и неэффективно. Отсюда неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс на­селения, криминализация общественных отношений, усиление в обществе нигилистических и конформистских тенденций^[354].

Как отмечает О.Н. Ведерникова, «кризис власти привел российское общество в состояние неуправляемости, дезориентации, непредсказуемо­сти дальнейшего развития событий»^[355]. Эти слова относятся к российскому обществу середины 90-х гг. XX в., но следствие слабой и неэффективной власти ощущается и сегодня. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, колоссальные возможности страны блоки­руются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, не приспособленным для решения стратегических задач и со­хранившим привычку к административному произволу¹.

Не случайно ведущим содержательным элементом начавшейся адми­нистративной реформы является модернизация государственного аппара­та в эффективный и компактный инструмент достижения новых целей, стоящих перед страной. Еще в начале 1999 г. Президент РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ подверг жесткой критике деятель­ность властных структур федерального центра и субъектов Федерации, не обеспечивающих наведение порядка в стране. Отмечалось «зависание» в согласительных процедурах между палатами Федерального Собрания РФ ряда важных проектов федеральных законов, отсутствие правовых меха­низмов реализации государственной национальной и федеративной поли­тики, нежелание федеральных органов государственной власти «связы­вать» себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом. Отмечалось и то, что поставленная в предыдущих посланиях задача раз­работать программу административной реформы по-прежнему остается нереализованной.

Официально термин «административная реформа» впервые прозву­чал в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 1998 г., специальный раздел которого так и назывался — «Необходимость адми­нистративной реформы». Фактически идеи реформирования системы ис­полнительной власти высказывались в посланиях Президента РФ начиная с 1994 г. Разработка же концепции реформы началась в рамках подготов­ки Программы государственного строительства, общие контуры которой сформировались в 1997 г.

Первые сторонники крайних форм либерализации экономики видели цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в эту сферу, в том числе ликвидировать все оставшиеся от­раслевые министерства, реорганизовать систему государственного контро­ля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным^{[356] [357]. Вторые рас-}

сматривали административную реформу как средство исправления множе­ства конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти¹. Третьи обосновывали необходимость превращения государства в аппарат обслу­живания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан^{[358] [359]. Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели.}

Назначение реформы по замыслу, например, некоторых политоло­гов —ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов, от пенсионного обеспе­чения государственного служащего до глобализации мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ, хотя объ­ект административных преобразований не может быть столь широким и в конечном счете должен быть связан с оптимизацией построения и функ­ционирования публичной администрации. Отсутствие выверенной цели реформирования системы исполнительной власти привело к достаточно беспорядочной смене приоритетов государственно-правового строитель­ства, многочисленным, порой не поддающимся логическому объяснению изменениям в системе федеральных ведомств: созданию одних структур, ликвидации или переподчинению других.

О смене приоритетов можно судить по посланиям Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В Послании 1995 г. главное место отведено проблемам кадровой политики, в Послании 1996 г. последовательно прово­дилась мысль о необходимости использования формирующихся рыночных институтов и стимулов, опоры на свободную самоорганизацию общества как единственного средства выхода из кризиса, связанного с беспомощно­стью номенклатуры, устаревшими методами ее работы. В Послании 1997 г. главным препятствием развития нового экономического строя, новой по­литической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности го­сударственного аппарата; критике подверглись институты власти. В раз­деле Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что но­вые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти, в результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах; функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

О многочисленных преобразованиях федеральных структур можно судить, например, по Указу Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». За четыре года в него внесено 14 изменений и дополнений, причем три — в первый же год издания. В аналогичный Указ от 25 мая 1999 г. № 651 за два года внесено семь изменений и дополнений, в Указ от 17 мая 2000 г. № 867 за три года — девять.

На научной конференции, посвященной 200-летию исполнитель­ной власти в России, профессор И.Л. Бачило, имея в виду современную Россию, подчеркнула, что можно отметить еще одну дату, которая знаме­нует 10-летие «смерча», пронесшегося над системой государственного управления, исторически сложившегося в стране за прошедший XX век.¹ Учитывая это «десятилетие смерча» и данные о темпах «преобразова­ний» федеральных структур (как правило, это внесение изменений в на­звание ведомства, перечень его полномочий, переподчинение), не прихо­дится удивляться появлению новой причины «пробуксовывания» адми­нистративной реформы. В ней не последнюю роль играет элементарное непонимание номенклатурой ее целей, задач, происходящих изменений и меняющихся требований:

Таблица 5

Мнение о смысле и цели проводимых реформ, %^г

¹ См.: Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.

