<<
>>

Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ'

В качестве своеобразного введения к излагаемому ниже материалу хотел бы отметить следующее. В своем научном творчестве я неодно­кратно обращался к концептуальным проблемам формирования и функ­ционирования системы МВД России.

В 2010 г., входя в состав рабочей группы по подготовке нового Закона «О милиции», писал и говорил о не­обходимости модернизации милиции, обосновывал сущность и содержа­ние модернизационных процессов. Часть этих идей, благодаря поддержке товарищей по рабочей группе, удалось реализовать в Федеральном зако­не «О полиции», включая идею о переименовании милиции в полицию. Минувшие с момента принятия этого закона годы показали, что идеи мо­дернизации, реформирования полиции реализуются не так активно, как этого требует состояние правопорядка, меняющиеся социально-полити­ческие и экономические условия функционирования органов вну тренних дел. Это обстоятельство и побудило меня вновь вернуться к проблемам государственной политики в сфере организационно-правового строи­тельства системы МВД России, тем более, что к некоторым старым про­блемам, которые так и не удалось решить за почти семь минувших лет, добавились проблемы новые.

Полагаю нелишним напомнить сегодняшним читателям как, в какой общественно-политической атмосфере, начинался процесс модернизации Министерства внутренних дел, переход от российской милиции к россий­ской полиции. Вот что я писал тогда:

«Выступая 3 февраля 2010 года на совещании по вопросам ре­формирования Министерства внутренних дел России, Президент стра­ны Д.А. Медведев подчеркнул: «К деятельности Министерства прико­вано сейчас общественное внимание, раздается много самых разных призывов, подчас нелепых. Но то, что деятельность МВД требует до­вольно серьезной корректировки, сомнений ни у кого не вызывает»[913] [914].

Не берусь судить, какие именно призывы Президент оценил как нелепые.

Если исходить из его позиции, что недопустима «болтовня о том, что сама система сгнила и проще набрать новый судебный и правоохранительный корпус, чем изменить их»1, то, полагаю, что к их числу можно отнести как идеи депутата Госдумы Андрея Макарова о ликвидации МВД[915] [916], так и «рецепты» адвоката Ю.М. Новолодского — по­добрать две тысячи молодых людей, изолировать их от милицейской среды, направить на обучение полицейскому делу за границу, а потом назначить на ключевые должности в системе МВД[917]. К их числу я бы отнес и публичные высказывания профессора Я.И. Гилинского о том, что милиция «...как организация ... носит криминальный характер по очень многим позициям» и «...не реформируема в принципе»[918].

Своеобразным ответом на подобные «рецепты» и оценки стал Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по со­вершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[919], в котором констатировалось не только то, что они вы­полняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции»[920].

Зги предварительные, вводные, замечания позволяют мне верну ться в день сегодняшний, раскрыть некоторые особенности начавшейся в пер­вом десятилетии XXI в. очередной модернизации органов внутренних дел. обосновать обогащенное временем видение перспектив формирования государственной политики в сфере организационно-правового строитель­ства системы МВД России.

Более 300 лет, если начинать исторический отсчет с момента учреж­дения в Петербурге полицмейстерской канцелярии, система МВД России находится в постоянном поиске некой оптимальной модели своего ин­ституционального и функционального построения, наилучшим образом приспособленной к решению возлагаемых на министерство задач в сфе­ре обеспечения государственной власти и публичного правопорядка1.

Полагаю, нет необходимости доказывать, что содержание этой модели всегда было отражением соответствующей государственной политики, независимо от того, была ли эта политика и соответствующая ей институ­ционально-функциональная модель «материализованы» в каких-то доку­ментах, или оставались на уровне политических деклараций или ведомст­венных циркуляров.

Как, в каких формах в современных условиях должна формироваться и реализовываться государственная политика в сфере организационно­правового строительства системы МВД России дел? Попытаюсь тезисно сформулировать своё видение ответа на этот вопрос.

При всем многообразии подходов к пониманию государственной (пу­бличной) политики[921] [922], государственная политика в сфере организационно­правового строительства системы МВД России, на мой взгляд, представля­ет собой стратегический социально ориентированный вектор правотвор­ческой и организационной государственной деятельности, направленной на достижение и реализацию этой системой общезначимых целей обеспе­чения правопорядка.

