Глава 1. ОЦЕНКА РЕГУЛЯТОРНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Самый очевидный пример использования экономического анализа права — это прогнозирование возникновения финансовых издержек и выгод в результате принятия тех или иных норм публичного права в сфере регулирования предпринимательской деятельности.
Большинство правовых реформ, особенно в сфере предпринимательской деятельности, имеет в качестве своих целей те или иные на первый взгляд благовидные задачи (например, исцеление того или иного провала рынка), сулят некие социальные выгоды, но неизбежно провоцируют и определенные социальные издержки. Использование экономического инструментария моделирования человеческого поведения в ответ на подобные правовые стимулы способно в ряде случаев (хотя и далеко не во всех) с относительной степенью точности предсказать возможные издержки, на которые будут вынуждены идти индивиды, подпадающие под регулирование, и выгоды, которые это регулирование может принести обществу как минимум в краткосрочной перспективе. На этом построена идея введения обязательной оценки регулирующего воздействия (так называемой ОРВ) принимаемых нормативных правовых актов, которая сейчас распространяется во многих странах мира и частично имплементирована и в Российской Федерации.Правильная оценка издержек и выгод от введения административного регулирования предпринимательской деятельности, будь то в форме установления обязательного лицензирования, сертификации, санитарных норм, требований пожарной безопасности или иных административных барьеров, имеет колоссально важное значение для развития российской экономики. Такие административные ограничения и барьеры обычно сдерживают оборот и предпринимательскую активность, так как возлагают на бизнес серьезные издержки, подавляют экономический рост и ограничивают конкуренцию. Но, с другой стороны, такие меры в той или иной степени снижают риски причинения вреда интересам других лиц (в том числе потребителей), экологии и т.п.
Административные барьеры с экономической точки зрения могут быть оправданны только в той мере, в которой предотвращаемые ими издержки от причинения вреда больше, чем создаваемые ими прямые регуляторные издержки, и при этом не существует возможности реализовать альтернативные более эффективные модели превенции.Вооружившись знаниями об обычных паттернах поведения людей в ответ на те или иные внешние стимулы, можно достаточно просто и относительно точно рассчитать издержки, которые повлечет введение лицензирования того или иного вида деятельности. Тут нужно в первую очередь оценить возможные издержки на соблюдение всех лицензионных процедур и требований для предпринимателей или их же коррупционные издержки на обход этих административных барьеров. Также нужно спрогнозировать, какую часть из этих издержек коммерсанты смогут перенести на потребителей за счет поднятия цены на реализуемые ими товары, работы или услуги. Для расчета такого «коэффициента переноса» подлежат учету факторы эластичности спроса по цене, конкурентности рынка и т.п. При определенном значении этих факторов перенос издержек практически невозможен, но в ряде других случаев (например, при высокой конкуренции и низкой эластичности спроса по цене) коммерсанты после повышения административных или иных издержек, как правило, вынуждены повышать цены и переносить часть выросшего бремени издержек на клиентов. Наконец, введение лицензирования неизбежно само по себе приводит к усложнению выхода потенциальных игроков на рынок, сдерживает конкуренцию и подавляет предложение. Снижение конкурентности на рынке неизбежно порождает повышение цен, которые вынуждены платить потребители за товары, работы или услуги, т.е. также является инструментом продуцирования издержек для потребителей.
Несколько сложнее подсчитать возможный позитивный эффект от введения лицензирования в виде вероятного снижения случаев нарушения прав потребителей и иных лиц в этой сфере за счет более интенсивного государственного контроля и связанных с ним опасений предпринимателей потерять лицензию и, соответственно, доступ к рынку.
В результате приблизительных расчетов может оказаться, что размер издержек значительно ниже размера прямых финансовых выгод от повышения превенции правонарушений или наоборот. Но из этого отнюдь не вытекают какие-то однозначные выводы. Издержки и выгоды можно адекватно сопоставить только тогда, когда и те, и другие носят сугубо денежный характер. Нередко же выгоды от введения административного регулирования не переводимы на язык денег (предотвращение вреда жизни или здоровью, экология, национальная безопасность и т.п.). В такого рода случаях правительствам приходится делать сложный выбор, определяя, например, сколько еще издержек на соблюдение всевозможных регламентов и требований должны понести все предприниматели, занимающиеся ресторанным бизнесом, и их клиенты, на которых переносится часть этих издержек за счет повышения цен, во имя понижения вероятности того, что кто-то из коллег-рестораторов отравит посетителей. Как уже отмечалось, в подобных случаях политико-правовой выбор носит в конечном счете интуитивный характер. Главное, чтобы все возможные позитивные и негативные регуляторные эффекты были раскрыты и учтены и эта политико-правовая интуиция носила просвещенный характер.
