<<
>>

Глава 19 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ САМОИДЕНТИФИКАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ'

В общем процессе укрепления современной российской государст­венности, совершенствования теории и практики публичного управления трудно переоценить роль и значение административного права, нормы которого, регулируя общественные отношения, опосредующие государст­венно-управленческую деятельность[994], не просто пронизывают все сферы жизнедеятельности общества, обеспечивая нормированность их функцио­нирования, но и проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законодательства.

Не случайно поэтому многие законодательные общности норм, регули­рующих. например, вопросы государственной службы, административной ответственности, административного процесса, по метко му замечанию Ю.Н. Старилова, «переросли формат» правового институ та и превратились (или превращаются. — Ю.А.) в соответствующие подотрасли администра­тивного права1.

Вместе с тем административное право, формирующееся как отрасль права на протяжении последних двух столетий, едва ли отличается завер­шенностью своей структу ры.

И дело не только в бурном развитии админи­стративного законодательства, но и в незату хающих на протяжении мно­гих последних лет научных дискуссиях о месте административного права в системе публично-правового регу лирования, предмете и методе админи­стративного права, его подотраслях и институ тах, классификации форм и методов административно-правового регу лирования[995] [996] [997].

Признавая полезность таких дискуссий, несомненно стимулирую­щих научные изыскания сущности и предназначения административного права, следует обратить внимание на то. что многие точки зрения ориен­тированы не на консолидацию административно-правовой материи, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нор­мативных массивов.

Несмотря на способность административного права к развитию и самосовершенствованию, мы. как и В.Д. Сорокин, считаем, что необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования’. Весьма осторожно следует подхо­дить и к попыткам гиперболизации роли самого административного права в современных условиях.

В эпиграфе к вступительной статье, предваряющей трехтомный «Курс общего административного права»[998], Ю.Н. Старилов приводит высказы­вания двух ведущих административистов XX в. — германских юристов

О. Майера и Ф. Вернера об административном праве. Первый в 1924. а вто­рой в 1959 г., каждый по-своему позиционирует административное право по отношению к праву конституционному. О. Майер замечает, что консти­туционное право уходит, административное право остается, значение кон­ституционного права уменьшается, значение же административного права усиливается; Ф. Вернер рассматривает административное право как кон­кретизированное конституционное право.

При всей афористичности высказываний германских ученых над смыслом их слов следует задуматься хотя бы потому, что афористичных и острых высказываний, позиционирующих административное право по отношению к конституционному праву и не только к нему, немало и в сов­ременной отечественной литерату ре. Например, К.С. Бельский противопо­ставляет экзистенциональность административного права и приближаю­щегося к нему в этом смысле уголовного права культуротворческим (?) функциям государственного и гражданского права1; обосновывает «перво­родство» исполнительной власти и подсобный характер законодательной и судебной властей[999] [1000].

Оставляя эти сентенции без комментариев, поскольку абсолютно ясно, что без законодательной и судебной власти нет и не может быть пра­вового государства, а деятельность исполнительной власти превращается в ничем не ограниченный произвол и беззаконие, следует задать вопрос: прав ли О.

Майер, утверждая, что даже тогда, когда конституционное пра­во уходит, административное право остается? И прав ли Ф. Вернер, пред­лагая рассматривать административное право как конкретизированное конституционное право?

Полагаем, что О. Майер прав, но лишь в той мере, в какой мы мо­жем признать правоту другого афоризма: «любовь приходит и уходит, а кушать хочется всегда». Конститу ция «уходит» тогда, когда она перестает действовать, отменяется или игнорируется и государством, и гражданами. В этом случае общество и гражданин рискуют остаться «один на один» с административным «правом», в основе которого — воля госаппарата, воз­веденная в закон или не ограниченное ничем, кроме разве что ведомствен­ной инструкцией, административное усмотрение. Конститу ция «уходит» и тогда, когда в нее вносятся кардинальные изменения, затрагивающие основополагающие принципы и нормы институтов основ конституцион­ного строя. И в первом, и во втором случае административное право дей­ствительно останется, но это будет уже другое административное право.