² См.: Бойков В.Э. На кого работает власть? // Наша власть: дела и лица. 2004. №2(38). С. 38-39.

Непонимание сути реформ и порождает то внутреннее сопротивле­ние новациям, которое приводит к тому, что «идеи вязнут и глохнут в ап­паратных кадрах», а сам государственный аппарат «в значительной сте­пени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Не случайно еще в 2000 г. в своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы». В этом Послании концепция административной реформы полу­чила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на функции органов государственного управления, которые в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций», причем «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями, хотя «государственные функции и государственные ин­ституты тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг». В Послании предлагалось, во-первых, модернизировать систему испол­нительной власти с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью, во-вторых, использовать эф­фективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения реше­ний, в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций, с тем чтобы сохранить только необходимые.

Ни первая, ни вторая задачи фактически не были решены. Что каса­ется третьей задачи, то в Послании Президента РФ в 2003 г. отмечалось: «Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ве­домств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяс­нилось. что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять, в том числе за счет других, соседних ведомств»^[360]. Уже в июле Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О ме­рах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены конкретные меры по «приданию политического импуль­са» Правительств}' РФ в деле подготовки и проведения административной реформы.

На 2003-2004 гг. в качестве приоритетных были определены следую­щие направления административной реформы: ограничение вмешатель­ства государства в экономическую деятельность субъектов предпринима­тельства. в том числе прекращение избыточного государственного регули­рования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функ­ций. касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим ли­цам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, оптимизация деятельности территориальных орга­нов федеральных органов исполнительной власти.

Значительная часть намеченного уже получила свое нормативно-пра­вовое опосредование (см. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), В некоторых указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ урегулированы основные вопросы правового статуса федеральных ве­домств, руководство которыми соответственно осуществляется Президен­том РФ и Правительством РФ.

Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» — документ, во многом уникальный для отече­ственной практики правового регулирования организации деятельности федеральных ведомств. В отличие от ранее действовавших аналогичных указов он действительно устанавливает не только структуру, но и систе­му федеральных органов исполнительной власти; официально закреп­ляет их перечень, подведомственный соответственно Президенту РФ и Правительству РФ. Впервые в практике правового регулирования деятель­ности федеральных структур исполнительной власти в его ст. 2 раскры­вается содержание функций федеральных ведомств применительно к их полномочиям по принятию нормативных актов (и. «а»), контролю и надзо­ру (и. «б»), правоприменению (и. «в»), управлению государственным иму­ществом (и. «г»), оказанию государственных услуг (и. «д»).

Указ на нормативном уровне, с одной стороны, легализовал многие положения о сущности и роли органов исполнительной власти современ­ной России, выработанные административно-правовой наукой, а с дру­гой — поставил точку по спорным вопросам административно-правовой классификации государственной администрации. Так. получила юриди­ческое закрепление идея о том. что федеральные министерства должны в большей степени становиться органами политического руководства, осу­ществляя функции выработки и реализации государственной политики в установленных сферах деятельности^[361]. Юридическое закрепление получило и весьма важное с точки зрения обеспечения государственных интересов, за­конности и правопорядка положение о сосредоточении контрольно-надзор­ных функций в специализированных структурах — федеральных слу жбах, а функций по оказанию государственных услуг — в федеральных агентствах.

