<<
>>

Глава 1. ОЦЕНКА РЕГУЛЯТОРНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Самый очевидный пример использования экономического анализа права — это прогнозирование возникновения финансовых издержек и выгод в результате принятия тех или иных норм публичного права в сфере регулирования предпринимательской деятельности.

Большин­ство правовых реформ, особенно в сфере предпринимательской дея­тельности, имеет в качестве своих целей те или иные на первый взгляд благовидные задачи (например, исцеление того или иного провала рынка), сулят некие социальные выгоды, но неизбежно провоцируют и определенные социальные издержки. Использование экономическо­го инструментария моделирования человеческого поведения в ответ на подобные правовые стимулы способно в ряде случаев (хотя и далеко не во всех) с относительной степенью точности предсказать возможные издержки, на которые будут вынуждены идти индивиды, подпадающие под регулирование, и выгоды, которые это регулирование может при­нести обществу как минимум в краткосрочной перспективе. На этом построена идея введения обязательной оценки регулирующего воз­действия (так называемой ОРВ) принимаемых нормативных право­вых актов, которая сейчас распространяется во многих странах мира и частично имплементирована и в Российской Федерации.

Правильная оценка издержек и выгод от введения администра­тивного регулирования предпринимательской деятельности, будь то в форме установления обязательного лицензирования, сертификации, санитарных норм, требований пожарной безопасности или иных ад­министративных барьеров, имеет колоссально важное значение для развития российской экономики. Такие административные ограни­чения и барьеры обычно сдерживают оборот и предпринимательскую активность, так как возлагают на бизнес серьезные издержки, подав­ляют экономический рост и ограничивают конкуренцию. Но, с другой стороны, такие меры в той или иной степени снижают риски причине­ния вреда интересам других лиц (в том числе потребителей), экологии и т.п.

Административные барьеры с экономической точки зрения могут быть оправданны только в той мере, в которой предотвращаемые ими издержки от причинения вреда больше, чем создаваемые ими пря­мые регуляторные издержки, и при этом не существует возможности реализовать альтернативные более эффективные модели превенции.

Вооружившись знаниями об обычных паттернах поведения людей в ответ на те или иные внешние стимулы, можно достаточно просто и относительно точно рассчитать издержки, которые повлечет вве­дение лицензирования того или иного вида деятельности. Тут нужно в первую очередь оценить возможные издержки на соблюдение всех лицензионных процедур и требований для предпринимателей или их же коррупционные издержки на обход этих административных ба­рьеров. Также нужно спрогнозировать, какую часть из этих издержек коммерсанты смогут перенести на потребителей за счет поднятия цены на реализуемые ими товары, работы или услуги. Для расчета та­кого «коэффициента переноса» подлежат учету факторы эластичности спроса по цене, конкурентности рынка и т.п. При определенном зна­чении этих факторов перенос издержек практически невозможен, но в ряде других случаев (например, при высокой конкуренции и низкой эластичности спроса по цене) коммерсанты после повышения адми­нистративных или иных издержек, как правило, вынуждены повышать цены и переносить часть выросшего бремени издержек на клиентов. Наконец, введение лицензирования неизбежно само по себе приводит к усложнению выхода потенциальных игроков на рынок, сдерживает конкуренцию и подавляет предложение. Снижение конкурентности на рынке неизбежно порождает повышение цен, которые вынуждены платить потребители за товары, работы или услуги, т.е. также является инструментом продуцирования издержек для потребителей.

Несколько сложнее подсчитать возможный позитивный эффект от введения лицензирования в виде вероятного снижения случаев нарушения прав потребителей и иных лиц в этой сфере за счет более интенсивного государственного контроля и связанных с ним опасе­ний предпринимателей потерять лицензию и, соответственно, доступ к рынку.

В результате приблизительных расчетов может оказаться, что раз­мер издержек значительно ниже размера прямых финансовых выгод от повышения превенции правонарушений или наоборот. Но из этого отнюдь не вытекают какие-то однозначные выводы. Издержки и вы­годы можно адекватно сопоставить только тогда, когда и те, и другие носят сугубо денежный характер. Нередко же выгоды от введения административного регулирования не переводимы на язык денег (пре­дотвращение вреда жизни или здоровью, экология, национальная безопасность и т.п.). В такого рода случаях правительствам приходится делать сложный выбор, определяя, например, сколько еще издержек на соблюдение всевозможных регламентов и требований должны по­нести все предприниматели, занимающиеся ресторанным бизнесом, и их клиенты, на которых переносится часть этих издержек за счет повышения цен, во имя понижения вероятности того, что кто-то из коллег-рестораторов отравит посетителей. Как уже отмечалось, в по­добных случаях политико-правовой выбор носит в конечном счете интуитивный характер. Главное, чтобы все возможные позитивные и негативные регуляторные эффекты были раскрыты и учтены и эта политико-правовая интуиция носила просвещенный характер.