Перефразируя верную мысль В.Н. Шевченко о соотношении реаль­ного развития общества и его предполагаемого вектора[923], можно сказать, что в реальной истории едва ли возможно построить идеально функцио­нирующее Министерство внутренних дел, но можно сформулировать и нормативно закрепить вектор развития его институционально-функцио­нальной структуры, способной при всех общественно-политических ка­таклизмах сохранять избранный тип социального назначения ведомства, предопределенный конституционными ценностями в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка.

Згот вектор имеет внутреннее содержание и внешнюю форму' выра­жения, объединенные мною в конструкцию «доктринальные основания формирования и реализации государственной политики модернизации системы МВД России». При этом я исхожу из двух смысловых значений понятия «доктрина».

В первом значении — это совокупность юридико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, его источниках, системе, структуре, дей­ствии и применении, нарушении и восстановлении. Соответственно, докт­ринальные основания государственной политики модернизации системы МВД могут быть представлены различными концепциями, учениями, те­ориями, отражающими процесс и результат выдвижения и обоснования научных идей, взглядов, гипотез, представлений о сущности и назначении органов внутренних дел в современной России, необходимых для их над­лежащего функционирования правовых средствах, в том числе закрепляю­щих статус ведомства, статус и полномочия его должностных лиц.

Наряду с юридической доктриной как некой абстрактной моделью по­зитивного права, отражающей, по Л.И. Петражицкому, «право принятых в науке мнений» (communis doctorum opinion)1, существуют и государствен­ные доктрины. В этом, втором, смысловом значении доктрина как кате­гория действующего права — это официальный политический документ (акт), формирующий доктринально-концептуальные основы государствен­ной политики в различных сферах жизнедеятельности общества. Зги осно­вы могут быть представлены собственно доктринами[924] [925], активно разрабаты­ваемыми в последнее время «концепциями», «стратегиями», «основными направлениями политики», «национальными проектами», «программами» (президентскими, федеральными, федеральными целевыми, государствен­ными, ведомственными целевыми, специальными)[926], а также «дорожными картами» — планами решения тех или иных задач, в том числе в сфере государственного и муниципального управления1, экономики и бизнеса[927] [928] [929].

Какие-либо требования к форме, содержанию и функциональному на­значению соответствующих документов отсутствуют, в силу чего трудно понять, почему в одном случае принята доктрина, в другом — концепция, а в третьем — стратегия. Нет и общепринятого порядка утверждения и введения в действие этих документов: они могут быть одобрены или ут­верждены Указом Президента РФ, либо просто утверждены им без изда­ния специального акта; утверждены распоряжением или Постановлением Правительства РФ, одобрены им, причем в тексте документа и распоряже­нии (постановлении) могут называться различные формы юридического санкционирования.

При всех этих очевидных недостатках сам факт наличия доктриналь­ных нормативных документов свидетельствует о существовании какого-то осмысленного, рассчитанного на перспективу, юридически оформленного стратегического плана развития той или иной сферы публичного управле­ния и органов публичной администрации, в которой получают (или не по­лучают) отражение доктринальные суждения ученых о возможных путях такого развития.

Гипотетически доктринальные суждения об организационном строи­тельстве органов внутренних дел, правовом обеспечении их деятельнос­ти и их нормативное закрепление в политико-правовых актах (доктринах, концепциях, стратегиях и т. д.) и должны создавать доктринальные осно­вания государственной политики модернизации системы МВД России.

Акцентируя внимание на термине «модернизация», я, тем самым, акценти­рую внимание на динамичности государственной политики в этой сфере.

Модернизация в широком социальном контексте понимается как адаптация самого государства, его институтов, правовой системы и меха­низмов правовой регуляции к изменяющимся социально-политическим, экономическим, международно-правовым, геополитическим и т. д. реали­ям1. Соответственно, модернизацию системы МВД России можно рассма­тривать как поиск и реализацию мер экономического, юридического, орга­низационного, воспитательного и т. д. характера, обеспечивающих адап­тацию деятельности всех структурных подразделений и их должностных лиц к реалиям общественно-политического развития страны.