Таким образом, на пу ти практической реализации административной реформы сделаны первые конкретные шаги нормативно-правового и орга­низационного характера. Успех дальнейших действий в этом направлении находится в плоскости политико-правового измерения проблемы. Ее ре­шение с точки зрения создания необходимых политических, юридических и организационных предпосылок укрепления законности и правопорядка в современной России предполагает наличие политической воли для реа­лизации комплекса мер. направленных на укрепление системы публичной власти, включая:

— завершение процесса разграничения полномочий между федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполнительной влас­ти субъектов Федерации, оптимизацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

— нау чное опережение интерпретации ряда понятий и категорий, лежащих в основе практических мер по модернизации федеральных ве­домств. в частности таких, как «необходимые функции», «избыточные функции», «несвойственные функции», «дублирование функций», «избы­точность государственного регулирования», «предметы ведения», «полно­мочия»:

— теоретическое обоснование и последующую практическую реали­зацию мер. направленных на оптимизацию соотношения в деятельности государственной администрации диспозитивных и императивных методов регулирования в у становленных сферах, а также оптимизацию соотноше­ния в императивных методах позитивных и запретительных долженство­ваний;

— практическую реализацию мер по приведению в действие механиз­ма разрешения споров между гражданином и государством за счет совер­шенствования административных процедур и судебных механизмов.

Каждый орган исполнительной власти обладает своим административ­но-правовым статусом. Ведомство, полу чив стату с федерального органа ис­полнительной власти, становится субъектом формирования системы права государства, т. е. статической части правопорядка. От того, насколько пра­вильно и точно установлен стату с того или иного федерального органа ис­полнительной власти, зависит как эффективность, четкость и слаженность деятельности аппарата этого органа, так и роль этого органа в выполнении функций системы исполнительной власти, правомерность использования им тех или иных регулятивных и охранительных средств и методов.

Речь может идти о трех «срезах» стату са: 1) конституционных его эле­ментах (если они определены в конститу циях, уставах); 2) законодатель­ных его основах и 3) его регулировании в подзаконных актах¹. Содержание статуса образует ряд элементов, к числу' которых относят компетенцию и властные полномочия, необходимые для выполнения возложенных на ор­ган задач. Толкование определения «компетенция органов исполнительной власти» до сих пор остается диску ссионным^{[362] [363]. Понятие «компетенция фе­деральных министерств» по содержанию мало чем отличается от обще­го теоретического определения «компетенция государственного органа». Причина же разногласий в том. что понятия «компетенция государственно­го органа», «компетенция федеральных органов исполнительной власти», «компетенция федерального министерства» то отождествляется с право­способностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, напри­мер «предметы ведения», «круг вопросов».}

Понятие «компетенция» является самостоятельным юридическим по­нятием, отличным от понятий «предметы ведения» и «правоспособность». Органы исполнительной власти, в том числе федеральные, являются субъ­ектами права и обладают правоспособностью, но в отличие от иных субъ­ектов права, не имеющих государственно-властных полномочий, они. кро­ме правоспособности, обладают и самостоятельной компетенцией, причем именно компетенция обусловливает правоспособность того или иного ор­гана власти. Правоспособность государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совоку пность его прав и обязанностей, фиксирующая те правоотношения, участником которых государственный орган может быть¹.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа испол­нительной власти, имеют тесную связь с его компетенцией, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и связанные между собой. Обязанности и права — лишь один из двух элементов компетенционного блока административно-правового статуса любого государственного орга­на. Следующий элемент компетенции как совокупности властных полно­мочий применительно к определенным предметам ведения — подведом­ственность, т. е. правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые эти полномочия распространяются. Наконец административно - правовой статус органа государственной власти включает в себя юридиче­ски закрепленные цели, задачи, функции^{[364] [365].}

Таким образом, административно-правовой статус органа исполни­тельной власти можно определить как сложную, юридическую по форме и социальную по содержанию категорию, отражающую его правовое поло­жение в системе органов государственной администрации, определяемую юридическим закреплением целей и задач деятельности, порядком созда­ния, реорганизации и ликвидации структурных подразделений, их подчи­ненности, предметов ведения и властных полномочий как единства прав и обязанностей.

Административно-правовой статус любого органа исполнительной власти индивидуален и в определенной степени неповторим. Однако в ста­тусе ряда ведомств есть весьма близкие, а порой одинаковые компоненты, например сфера деятельности (не предметы ведения, а именно сфера), пре­обладание тех или иных методов реализации правообязанностей, порядок создания, реорганизации и ликвидации. По этим признакам, например, выделяют так называемые правоохранительный блок, силовой блок, эко­номический блок федеральных структур.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. сделан еще один шаг на п\ ти унификации основных элементов статуса органов исполнительной власти: введены политико-правовые и организационно-правовые критерии отнесе­ния тех или иных структур к трем основным видам федеральных органов. Зго:

1) руководство со стороны Президента РФ или Правительства РФ;

2) название ведомства — федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство;

3) закрепление за соответствующим центральным аппаратом «набо­ра» функций: политика и правовое регулирование в установленной сфере деятельности; контрольно-надзорные и правоприменительные полномо­чия; оказание государственных услуг; управление государственным иму­ществом и т. д.