С точки зрения общепринятого в современную эпоху подхода к по­литике административного регулирования коммерческой деятельности любые ограничения экономической свободы презюмируются неце­лесообразными. Эта презумпция опровергается, если сторонниками обратного решения будут приведены убедительные аргументы в пользу того, что такие ограничения имеют однозначно положительный баланс издержек и выгод, а преимущества запретительно-ограничительного регуляторного выбора однозначно перевешивают те финансовые по­тери, которые несет общество от роста цен и подавления предприни­мательской активности и конкуренции.

Если государство принимает решение в пользу введения админи­стративного регулирования, оно оказывается перед выбором. Обеспе­чить при помощи такого регулирования предотвращение абсолютно всех бед, на борьбу с которыми это регулирование нацелено, невоз­можно.

Эффективность регулирования подвержена закону убывающей отдачи. Каждый следующий шаг по пути усиления административного давления дает все меньше регуляторного эффекта. Нередко случается, что за счет ужесточения регулирования можно достаточно быстро исключить 60% случаев причинения вреда потребителям, еще 30% поддаются искоренению только в результате перехода к поистине драконовским мерам, а последние 10% можно исключить только путем полного запрета всего этого сектора рынка. Поэтому регулятор должен сразу смириться с тем, что полное исключение негативных последст­вий того или иного провала рынка может стоить запредельно дорого. Он находится в поиске сбалансированного, эффективного уровня регуляторного давления. В идеале оно должно быть таким, что любое дальнейшее его усиление начнет уже причинять большие издержки, чем предотвращать.

Второй аспект, который следует учитывать, состоит в том, что любые запреты и ограничения не могут быть сформулированы на­столько точно, чтобы применяться только к тем предпринимателям, чье оппортунистическое поведение заслуживает такого сдерживания, и блокировать только и исключительно порочные практики. Регули­рование в силу объективных сложностей в выработке оптимально­го его содержания очень часто запрещает и ограничивает те формы деятельности, которые не причиняют никакого вреда. Эти дефекты практически неизбежны. Такого рода сбои называют ошибками лож­но-положительного срабатывания регулирования, так называемыми ошибками I рода. Любое регулирование провоцирует такие ошибки, и их необходимо учитывать.

Но в равной степени нельзя игнорировать и ошибки II рода — ошиб­ки, вызванные тем, что запреты и ограничения сформулированы так, что они не позволяют оградить общество от вреда, причиняемого субъ­ектами регулируемой деятельности.

Как правило, любое регулирование предпринимательской деятель­ности порождает ошибки как I, так и II родов. Оно бывает одновремен­но и избыточным, запрещая и ограничивая то, что запрещать и огра­ничивать не имеет смысла, и недостаточным, не блокируя некоторые формы порочных практик.

Например, установление сложных процедур госзакупок имеет в качестве одной их своих целей предотвращение случаев сговора и прямого ущерба государству за счет коррупции, но при этом, (а) безусловно, без всяких оснований обременяет лишними издержками множество добросовестных компаний, госучреждений и чиновников и тем самым порождает массу ошибок I рода и однов­ременно (б) оказывается недостаточно жестким применительно к ряду особо хитроумных приемов коррупции, порождая ошибки II рода. Так как крайне сложно выстроить настолько точное и гибкое регули­рование, чтобы оно минимизировало или вовсе обнулило регуляторные издержки для тех, кто не нуждается в подобных стимулах, чтобы вести себя достойно и честно, и одновременно эффективно блокировало мошенничество, оно неизбежно оказывается не идеальным по степени соответствия стоящим перед ним задачам.

В принципе разумное государство учитывает оба типа ошибок и старается их минимизировать, насколько это возможно, повышая качество регулирования. Но здесь опять же вступает в силу закон убы­вающей отдачи. На каком-то этапе издержки по совершенствованию содержания норм и приведения их в исполнение (издержки, которые несет бюджет на содержание законотворческого, административного и судебного аппарата в связи с попытками довести регулирование до идеала) перестают окупаться снижением ошибок I и II родов, и тогда добросовестному правотворцу стоит остановиться, смирившись с не- идеальностью качества регулирования.

Наконец, последний аспект состоит в том, что степень жесткости регулирования и сама модель оного во многом зависят от степени общественной опасности регулируемой деятельности, от масштаба негативных последствий провала рынка, которые оно пытается пре­дотвратить. Чем серьезнее риск и масштабнее общественно-опасные последствия его материализации, тем более жесткая модель регули­рования обычно считается оправданной, и наоборот. Одно дело — регулирование стандартов безопасности в атомной промышленности и совсем другое — регулирование деятельности домашних репетиторов.

Можно выделить несколько основных моделей административного регулирования экономической деятельности. Они различаются по степени вовлечения механизмов ex ante и ex post контроля.

Во-первых, установление жестких обязательных стандартов дея­тельности, запретов и ограничений (регулирование) вместе с лицен­зированием и регулярными превентивными проверками, администра­тивной (уголовной) ответственностью. Здесь основной акцент делается на ex ante, предварительном контроле.