При всем многообразии этих реалий для органов внутренних дел важ­нейшее значение имеют, пожалуй, три основных «кластера»[930] [931]. Во-первых, степень демократических преобразований в обществе, реальность сле­дования конституционным ценностям, закрепляющим взаимоотношение человека и государства. Это создает юридико-аксиологический ориентир модернизационных процессов. Во-вторых, состояние преступности и правонарушений. Это создает тактический и ресурсный (кадровый, науч­но-технический, финансовый) ориентиры модернизационных процессов. В-третьих, нормативная модель, закрепляющая целевое назначение орга­нов внутренних дел (полиции) в обществе. Эго создает организационный, институциональный и функциональный ориентиры модернизационных процессов. Совокупность этих ориентиров и создает в конечном итоге про­странственные (федеральный, региональный, местный) и временные (год, два года, пять лет) координаты модернизации системы.

Составной частью адаптационных процессов, образующих сущность модернизации, является реформирование, т. е. процесс переустройства су­ществующих порядков, институтов, методов, средств функционирования системы МВД России на основе нововведений и инноваций — конкретных решений, учитывающих достижения науки и передового опыта в области правоохраны, которые серьезно повышают ее эффективность.

Таковы исходные, теоретические рассуждения о доктринальных осно­ваниях формирования и реализации государственной политики модерни­зации системы МВД России. Главным здесь является презюмирование двух «доктринальных опор» модернизационных процессов: научной — в форме «права принятых в науке мнений», и нормативной — в одной из возможных юридических форм организации действующего позитивного права. В идеальном варианте теоретические конструкции должны пред­восхищать юридические конструкции позитивного права, обеспечивать их научную обоснованность. А как дело обстоит на практике?

Строго говоря, весь исторически обозримый путь становления и раз­вития Министерства внутренних дел в нашей стране — это путь перма­нентных реформ разной степени интенсивности, успешности и завершен­ности. Не ошибусь, если скажу, что движителем этих процессов практиче­ски всегда были потребности и интересы публичной политической власти, крайне редко учитывающей научные представления о наилучшей органи­зации полицейской деятельности.

Новейший этап модернизации системы МВД России берет свое офи­циальное начало с Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[932], в котором прямо было сказано о необходимости модернизации ведомства. На мой взгляд, в процесс модернизации мини­стерства все субъекты его практической реализации включились, мягко говоря, спонтанно, не имея четких представлений ни об организационных формах реализации инициированных сверху преобразований, ни твердой уверенности в долговременности избранного курса переустройства ведом­ства. Сам Указ, в котором Правительству отводилось всего два месяца на подготовку' фундаментальных по своей сути предложений по оптимизации структу ры органов внутренних дел, совершенствованию кадрового и ты­лового обеспечения, освобождению милиции от несвойственных ей функ­ций, воспринимался, скорее, как вынужденная и острая реакция высшего политического руководства на ситуацию в самом Министерстве, чем как политико-правовая установка на кропотливую и вдумчивую нормотвор­ческую и организационную работу по обновлению одного из ведущих ве­домств, призванного обеспечивать законность и правопорядок, защищать права и законные интересы граждан.

Как показывает отечественный опыт, для реализации крупномасштаб­ных проектов модернизации системы МВД в России всегда чего-то не хва­тало — времени, денег, политической воли, как это было, например, в на­чале прошлого века с проектом преобразования полиции в Империи1, или в конце прошлого века с Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 1996-2005 гг.[933] [934]

Нынешний почти шестилетний этап проходит бурно, сопровождаясь кардинальными переменами и в правовом регулировании, и в организа­ционном построении ведомства. Уже в силу этого происходящие процес­сы никак нельзя назвать очередным «косметическим ремонтом». Скорее, это «капитальный ремонт», но без «детального плана и реальной сметы». В этой связи, помимо прочего, очень важно, чтобы модернизация ведомст­ва не повторяла ошибок административной реформы, которая, по оценкам весьма авторитетных ученых, в частности академика Т.Я. Хабриевой, пре­имущественно «вращается» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти’.