регулирующее соответствующий круг общественных отношений по иным правилам, с позиций иных ценностей и принципов.

Прав и Ф. Вернер, но лишь в той мере, в какой любую отрасль за­конодательства можно рассматривать как конкретизацию конституции. Конституция, и это общеизвестно, не в состоянии охватить своими нормами все области правовой регламентации общественных отношений. Именно поэтому мы и различаем конституцию и текущее законодательство, конкре­тизирующее и развивающее конституционные правоположения.

Законодательство превращается в ведущий элемент национальной правовой системы не потому, что мы кодифицируем отдельные правовые предписания — это отраслевая систематизация, а потому, что оно строит­ся, взаимодействует, взаимодополняется на основе единых конституцион­ных принципов. Зги принципы в сочетании с конституционно-правовыми нормами образуют юридическую модель общественно-политического и правового строя, реализация которой и осуществляется как посредством самой конституции (принцип ее прямого действия), так и нормами теку­щего законодательства.

Если, вслед за Ю.А. Тихомировым, российскую правовую систему уподобить зданию, то его опорами будут публичное и частное право, а од­ной из несущих конструкций — административное право1. Фундаментом этого правового здания, по сути — основой гомеостазиса национальной правовой системы, является конституционное право. Зго свойство прису­ще любой конституции. Но на «конституционном фундаменте» может вы­страиваться «правовое здание» государственности любой конфигурации, поскольку, как верно отмечал Ф. Лассаль, никакая конституция не может быть выше социальных ценностей, культивируемых политической (госу­дарственной) властью[1001] [1002].

Поэтому при всем внешнем демократизме, например, Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. (в них нашли юридическое закрепление непосредственное участие народа в осуществлении функций государственной власти, демократический порядок формирования органов судебной и законодательной власти, процессуальный механизм защиты прав и свобод граждан, создание и участие в государственно-политиче­ских делах общественных объединений, например, профсоюзов) и СССР, и РСФСР того периода оставались государствами по сути своей тотали­тарными. Публичная политическая власть демагогически провозглашала.

но не признавала и не культивировала: реальную свободу личности; сфор­мированное общественное сознание, построенное на убежденности не только в пользе институтов власти и государственных законов, их оформ­ляющих, но и в возможности достижения социальной справедливости и защиты обоснованных интересов посредством своих действий и шагов властей, основанных на нормах права; связанность государства и обще­ства правом, законом; уважение граждан и должностных лиц к действую­щим в государстве законодательным актам1.

На наш взгляд, права Т.М. Пряхина, отмечая, что ценностная пере­ориентация государства формируется под влиянием конституционных приоритетов[1003] [1004]. Но диалектика этого процесса сложна и неоднозначна, по­скольку сложен и неоднозначен сам процесс формирования исходных кон­ституционных приоритетов и их формально-юридического закрепления в тексте конституции.

Реально происходит так, что та часть публичной политической власти, которая в данный исторический момент занимает доминирующее положение в расстановке политических сил, исходя из своих индивидуальных и/или корпоративных ценностных ориентаций формулирует социально-политические, экономические, идеологические приоритеты, обеспечивает их легализацию в Основном законе государ­ства в форме конституционных провозглашений и через него, посредст­вом конституционной, правовой, судебной, административной реформ, создает условия для переориентации государства, формирования новых политико-правовых реалий. Первичным поэтому является политическая самоидентификация государства, которая в его Основном законе получа­ет формально-юридическое закрепление. Если идентификация предпола­гает объективное установление тождества ряда объектов или явлений, то самоидентификация — это, скорее, односторонняя констатация субъек­том наличия ряда признаков, свидетельствующих, по его мнению, о воз­можной тождественности объектов.