С точки зрения общепринятого в современную эпоху подхода к политике административного регулирования коммерческой деятельности любые ограничения экономической свободы презюмируются нецелесообразными. Эта презумпция опровергается, если сторонниками обратного решения будут приведены убедительные аргументы в пользу того, что такие ограничения имеют однозначно положительный баланс издержек и выгод, а преимущества запретительно-ограничительного регуляторного выбора однозначно перевешивают те финансовые потери, которые несет общество от роста цен и подавления предпринимательской активности и конкуренции.
Если государство принимает решение в пользу введения административного регулирования, оно оказывается перед выбором. Обеспечить при помощи такого регулирования предотвращение абсолютно всех бед, на борьбу с которыми это регулирование нацелено, невозможно.
Эффективность регулирования подвержена закону убывающей отдачи. Каждый следующий шаг по пути усиления административного давления дает все меньше регуляторного эффекта. Нередко случается, что за счет ужесточения регулирования можно достаточно быстро исключить 60% случаев причинения вреда потребителям, еще 30% поддаются искоренению только в результате перехода к поистине драконовским мерам, а последние 10% можно исключить только путем полного запрета всего этого сектора рынка. Поэтому регулятор должен сразу смириться с тем, что полное исключение негативных последствий того или иного провала рынка может стоить запредельно дорого. Он находится в поиске сбалансированного, эффективного уровня регуляторного давления. В идеале оно должно быть таким, что любое дальнейшее его усиление начнет уже причинять большие издержки, чем предотвращать.Второй аспект, который следует учитывать, состоит в том, что любые запреты и ограничения не могут быть сформулированы настолько точно, чтобы применяться только к тем предпринимателям, чье оппортунистическое поведение заслуживает такого сдерживания, и блокировать только и исключительно порочные практики. Регулирование в силу объективных сложностей в выработке оптимального его содержания очень часто запрещает и ограничивает те формы деятельности, которые не причиняют никакого вреда. Эти дефекты практически неизбежны. Такого рода сбои называют ошибками ложно-положительного срабатывания регулирования, так называемыми ошибками I рода. Любое регулирование провоцирует такие ошибки, и их необходимо учитывать.
Но в равной степени нельзя игнорировать и ошибки II рода — ошибки, вызванные тем, что запреты и ограничения сформулированы так, что они не позволяют оградить общество от вреда, причиняемого субъектами регулируемой деятельности.
Как правило, любое регулирование предпринимательской деятельности порождает ошибки как I, так и II родов. Оно бывает одновременно и избыточным, запрещая и ограничивая то, что запрещать и ограничивать не имеет смысла, и недостаточным, не блокируя некоторые формы порочных практик.
Например, установление сложных процедур госзакупок имеет в качестве одной их своих целей предотвращение случаев сговора и прямого ущерба государству за счет коррупции, но при этом, (а) безусловно, без всяких оснований обременяет лишними издержками множество добросовестных компаний, госучреждений и чиновников и тем самым порождает массу ошибок I рода и одновременно (б) оказывается недостаточно жестким применительно к ряду особо хитроумных приемов коррупции, порождая ошибки II рода. Так как крайне сложно выстроить настолько точное и гибкое регулирование, чтобы оно минимизировало или вовсе обнулило регуляторные издержки для тех, кто не нуждается в подобных стимулах, чтобы вести себя достойно и честно, и одновременно эффективно блокировало мошенничество, оно неизбежно оказывается не идеальным по степени соответствия стоящим перед ним задачам.В принципе разумное государство учитывает оба типа ошибок и старается их минимизировать, насколько это возможно, повышая качество регулирования. Но здесь опять же вступает в силу закон убывающей отдачи. На каком-то этапе издержки по совершенствованию содержания норм и приведения их в исполнение (издержки, которые несет бюджет на содержание законотворческого, административного и судебного аппарата в связи с попытками довести регулирование до идеала) перестают окупаться снижением ошибок I и II родов, и тогда добросовестному правотворцу стоит остановиться, смирившись с не- идеальностью качества регулирования.
Наконец, последний аспект состоит в том, что степень жесткости регулирования и сама модель оного во многом зависят от степени общественной опасности регулируемой деятельности, от масштаба негативных последствий провала рынка, которые оно пытается предотвратить. Чем серьезнее риск и масштабнее общественно-опасные последствия его материализации, тем более жесткая модель регулирования обычно считается оправданной, и наоборот. Одно дело — регулирование стандартов безопасности в атомной промышленности и совсем другое — регулирование деятельности домашних репетиторов.
Можно выделить несколько основных моделей административного регулирования экономической деятельности. Они различаются по степени вовлечения механизмов ex ante и ex post контроля.