Складывающаяся практика модернизации (реформирования) МВД России позволяет выделить несколько групп рисков на этом пу ти:

а) подмена процессов модернизации политическими и конъюнктур­ными трансформациями отдельных полномочий и функций структурных подразделений и должностных лиц системы МВД России;

б) сведение процессов модернизации к перманентным структурным преобразованиям центрального аппарата МВД России и его территориаль­ных подразделений;

в) перманентные изменения в приоритетных направлениях модерни­зации системы МВД России;

г) сворачивание процессов модернизации, в том числе путем отказа от надлежащего ресурсного обеспечения реформирования системы МВД России в целом или ее отдельных направлений.

Для того чтобы минимизировать возможные риски, идеи и направле­ния модернизации должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития системы МВД. но и как ее юридическая осиова. Это значит, что цели модернизации должны представлять собой за­конодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального предназначения и организационно-правового строительства органов внутренних дел, об их месте и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению правопорядка.

Серьезный шаг на этом пути сделан с принятием Федерального за­кона «О полиции». Впервые в отечественной практике правового регули­рования деятельности полиции законодательно зафиксировано назначение полиции, а в отдельной главе закреплен развернутый и детализированный перечень принципов ее деятельности, чего не было и нет ни в одном ста­тутном законе.

Однако вне нормативного оформления осталась концептуальная идея формирования полиции как нового правоохранительного институ­та — идея выстраивания партнерской модели взаимоотношений россий­ской полиции и общества, ориентированной на сотрудничество полиции с институтами гражданского общества и гражданами в процессе проти­водействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ряд норм закона о полиции косвенно эту мо­дель отражает, но в целом ее сущностные характеристики так и остались на уровне пояснительной записки к законопроекту, которую сегодня мало кто перечитывает. Может быть, по этой причине доктринальные идеи взаи­модействия полиции и общества так и не стали повседневной практикой полицейской деятельности.

Не менее важно и другое. Идея партнерских отношений, пусть толь­ко на концептуальном уровне, сформулирована применительно к полиции, т. е. «составной части единой централизованной системы федерально­го органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» (ч. 1 ст. 4 ФЗ «О полиции»); к полиции относятся и принципы ее деятельности, кото­рые «по своей сути являются аксиологической и формально-юридической

объективацией ведущих конституционных категорий, формирующих ин­ститут прав и свобод человека»1. Возникает вопрос: как назначение поли­ции, принципы ее деятельности, ориентированные на выстраивание парт­нерских отношений с институтами гражданского общества и отдельными гражданами, могут быть экстраполированы на «не полицейскую» часть системы МВД России? Да и возможна ли в принципе такая экстраполяция, если сегодня, после формирования войск национальной гвардии, только полиция реально обеспечивает противодействие преступности, охрану об­щественного порядка и безопасности?

Участвующие в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений следственные подразделения системы МВД России руководствуются ины­ми принципами, сформулированными в УПК РФ. Структурные подразде­ления центрального аппарата МВД и его территориальных подразделений, занимающиеся кадровой, договорно-правовой, информационно-аналити­ческой, финансово-экономической и т. д. деятельностью и не являющиеся полицией, по определению имеют собственное предназначение и не могут ориентироваться на принципы полицейской деятельности.

В этой связи значительно повышается организующая роль министер­ства, стабильность его организационной структуры, обоснованность и ре­альность выполнения своего предназначения — выработки и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфе­ре внутренних дел. Эта организующая роль должна, в том числе, «настраи­вать» содержание деятельности обеспечивающих, т. е. не полицейских, служб на создание соответствующих условий (аналитических, кадровых, нормативных и т. д.), при которых надлежащим образом реализуется зако­нодательно закрепленное предназначение полиции.

Отсюда настоятельная необходимость реализации неоднократно вы­сказывавшейся мною идеи о разработке и утверждении на высшем госу­дарственном уровне нормативного доктринального акта — Стратегии или Концепции организационно-правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации, закрепляющего не только идеи мо­дернизации, но и ее этапы, механизмы реализации[935] [936]. Подобная идея сейчас реализована в Федеральном законе от 03.07.2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»1, в котором записано, что Президент утверждает концепцию и план строительства и развития войск национальной гвардии (и. 8 ч. 2 ст. 6). Полагаю, что аналогичная норма должна содержаться и в «полицейском» законодательстве. Важность этого шага трудно переоценить в силу различных причин. Обозначу свое виде­ние некоторых из них.