При внешней стройности в этих критериях нет достаточной научной обоснованности, внутренней логики и последовательности. Эго в конеч­ном счете может сказаться на легитимности функционирования ведомства в целом и на порядке во властных структурах в частности. Так. персони­фикация Президента РФ как руководителя конкретных структур федераль­ной исполнительной власти предполагала и персонификацию руководителя других федеральных структур — Председателя Правительства РФ, посколь­ку Правительство РФ в силу соответствующего Федерального конституци­онного закона — это коллективный орган (ст. 1), в состав которого входят федеральные министры (ст. 7), которые, получается, руководят сами собой.

Федеральные службы и агентства оказались как бы структурирован­ными на ведомства «первого и второго» ранга. Службы так называемого силового блока (СВР России, ФСБ России, ФСО России и ГФС России — ст. 17 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.) можно расценивать как ста­тус самостоятельного органа исполнительной власти, не подведомствен­ного федеральным министерствам. Все остальные федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств (ст. 6). Логичнее было бы ведомства, обладающие равным правовым стату­сом. и называть одинаково.

Но дело не только в названии. В тексте Указа Президента РФ от 9 мар­та 2004 г. не оговорено, например, вправе ли федеральные службы осу­ществлять полномочия министерств в части выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Это обязатель­но должно было быть зафиксировано в Указе, юридически закрепляющем функционирование системы центральной исполнительной власти государ­ства основы, а не только в положении о соответствующей службе^[366].

В положениях о федеральных службах, руководство которыми осу­ществляет Президент РФ, предусмотрено, что директор федеральной служ­бы. его первые заместители и заместители приравниваются по статусу, раз­мерам оплаты труда, условиям социально-бытового обеспечения и медицин­ского обслуживания соответственно к министру, его первому заместителю и заместителям. Тем самым устанавливается статус первых лиц службы, но не самой службы¹. Целесообразнее было бы в ст. 17 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. оговорить, что СВР России, ФСБ России, ФСО России и ГФС России придается статус федерального министерства.

Коллизионность этой части Указа заключается и в том, что компе­тенционный блок правового статуса федеральных министерств может из­меняться Президентом РФ. В изъятие из общего правила, закрепленного п. «а» ст. 3, запрещающего министерствам осуществлять правопримени­тельные, контрольно-надзорные функции и функции по управлению го­сударственным имуществом, Президент РФ вправе такие полномочия им предоставить (п. «в» ст. 3), что и реализуется в положениях о соответствую­щих ведомствах. Так, в ст. 1 Положения о МЧС России установлено, что оно «является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера... обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».

Нет ответа на вопрос о том, как министерства, наделенные такими правами, будут «делить» их с подведомственными федеральными служба­ми. Не выяснено, сколько еще федеральных слу жб придется создавать тем министерством, не получившим право на правоприменительные и конт­рольно-надзорные функции, реализация которых не охватывается пере­чнем федеральных служб.

В трактовке ряда современных авторов правовой статус федерально­го министерства, закрепляемый в положении о нем, обязательно должен раскрывать такие элементы, как цели, задачи, функции, полномочия как единство прав и обязанностей^{[367] [368]. Зга позиция отражает формальный подход к закреплению юридически значимых компонентов стату са, поскольку лю­бое федеральное министерство и ранее, и сейчас, после реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, — это полифунк­циональная организационная структура, реализующая свою компетенцию зачастую не прямо, а через организационные структуры — службы, агент­ства, департаменты, главные управления (управления) и т. д.}