Первичность политической самоидентификации в силу различных причин (желание выглядеть достойно в глазах мирового сообщества, гос­подствующая идеология, особенности исторического момента) приводит к том>; что в конституциях могут содержаться как утопическо-абстрактные положения, что было характерно для всех советских конституций, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. и заканчивая Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г., так и положения, сформулированные,

по образном) выражению Ю.Н. Старилова, «на вырост»[1005], что характерно для действующей Конституции России. Разница между первыми и вторы­ми заключается в том. что утопические конститу ционные идеи никогда не могут быть реализованы, а сформулированные «на вырост» — реализуются при наличии необходимых ресурсов, в числе которых весьма заметную роль играют политическая воля и гражданское согласие. Однако и те, и другие положения находят свое отражение в национальной правовой системе как совоку пности законодательства, правовой идеологии и правовой практики, выступая одновременно в двух «ипостасях»: и как стимулы или гарантии развития, и как барьеры на пути ценностной переориентации государства.

Например, положения Конституции РСФСР 1918 г. о необходимости «беспощадного подавления эксплуататоров, установления социалисти­ческой организации общества и победы социализма во всех странах...» на долгие годы определили содержание доктрины советского права, пра­вовую политику' и правоохранительную практик)', ориентированную на у головно-правовую и административную репрессию. В данном случае конституционные правоположения при наличии сильной политической власти в стране и мощной пропагандистско-идеологической машины вы­ступали стимулами развития правовой системы, как бы критически мы ни оценивали сегодня достигнутый результат — сущность материального и процессуального законодательства, допускающего объективное вменение, классовый подход при оценке содеянного, широчайшее административное усмотрение и т. д. Однако эти конституционные провозглашения, так же как и положения Конституции СССР 1977 г. о построении «бесклассового комму нистического общества, в котором получит развитие общественное комму нистическое самоуправление», стали фактически барьером на пути развития правовой системы, определяя ее заидеологизированный характер и не позволяя формироваться целому ряду институтов, обеспечивающих, например, права и свободы человека и гражданина, политический плюра­лизм, многоукладность экономики и т. д.

Перед разработчиками действующей российской Конституции, ко­торая формировалась на основе сложно переплетающихся между собой элементов старой и нарождающейся новой российской государственно­сти, стоял ряд сложнейших, по сути — нравственно-мировоззренческих, проблем политической самоидентификации России и ее юридического закрепления в Конституции[1006]. Стремление «порвать со своим неправовым прошлым» (И. Кант), создать конституцию, «способную выдержать испы­тание временем» (С.М. Шахрай), обусловило формулирование целого ряда положений «на вырост» (Ю.Н. Старилов), провозгласив Россию на уровне конститу ционной самоидентификации демократическим правовым и со­циальным государством с рыночной экономикой, государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а народ осу­ществляет свою власть непосредственно, а также через органы государст­венной власти и органы местного самоуправления.

Переходный характер современной российской государственности, которую трудно признать в полной мере правовой и демократической, переходный характер отечественной экономической системы, которая со­держит лишь элементы рыночных отношений, свидетельствуют о том, что конститу ционные провозглашения, закрепленные в первой главе, являют­ся именно конституционной самоидентификацией.

Созданная конституционная модель правового порядка функциониро­вания государства и общества во многих своих компонентах была и оста­ется моделью прожективной, моделью будущего состояния политико­правовой и экономической системы. По сути — эта модель служит целе­вым ориентиром перспектив государственно-правового строительства и, одновременно, критерием соответствия этого процесса конституционной самоидентификации России.

Реализация конституционной модели состояния политико-правовой и экономической систем требует не просто модернизации институтов влас­ти, процессов правотворчества и правоприменения, а особых механиз­мов, обеспечивающих гарантированность поступательного движения к намеченной цели. Здесь конституция выступает как определенная догма, ограничивающая свою собственную реализацию, поскольку ни одна кон­ституция не может содержать в себе исчерпывающего содержательного перечня политических, экономических, юридических и организационных мер. обеспечивающих перевод сформулированных в ней предпосылок и условий в действительность, в фактическое поведение субъектов правовых отношений. Учитывая прогностический характер многих конституцион­ных принципов, создающих модель общественных отношений будущего, в подобной догматизации конституции и механизмов ее реализации таится немало опасностей.