Начиная с конца 90-х гг. прошлого века, МВД России постепенно утра­чивало свой статус ведомства в сфере «внутренних дел». В 1997 г. началось реформирование уголовно-исполнительной системы, завершившееся в 1998 г. передачей мест лишения свободы из МВД РФ в Минюст РФ[937] [938] [939]. В кон­це 2001 г. министерство «потеряло» противопожарную службу, передан­ную в МЧС РФ[940], в 2004 г. утратило контроль над ставшей самостоятельной миграционной службой[941], в 2016 г. лишилось внутренних войск, а вместе с ними таких сугубо полицейских служб, как вневедомственная охрана и ли­цензионно-разрешительные подразделения. Правда, в апреле 2016 г. МВД вернула себе весь объем полномочий в сфере контроля за оборотом нарко­тических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в сфере миграции, получив всю штатную численность упраздненной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и урезанную на 30% штатную численность упраздненной Федеральной миграционной службы[942].

За всеми этими организационными пертурбациями, прикрываемыми лозунгами оптимизации штатной численности или совершенствования государственного управления, стоит, как мне кажется, недопонимание важности стабильности (не застоя!) институционально-функциональ­ного построения такого специфического ведомства, как Министерство внутренних дел. Передача мест лишения свободы в Минюст, например, фактически сломала десятилетиями налаживаемую систему оперативно­го сопровождения выявления и раскрытия преступлений «прошлых лет». Федеральная миграционная служба объективно не могла работать без поддержки участковых инспекторов и сотрудников уголовного розыска. Трудно найти логические объяснения наделения военнослужащих нацио­нальной гвардии полицейскими полномочиями, изъятие из компетенции полиции контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.

Хотел бы ошибиться, но предполагаю, как трудно и неэффективно будут решаться вопросы практической реализации положения об опера­тивном подчинении руководителям территориальных органов внутренних дел СОБРов и ОМОНов; сколько дополнительных бюджетных средств по­требуется для формирования несуществующей сейчас территориальной инфраструктуры федеральной службы войск национальной гвардии.

Не хочу проводить никаких исторических аналогий, но не могу не вспомнить отношение влиятельных государственных и общественных деятелей начала XIX в. к созданию Министерства полиции. Например, Н.М. Карамзин иронизировал по поводу того, что когда «заметили излиш­нюю многосложность Министерства внутренних дел» и провели очеред­ную реорганизацию центральных органов, то и создали Министерство полиции «столь же многосложное и непонятное для русских»; по мнению О.П. Козодавлева (ставшего с марта 1810 г. министром внутренних дел), Министерство полиции — «само по себе есть урод»[943].

Может быть, не стоило повторять ошибок истории и в очередной раз создавать нечто «многосложное и непонятное»? Для этого и нужна стра­тегически ориентированная Концепция организационно-правового строи­тельства не только полиции, а именно системы МВД России в целом. Концепция как юридическая форма государственной политики в сфере строительства системы МВД России должна минимизировать риски не только ее постоянного организационного перекраивания, но и либо беспо­рядочной смены приоритетов функционирования, либо стагнации форм и методов обеспечения правопорядка.

Анализируя процессы модернизации на различных этапах отечест­венной истории, С.Н. Гавров приходит к неутешительному выводу: «наша историческая беда заключается в том, что российская модернизация спо­собствует не столько вхождению России в модерность, сколько укреплению феодально-имперских оснований культурно-цивилизационной системы»1. Не вступая в дискуссию по поводу излишней безапелляционности такой констатации, хотел бы отметить, что модернизация системы МВД России ни при каких условиях не должна привести к реанимации имперских начал в ее организационно-правовом строительстве, какой бы гипотетической такая опасность ни казалась[944] [945].

Другой важный момент. Одним из выделяемых в теории значений, типов или видов модернизации является так называемая «догоняющая» модернизация как реакция на вызов западной цивилизации модерности, на который каждое общество дает или не дает ответ в соответствии со своими принципами, национальными традициями, заложенными в результате дли­тельного общественно-политического развития[946].