Характер компетенционных правоотношений, субъектами реализа­ции которых по смысл) Указа Президента РФ № 314 являются федераль­ные министерства, позволяет сделать однозначный вывод о том, что зна­чительная часть обусловленных ими полномочий в установленной сфере деятельности должна реализоваться входящими в его состав (подведом­ственными) структурными подразделениями, обладающими собственным административно-правовым статусом и наделенными определенными компетенционными полномочиями. Их совокупность и позволяет реали­зовывать государственное управление в закрепленной за федеральным министерством сфере деятельности. Более того, функциональные струк­туры министерства могут обладать полномочиями, которыми не обладает министерство как организационно-правовая единица. Компетенция феде­ральных министерств, подведомственных им федеральных и территори­альных органов, соответствующих должностных лиц отражает детализа­цию и конкретизацию приходящихся на их долю государственных дел. Эго находит свое отражение в таких общекомпетенционных принципах, как построение отдельной компетенции как части целого, гарантирование самостоятельной (специальной) компетенции, обеспечение «взаимопере- ходов» компетенций и их согласованности, правовое регулирование взаи­мовлияний компетенции^[369].

Реализация этих принципов в новом подходе к формированию систе­мы федеральных органов исполнительной власти предполагает, во-пер­вых, переосмысление содержательных компонентов статуса ведомства, во-вторых, необходимость более четкого структурирования его функцио­нальных подсистем и детальной проработки их предметов ведения и пол­номочий. Если руководство страны один из содержательных элементов ад­министративной реформы видит в том, чтобы сосредоточить деятельность министерств на стратегических направлениях правового регулирования развития сферы или отрасли, то надо быть последовательным и создавать во всех министерствах то количество федеральных служб, которое необхо­димо для реализации статуса самого министерства.

Коллизионность и непоследовательность анализируемого указа при­вели К ТОМ)', что все последующие после его издания годы структуру фе­деральных органов исполнительной власти «лихорадили» постоянные пересмотры предметов ведения, переподчинения, создание и ликвидация структур^[370]. Только на протяжении 2007-2008 гг. было принято пять указов Президента, касающихся этих вопросов. Разумеется, система федераль­ных органов исполнительной власти не может не изменяться, но столь ча­стые изменения превращают работы федеральных ведомств в постоянное ожидание перемен, во время которых чиновники озабочены не интересами дела, а собственной судьбой.

Подготовка административной реформы и ее реализация в Указе Президента РФ № 314 высветили содержательные и технико-юридические аспекты проблемы соотношения фу нкций и компетенции в правовом статусе органов исполнительной власти. На практике и в научной литерату ре широ­ко употребляется понятие «избыточные» функции и «несвойственные фун­кции». Однако основания отнесения тех или иных функций к числу несвой­ственных или избыточных, а также взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти не всегда понятны. Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает лишь ви­димость административной реформы. Условность грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными функциями органов показывает следующий пример. На заседании Президиума Государственного Совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государ­ственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достига­ло своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись «ненужными».

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не слу­чайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно отме­чалось, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государствен­ных органов, с другой — делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств. В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» упоминается уже не об избыточных функциях, а об «избыточном» государственном регулирова­нии в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении ду­блирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационном разделении функций, касающихся регулирова­ния экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия «избыточ­ная функция» и «избыточное государственное регулирование» не тождест­венны: избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится не к содержанию, а к методу их реализации.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» содержит свою технологию определения «необходимых» и «избыточных» функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функ­ции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство РФ, поскольку именно оно утверждает по­ложения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необ­ходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отстава­ние в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (ми­нистерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т. д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями не­редко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практи­чески утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Институализация государственного аппарата и наделение тех или иных его структурных подразделений соответствующей компетенцией является достаточно сложной задачей. Государственный аппарат, с одной стороны, должен «перекрывать» все функции государства, организацион­но обеспечивая их реализацию, а с другой — не должен быть громоздким и обременительным для налогоплательщика. Пока, к сожалению, нет универ­сальной методики определения степени «нужности» той или иной функ­ции применительно к конкретному органу исполнительной власти. Более того, развитие современной государственности сопровождается появлени­ем новых задач, решение которых государство вынуждено принимать на себя в связи с необходимостью обеспечения национальной безопасности и правопорядка. Зго касается, например, резко обострившихся проблем борьбы с терроризмом, национальной и транснациональной организован­ной преступностью, незаконной миграцией. Новые вызовы и угрозы безо­пасности и правопорядку объективно вызывают необходимость уточнения и часто расширения функций соответствующих государственных органов.