Во-вторых, регулирование без лицензирования, с регулярными про­верками соблюдения установленных требований и административной (уголовной) ответственностью в случае их нарушения.

В-третьих, регулирование без лицензирования и регулярных про­верок, но с реагированием государственных контрольных органов лишь на случаи нарушения и применением мер административной (уголовной) ответственности.

В-четвертых, минимальное регулирование без лицензирования и отсутствие какого-либо вовлечения административных органов в форме регулярных или реактивных проверок и административной (уголовной) ответственности и при этом создание правовых стимулов к частноправовой защите своих прав реальными жертвами, которым предприниматели причинили вред. Для этого обычно право легализует «гонорары успеха», вводит институт карательных (сверхкомпенсацион­ных) убытков и в ряде случаев разрабатывает процессуальный режим коллективных исков. Эти меры необходимы, чтобы дополнительно простимулировать жертв защищать свои права в судах и таким образом контролировать предпринимателей.

Безусловно, самая обременительная для любого бизнеса модель первая. Она накладывает серьезные издержки на всех потенциальных участников рынка, как добросовестных, так и недобросовестных, се­рьезно снижает число потенциальных участников рынка и подавляет конкуренцию. Ее задачи состоят в том, чтобы обеспечить определен­ный стандарт деятельности и охраны интересов потребителей, эколо­гии, безопасности, не полагаясь на естественные законы рыночного естественного отбора. В тех случаях, когда такая модель регулирования нацелена на защиту интересов третьих лиц, публичных интересов, оправдание для нее вытекает из понимания того, что рынок и конку­ренция не способны создать стимулы к тому, чтобы предприниматели заботились о таких интересах сами в силу рыночных стимулов (напри­мер, экологическое право). Тогда же, когда подобное регулирование нацелено на защиту прав непосредственных потребителей, логика состоит в том, что законодатель не доверяет рациональности послед­них, их способности оценивать качество услуг, реагирует на проблему асимметрии информации или опасается того, что возможный ущерб их интересам может быть особенно болезненным (например, лицен­зирование и контроль образовательной, медицинской, в некоторых странах юридической деятельности).

Другая крайность — модель частноправового контроля. Здесь до­бросовестные участники рынка не испытывают особого давления го­сударства, и рыночный принцип работает в чистом виде. Но те, кто ведет себя оппортунистически и причиняет вред конкретным жертвам, сталкиваются с серьезными рисками оказаться ответчиками по круп­ным гражданско-правовым искам. Такие стимулы, как вероятность вынесения решения о взыскании карательных компенсаций и возмож­ность для жертв не авансировать работу адвокатов, рассчитывающих на получение доли от присужденных сумм («гонорара успеха»), значи­тельно повышают вероятность быть привлеченным к ответственности и обеспечивают относительно высокий уровень превенции. Минусом же такой модели является то, что нет гарантий полного возмещения всех убытков в связи с возникновением риска банкротства нарушите­ля[190]. Кроме того, неоправданно возрастают литигационные издержки за счет провоцирования подачи надуманных частных исков и развития практики бесконечного сутяжничества.

Выбор между этими двумя и другими описанными выше моде­лями регулирования обычно осуществляется с оглядкой на степень общественной опасности контролируемой деятельности. Применять частноправовую модель контроля к регулированию деятельности ави­акомпаний, атомной или военной промышленности было бы крайне странно и опасно, и столь же глупо вводить лицензирование деятель­ности обычных торговых посредников.

Эти и другие вопросы изучает экономический анализ администра­тивного права. Безусловно, ОРВ публично-правового регулирования предпринимательской деятельности может помочь делать выбор стра­тегии регулирования более осознанно. ОРВ не должна претендовать на то, что она способна представить расчеты с абсолютной точностью и стать необходимой и достаточной предпосылкой для такого выбора (хотя бы в силу того, что предотвращаемый регулированием ущерб далеко не всегда носит характер финансовых издержек и, соответствен­но, с трудом переводим на язык денег), но некоторые представления о краткосрочных финансовых издержках и выгодах она во многих случаях дать может.

<< | >>
Источник: Карапетов А.Г.. Экономический анализ права. — М., 2016. — 528 с.. 2016

Еще по теме Глава 1. ОЦЕНКА РЕГУЛЯТОРНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

  1. Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности
  2. Государственное регулирование и поддержка предпринимательской деятельности
  3. § 1. правовое регулирование и особенности РАБОТЫ АДВОКАТА ПО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  4. Вопросы совершенствования правового регулирования договоров в сфере предпринимательской деятельности: обзор изменений Гражданского кодекса РФ
  5. Глава 2. Правовые основы осуществления банковской деятельности как социально значимого вида предпринимательской деятельности
  6. Регулирование административной деятельности
  7. Глава 8. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  8. Регулирование административной деятельности
  9. глава 13. психологическое воздействие в деятельности следователя
  10. 23.2. Порядок регулирования административной деятельности