Модернизация системы МВД по своей сути, по исходным причинам ее начала, как бы обидно для нас это ни звучало, является модернизацией догоняющего типа, ориентированной на правоохранительный опыт обес­печения прав, свобод, законных интересов граждан в развитых зарубеж­ных странах.

«Догоняющий» тип модернизации чреват опасностью некритическо­го восприятия западного опыта. Например, отдельные ученые отстаивают идею о трансформации полиции из правоохранительного органа в общест­венно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и по­рядка. Подобная трансформация рассматривается как обязательное усло­вие и российской модернизации[947].

Не могу поддержать эту идею в силу различных причин. Прежде всего, полиция — это правоохранительный институт и у нас. и в Европе.

и в Америке со всеми вытекающими отсюда последствиями, одним из которых является право на применение мер принуждения, включая физи­ческую силу и спецсредства. в интересах обеспечения правопорядка, об­щественной безопасности, противодействия преступности. Если полиция будет трансформироваться в службу сервиса по предлагаемому сценарию, она перестанет быть полицией.

Полагаю, что к модному сейчас понятию «государственная услуга» в сфере государственного управления вообще и в сфере обеспечения пра­вопорядка в частности следует подходить весьма осторожно. Мне пред­ставляется, что государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого «обеспечительного», «созидающего», «положительного» публичного управления1 и им нет места в процессах правоохранительно­го управления, непосредственно связанного с государственным прину­ждением и юрисдикционными полномочиями. В этой связи специальные функции в сфере обеспечения правопорядка, национальной безопасности, обороны вообще не могут рассматриваться как государственные услуги.

Обслуживающий характер деятельности полиции, партнерская мо­дель ее взаимодействия с институтами гражданского общества, отдельны­ми гражданами не следует понимать утилитарно и сводить лишь к выдаче различного рода справок или информации о порядке, например, приема жалоб и заявлений, трактуемых сегодня как государственные услуги. Обслуживание населения следует понимать как нравственный и органи­зационный принцип функционирования полиции, при котором она должна относиться к каждому попадающем}' — добровольно или в силу необходи­мости — в сферу ее юрисдикции гражданину как к клиенту, которому нуж­но оказать внимание и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно и оперативно.

Процессы устойчивого демократического развития ведущих западных государств демонстрируют понимание полиции как системы «гуманного и конституционного применения законной власти в интересах граждан, при­верженной концепции использования принципов доверия, альтруизма и содружества и действующей на основе высоких этических стандартов»[948] [949].

Реализация этих принципов способствует тому, что полицейский вос­принимается гражданами как социальный посредник, профессионально умеющий не только предотвращать и раскрывать преступления, задержи­вать правонарушителей, но и разрешать конфликты и вести переговоры. Такой подход, очевидно, должен лежать в основе как формирования и реа­лизации кадровой политики, так и модернизации критериев оценки про­фессионализма российской полиции.

Не имея возможности осветить даже часть принципиально важных положений, которые могли бы найти отражение в Концепции, хотел бы обратить внимание на следующее.

Первое. Необходимо определиться с перспективами организаци­онного построения системы МВД России, полиции с учетом федератив­ного устройства государства и положений п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод челове­ка и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При всех плюсах централизации ведомства, облегчающей процессы управления его территориальными подразделениями, крайние формы цен­трализации не просто дистанцируют полицию от населения, но и способст­вуют ее закрытости от общественного контроля, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безо­пасности лишь на федеральном уровне. Полномочия органов публичной ад­министрации регионального и местного уровня в этой сфере законодательно не определены. Не определены и полномочия полиции по реализации зако­нодательства субъектов Федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере охраны общественного порядка.

Сегодня фактически лишь федеральный центр несет всю полноту ответственности за состояние общественного порядка и безопасности на всех уровнях территориальной организации государства — от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселен­ных территорий. Эго порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением качества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели рос­сийской государственности, стагнацию организационно-правовых форм охраны общественного порядка.

Ослаблению связи органов внутренних дел. прежде всего полиции с региональной администрацией способствовал и переход к финансиро­ванию всех служб и подразделений МВД России исключительно за счет средств федерального бюджета. Это мера, в какой-то степени миними­зировав риски «местного давления» на должностных лиц полиции, зна­чительно сократила возможности региональных структур по развитию материально-технической базы, выполнению социальных обязательств перед аттестованным и гражданским персоналом. Сейчас эта база станет еще скромнее, учитывая освобождение полиции от полномочий охранять имущество и объекты граждан и организаций по договорам, переданных, как уже отмечалось, федеральной службе национальной гвардии1.