Унификация полномочий органов исполнительной власти, прежде всего полномочий контрольного, надзорного, регистрационного, лицен­зионно-разрешительного характера, непосредственно связанных с обеспе­чением правопорядка в современной России, должна идти в направлении минимизации тех структурных подразделений, которые выполняют ду­блирующие функции, не участвуют в процессе подготовки и реализации управленческих решений. Можно предложить и следующие формально­юридические критерии определения избыточности функций: закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; содер­жит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, уста­новленным антимонопольным законодательством; обоснованно ли фун­кция не передается на региональный или местный уровень власти; обо­снованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; подкреплена ли реализация функции соответствующими правами и обя­занностями; не противоречит ли функция принципам деидеологизации го­сударственного аппарата.

По юридическим основаниям освобождения органов государствен­ной администрации от избыточных функций их можно классифицировать на функции:

— формально избыточные — содержащиеся в положениях о ведом­ствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразд­нены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Прави­тельства РФ как функции конкретных ведомств);

— собственно избыточные — необоснованно исполняемые федераль­ными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативных правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований;

— условно избыточные — необоснованно исполняемые федеральны­ми органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изме­нений (например, функция Минюста России по созданию или упраздне­нию государственных нотариальных контор и регулированию деятельнос­ти государственных нотариусов);

— потенциально избыточные — для принятия решения о целесоо­бразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.

Законодательное закрепление полномочий федеральных министерств не соответствует научной теории. Причиной этого является ошибочное мнение о том, что функции, права и обязанности — это единые юриди­ческие категории, и поэтому не нужно излагать в актах об органах госу­дарственного управления функции как нечто, отличное от их прав и обя­занностей. Эта точка зрения на практике привела к тому, что в положе­ниях о федеральных министерствах происходит смешение функций, прав и обязанностей, целей, задач и полномочий как самого министерства, так и образующих его функциональных структур специальной компетенции (например, МВД России).

Остался без ответа вопрос о системе органов внутренних дел, хотя в самом тексте Положения об МВД России этот термин встречается неод­нократно. В Положении не выделены такие организационные структуры, как центральный аппарат. Не упомянута милиция, непосредственно осу­ществляющая большинство предоставленных МВД России полномочий по борьбе с преступностью, охраной общественного порядка и обеспече­нию общественной безопасности. Вместе этого — расплывчатая в юри­дическом отношении формулировка о том, что «МВД России осуществ­ляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, ми­нистерства внутренних дел, главные управления, управления вну тренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) вну тренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориаль­ных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части вну­тренних войск, представительства (представителей) МВД России за ру­бежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации за­дач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска» (ст. 5 Положения).

В отличие от этой аморфности в п. 2 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст­вий стихийных бедствий» установлено, что в систему МЧС России входят: центральный аппарат; территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликви­дации чрезвычайных ситуаций по субъектам Федерации; Государственная противопожарная служба МЧС России; войска гражданской обороны; Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России; аварийно- спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении этого Министерства.

Законодателю применительно к МВД России предстоит решить ряд важных проблем, в частности урегулировать вопрос о его территориаль­ных органах, поскольку МВД России пока де-юре не имеет своих террито­риальных подразделений^[371].

Реорганизация федеральных ведомств привела к излишней децен­трализации управления в экономической сфере, в частности энергетике. Федеральная энергетическая комиссия РФ преобразована в Федеральную службу по тарифам, ее функции по принятию нормативных правовых ак­тов в установленной сфере деятельности переданы Министерству эконо­мического развития и торговли РФ, а функции по контролю и надзору — Федеральной антимонопольной службе.

Не совсем понятна логика законодателя по децентрализации компе­тенции федеральных ведомств в области регулирования ТЭК в целом и электроэнергетики в частности. Так, контрольно-надзорные полномочия упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ переданы ФАС России, однако распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р региональные управления государственного энергетического надзора Минэнерго России переданы в ведение Росэнерго. которое конт­рольно-надзорными полномочиями не наделено.