Во-первых, установление жестких обязательных стандартов деятельности, запретов и ограничений (регулирование) вместе с лицензированием и регулярными превентивными проверками, административной (уголовной) ответственностью. Здесь основной акцент делается на ex ante, предварительном контроле.
Во-вторых, регулирование без лицензирования, с регулярными проверками соблюдения установленных требований и административной (уголовной) ответственностью в случае их нарушения.
В-третьих, регулирование без лицензирования и регулярных проверок, но с реагированием государственных контрольных органов лишь на случаи нарушения и применением мер административной (уголовной) ответственности.
В-четвертых, минимальное регулирование без лицензирования и отсутствие какого-либо вовлечения административных органов в форме регулярных или реактивных проверок и административной (уголовной) ответственности и при этом создание правовых стимулов к частноправовой защите своих прав реальными жертвами, которым предприниматели причинили вред. Для этого обычно право легализует «гонорары успеха», вводит институт карательных (сверхкомпенсационных) убытков и в ряде случаев разрабатывает процессуальный режим коллективных исков. Эти меры необходимы, чтобы дополнительно простимулировать жертв защищать свои права в судах и таким образом контролировать предпринимателей.
Безусловно, самая обременительная для любого бизнеса модель первая. Она накладывает серьезные издержки на всех потенциальных участников рынка, как добросовестных, так и недобросовестных, серьезно снижает число потенциальных участников рынка и подавляет конкуренцию. Ее задачи состоят в том, чтобы обеспечить определенный стандарт деятельности и охраны интересов потребителей, экологии, безопасности, не полагаясь на естественные законы рыночного естественного отбора. В тех случаях, когда такая модель регулирования нацелена на защиту интересов третьих лиц, публичных интересов, оправдание для нее вытекает из понимания того, что рынок и конкуренция не способны создать стимулы к тому, чтобы предприниматели заботились о таких интересах сами в силу рыночных стимулов (например, экологическое право). Тогда же, когда подобное регулирование нацелено на защиту прав непосредственных потребителей, логика состоит в том, что законодатель не доверяет рациональности последних, их способности оценивать качество услуг, реагирует на проблему асимметрии информации или опасается того, что возможный ущерб их интересам может быть особенно болезненным (например, лицензирование и контроль образовательной, медицинской, в некоторых странах юридической деятельности).
Другая крайность — модель частноправового контроля. Здесь добросовестные участники рынка не испытывают особого давления государства, и рыночный принцип работает в чистом виде. Но те, кто ведет себя оппортунистически и причиняет вред конкретным жертвам, сталкиваются с серьезными рисками оказаться ответчиками по крупным гражданско-правовым искам. Такие стимулы, как вероятность вынесения решения о взыскании карательных компенсаций и возможность для жертв не авансировать работу адвокатов, рассчитывающих на получение доли от присужденных сумм («гонорара успеха»), значительно повышают вероятность быть привлеченным к ответственности и обеспечивают относительно высокий уровень превенции. Минусом же такой модели является то, что нет гарантий полного возмещения всех убытков в связи с возникновением риска банкротства нарушителя[190]. Кроме того, неоправданно возрастают литигационные издержки за счет провоцирования подачи надуманных частных исков и развития практики бесконечного сутяжничества.
Выбор между этими двумя и другими описанными выше моделями регулирования обычно осуществляется с оглядкой на степень общественной опасности контролируемой деятельности. Применять частноправовую модель контроля к регулированию деятельности авиакомпаний, атомной или военной промышленности было бы крайне странно и опасно, и столь же глупо вводить лицензирование деятельности обычных торговых посредников.
Эти и другие вопросы изучает экономический анализ административного права. Безусловно, ОРВ публично-правового регулирования предпринимательской деятельности может помочь делать выбор стратегии регулирования более осознанно. ОРВ не должна претендовать на то, что она способна представить расчеты с абсолютной точностью и стать необходимой и достаточной предпосылкой для такого выбора (хотя бы в силу того, что предотвращаемый регулированием ущерб далеко не всегда носит характер финансовых издержек и, соответственно, с трудом переводим на язык денег), но некоторые представления о краткосрочных финансовых издержках и выгодах она во многих случаях дать может.
Еще по теме Глава 1. ОЦЕНКА РЕГУЛЯТОРНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:
- Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности
- Государственное регулирование и поддержка предпринимательской деятельности
- § 1. правовое регулирование и особенности РАБОТЫ АДВОКАТА ПО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Вопросы совершенствования правового регулирования договоров в сфере предпринимательской деятельности: обзор изменений Гражданского кодекса РФ
- Глава 2. Правовые основы осуществления банковской деятельности как социально значимого вида предпринимательской деятельности
- Регулирование административной деятельности
- Глава 8. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Регулирование административной деятельности
- глава 13. психологическое воздействие в деятельности следователя
- 23.2. Порядок регулирования административной деятельности