Полагаю, что в Концепции развития, модернизации системы МВД России должно быть предусмотрено решение вопросов разумной диверси­фикации системы охраны общественного порядка и обеспечения общест­венной безопасности на основе более гибкого и отвечающего принципам конституционализма и федерализма распределения полномочий в этой сфере между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

В контексте диверсификации, устранения рисков возрождения «фео­дально-имперских» начал в построении системы МВД России следует продумать вопрос о термине «органы внутренних дел». Свое начало он берет с постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 ноября 1968 г. № 902-316 «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению»[950] [951], согласно которому органы мили­ции были преобразованы в органы внутренних дел, призванные осуществ­лять функции милиции, следствия, пожарной и вневедомственной охраны, а также инспекций исправительных работ. Могу ошибаться, но сегодня, в отсутствие законодательства об органах внутренних дел, существующе­го, например, в Киргизии, Казахстане и Белоруссии, этот термин выгля­дит неким анахронизмом, особенно с учетом выведения из системы МВД России пожарной охраны и мест лишения свободы. Может быть, имеет смысл, как это сделано во всех передовых государствах, иметь только один орган внутренних дел — МВД России. Все иные подчиненные ему тер­риториальные подразделения в этом случае получили бы статус главных управлений (управлений) полиции. В перспективе имеет смысл продумать вопрос о выведении из МВД следственных подразделений с сохранением исторической формы полицейского дознания.

Второе. Предлагаемый вариант мог бы способствовать и решению та­кой проблемы, как преодоление избыточной милитаризации МВД России, множественности специальных званий личного состава. Представляется, что в системе МВД России должны проходить службу сотрудники, имею­щие специальное звание «полиции», федеральные государственные слу­жащие, которым, при необходимости, могли бы присваиваться соответст­вующие классные чины (ранги), и работники, подпадающие под действие трудового законодательства.

Если в перспективе планируется перевод отдельных категорий аттесто­ванного состава в категорию федеральных гражданских служащих, уже се­годня следует задуматься над созданием соответствующей нормативно-пра­вовой базы, как это сделано, например, в Министерстве обороны или в ФСБ.

Третье. При очевидном недостаточном финансировании системы МВД России в целом и полиции в частности она недешево обходится на­логоплательщикам. Сокращением численности личного состава эту про­блему не решить, тем более, что пока это сокращение оборачивается лишь возрастанием нагрузки на сотрудников, не компенсируемым денежными выплатами.

Полагаю, что оптимизация численности личного состава должна на­чинаться с оптимизации организационных структур управления. Четкого представления о содержании и организационных формах институцио­нальных преобразований в системе МВД России нет, а это значит, что структура управления и оргштатная структура может непредсказуемо ме­няться. В центре и на местах избыточно много управленческих структур; гипертрофировано значение бумажного документооборота, в том числе различных справочных и отчетных документов. До трети аттестованного личного состава полиции непосредственным обеспечением правопорядка не занимается. Настораживает и то, что повышенное внимание к развитию криминального блока полицейских служб привело к фактическому исчез­новению патрульно-постовой службы, а ведь во всех странах она является основой основ охраны общественного порядка, обеспечения покоя и безо­пасности граждан.

Не сомневаюсь в необходимости постоянно обновления техническо­го арсенала полицейской деятельности, важности криминалистического и оперативно-розыскного обеспечения предупреждения и раскрытия пре­ступлений. Однако нельзя не видеть, что, во-первых, работа с населени­ем в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий осуществ­ляется не столько для установления партнерских отношений в интересах профилактики правонарушений и поддержания общественного правопо­рядка, сколько как средство сбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями, во-вторых, отдавая предпочтение разви­тию специальных средств контроля над преступностью и методам опера­тивно-розыскной деятельности, полиция не может стать достаточно от­крытой в своей работе для гражданского контроля.