Характер реализуемых подразделениями Росэнерго полномочий при всем желании трудно отнести к категории оказания государственных услуг, чем и должно заниматься федеральное агентство. Более того, с пе­редачей Росэнерго подразделений энергонадзора оно получило право на реализацию «не положенных ей» правоохранительных функций, посколь­ку в соответствии со ст. 23.30 КоАП РФ органы государственного энер­гетического надзора полномочны рассматривать дела об административ­ных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.19, 9.7-9.12, 11.20. И эта функция едва ли входит в число государственных услуг. Непонятно, какие функции по принятию нормативных правовых актов упраздненная ФЭК России передала Минэкономразвития России, поскольку в Положении об этом Министерстве сфера энергетики вообще не упоминается.

На федеральном уровне в регулировании электроэнергетической от­расли участвуют и подведомственные Правительству РФ Ростехнадзор и Росатом. Росатом является органом государственного управления исполь­зованием атомной энергии, производственные объекты которой составляют девять атомных электростанций мощностью 22,1 млн кВт. Ростехнадзор, помимо иных полномочий, наделен статусом органа государственного энергетического надзора. На основании распоряжения Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р схгу подведомственны управления округов, управления и инспекции Госгортехнадзора России и межрегиональные территориальные округа Госатомнадзора России. Однако территориальные органы Энергонадзора подведомственны иному ведомству — Росэнерго.

Децентрализованы и контрольно-надзорные полномочия в сфере электроэнергетики. Фактически государственный контроль и надзор в этой отрасли экономики осуществляют подведомственные Правительству РФ три федеральные службы — ФАС России, ФСТ России и Ростехнадзор. Контрольно-надзорные полномочия между ними распределены следую­щим образом.

ФАС России осуществляет государственный контроль и надзор за:

— действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнер­гии, занимающих исключительное положение на этих рынках, перераспре­делением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощ­ности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;

— деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информа­ции субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.

ФСТ России осуществляет государственный контроль и надзор за:

— применением государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию;

— хозяйственной деятельностью организаций, осуществляющих дея­тельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованнос­ти величины и правильности применения этих цен (тарифов);

— использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регули­руемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию.

Ростехнадзор осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике).

Перечень коллизий федерального законодательства в части уста­новления компетенции соответствующих ведомств можно продолжить. Регулятивные, контрольно-надзорные и охранительные полномочия феде­рального центра в системообразующей отрасли экономики оказались не­продуманно рассредоточенными по различным ведомствам.

Объем полномочий любого органа исполнительной власти подвижен, нестабилен и меняется в ходе общественно-политического развития государ­ства, изменения национального законодательства. Способность адаптации полномочий к меняющимся условиям жизнедеятельности государства и общества является одной из ведущих содержательных характеристик ис­полнительной власти. К сожалению, нередко «гибкость» исполнительной власти приводит к тому, что полномочия тех или иных ее органов и структур формируются по принципу «чего изволите», а сами эти органы и структуры «обрастают» многочисленными обязанностями, вызывающими, в свою оче­редь. увеличение штатов, управленческих звеньев и т. д.

Возможности того или иного ведомства расширять свою компетенцию без потери управляемости подведомственными структурами небезгранич­ны. Периодически возникает и необходимость пересмотра выполняемых функций. Возникает вопрос об оптимизации компетенции — нормативно­го закрепления предметов ведения, прав и обязанностей. Реалии современ­ной России позволяют решать эти проблемы достаточно успешно и при необходимости радикально, используя юридические механизмы, лежащие в основе формирования компетенции. В качестве таких механизмов высту­пают юридически значимые принципы и формы установления и перерас­пределения компетенции.

Ведущими принципами установления и перераспределения компетен­ции являются: централизация, предусматривающая осуществление опре­деленных функций только центральными органами; децентрализация, предусматривающая передачу части функций нижестоящим и местным органам; субсидиарность, предусматривающая взаимодополняемую дея­тельность разных звеньев власти и управления. Основными формами уста­новления и перераспределения компетенции являются законы и подзакон­ные акты, определяющие общий круг предметов ведения исполнительной власти, договоры, уточняющие предметы ведения и разграничивающие полномочия, а также делегирование полномочий одного органа другому.