Четвертое. Особого разговора требует система подготовки кадров. Сейчас сеть ведомственных учебных заведений высшего образования «съедает» значительную часть финансирования МВД России. И это при том, что выпускники полицейских вузов, в отличие от военных, не получа­ют второго, полицейского, образования; значительная часть выпускников даже не приступает к работе в практических подразделениях или уволь­няется со службы в течение первых трех лет; уровень специальной подго­товки многих выпускников не соответствует современных потребностям органов внутренних дел, поскольку материально-техническая база вузов зачастую не позволяет организовать предметное практическое обучение и обеспечить формирование практических знаний, умений и навыков.

Наблюдается массовый отток наиболее квалифицированных препо­давательских кадров, не удовлетворенных уровнем заработной платы и милитаризованностью управления вузом и учебным процессом. А это зна­чит, что ведомственные вузы и их преподавательский состав постепенно утрачивают позиции на рынке оказания образовательных услуг, в области подготовки и государственной аттестации научно-педагогических кадров.

Может быть, целесообразно иметь в системе МВД один федеральный вуз (академию или университет), ориентированный на подготовку поли­цейских специалистов высшего звена, а также сеть учебных заведений (институтов), ориентированных на переподготовку и повышение квали­фикации сотрудников. На базе этих учебных заведений можно было бы создать сеть объединенных диссертационных советов по всем научным специальностям, в которых заинтересовано министерство. Формирование же органов внутренних дел специалистами младшего и среднего звена для замещения должностей в отраслевых службах и подразделениях — юри­стов, экономистов, психологов и т. д. — целесообразно осуществлять за счет выпускников гражданских вузов.

В заключение, в порядке обобщающего вывода, подчеркну следую­щее.

1. Государственная политика в сфере организационно-правового стро­ительства системы МВД России — это политика модернизации ведомства, цели которой должны быть связаны с превращением функционирования органов внутренних дел, полиции в социально одобряемую, осуществля­емую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятель­ность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с иными государствен­ными структурами, институтами гражданского общества и гражданами надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

2. Модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее: а) ожидания обще­ства в сфере обеспечения правопорядка и законности; б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны; в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоох­раны, соблюдения прав и свобод человека; г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реаль­ных задач, соответствующих их возможностям.

3. Модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, регио­нальный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:

а) проведения локальных организационных реформ, например, орга­низационных структур, системы прохождения службы, подготовки, пере­подготовки и повышения квалификации кадров, материально-техническо­го обеспечения и т. д.;

б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;

в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечиваю­щих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с: техническим перевооружением органов вну­тренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных пред­ставлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и ме­тодах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т. д.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ':

  1. Глава 5 МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМІIIII ИГРАН ІВІ ІОІІ РЕФОРМЫ: СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ'
  2. § 2. Административно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Структура центрального аппарата МВД России
  3. § 3. Формирование правового государства в России: проблемы и перспективы
  4. 25. Основания выбора организационно-правовой формы коммерческой организации, участвующей в торговом обороте
  5. 15.2. Правовая политика России в сфере информационной безопасности
  6. §2. Функции и компетенция Государственной противопожарной службы МВД России
  7. Мигущенко О. Н.. Методологические основы формирования правосознания ., 2015
  8. Глава 4 ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ИНСТРУМЕНТА ПОДДЕРЖАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО ПОРЯДКА
  9. Перспективы формирования среднего класса в России
  10. Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  11. § 6. ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  12. 23.2. Организационные формы предпринимательства в России
  13. Овчинников А. И., Федоренко С. П.. Российская государственность: история и современность: учебное пособие. 2017, 2017
  14. § 3. Административно-правовой статус органов внутренних дел и подразделений МВД России по федеральным округам
  15. Глава 26 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСЕНСУСА В СФЕРЕ ПУ БЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ'
  16. Глава 12 ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ МІІПІЦІПІ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ'
  17. Глава 9 ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: СУЩНОСТЬ, СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ, ОБЪЕКТИВНЫЕ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ФАКТОРЫ РЕАЛИЗАЦИИ'
  18. 5.3. Формы реализации социальной политики
  19. Государственная аккредитация как метод государственной разрешительной политики в сфере физической культуры и спорта
  20. 35.Политика национально-государственного строительства. Курс на социалистическую индустриализацию. Коллективизация сельского хозяйства.