Во-первых, это опасность подчинения всей государственной деятель­ности, всей идеологии, культуры, экономики, права idee fixe, возведенной в конституционный принцип, что наглядно продемонстрировал опыт го­сударственного строительства в СССР, где идеей фикс было построение коммунизма, а используемые для этого средства привели к тоталитаризму и административно-командной экономике. Потенциально опасной может стать и идея позитивная, например построение правового государства, если понятие «верховенство права» начинает подменяться понятием «дик­татура закона»1.

Во-вторых, это опасность появления в конституции гарантирующих принципов и норм, фактически взаимоисключающих друг друга, что ха­рактерно для Конституции РФ, совместившей модель рыночных отноше­ний либерального, т. е. переходного государства, с механизмом социальной защиты развитого демократического государства.

Гарантии реализации той или иной конституционной модели общест­венных отношений должны обеспечивать, во-первых, социальную испол­нимость конституционных предписаний, во-вторых, позитивное развитие государственных и общественных институтов. Если гарантии представ­ляют собой некий статичный «набор» необходимых для этого средств и инструментов, то гарантированность выступает как постоянный динами­ческий процесс их обновления, совершенствования и избирательного воз­действия в интересах решения текущих и перспективных задач государст­венно-правового строительства.

В основе этого процесса лежит конституционализация правового порядка. Суть этого понятия не может быть, как это нередко полагают[1007] [1008], сведена лишь к возведению правовой нормы в ранг конституционного по­ложения. Конституционализация правового порядка — это процесс про­никновения норм конституции и конституционных принципов в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы.

Чрезвычайно важна конституционализация текущего законодательст­ва. На первый взгляд, этот процесс в современной России происходит доста­точно интенсивно. В исторически минимальные сроки сформирована фак­тически новая, базирующаяся на конститу ционных принципах, система на­ционального материального и процессуального законодательства; приняты кодифицированные акты, а также большинство комплексных законодатель­ных актов, в том числе действующих в административно-политической сфе­ре, которые по технико-юридическим критериям в основном удовлетворяют международным стандартам[1009] по ключевой позиции — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гу манизация и минимизация государствен­ного, в том числе, административно-правового, прину ждения.

Содержательный же анализ административно-правовых по своей природе норм бюджетного, таможенного, налогового, арбитражного за­конодательства, законодательства об административной ответственно­сти, установлении и реализации различных административных режимов демонстрирует отсутствие концепту ального единства в вопросах сбалан­сированного и гармоничного развития правовых норм, изобилу ет меж­отраслевыми и внутриотраслевыми противоречиями. Именно эта несба­лансированность при недостаточной развитости административных регла­ментов и четких процедур деятельности государственной администрации порождает многочисленные факты нарушения прав и законных интересов граждан и их организаций.

Ключевым вопросом конституционализации правового порядка, от которой зависит реализация конституционной модели взаимодействия че­ловека и государства, является конституционализация публичной власти, всех элементов и процедур публичного управления, понимаемая как про­цесс интериоризации соответствующими должностными лицами ду ха и буквы конституционных норм и принципов и реализации их в практиче­ской деятельности.

Сегодня все более очевидным становится то. что переход к рыноч­ной экономике и либерализация общественной жизни не в состоянии ав­томатически повысить жизненный уровень населения, обеспечить права и законные интересы граждан, покончить с коррупцией и преступностью, произволом и беззаконием, поскольку для реализации потенциальных воз­можностей, которые несут в себе эти процессы, необходим эффективно функционирующий государственный аппарат, четкое определение реа­лизуемых государственных функций и их оптимальное распределение между соответствующими государственными институтами, уточнение компетенционных полномочий федеральных и региональных структур исполнительной власти, совершенствование форм и методов их регулятив­но-охранительной деятельности.

Решение многих из обозначенных проблем непосредственно связано с административным правом, сутью которого в целом и всех его институ­тов в частности является регулирование отношений менаду органами пуб­личной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие.

В России содействие развитию и реализации прав, свобод и законных интересов невластных субъектов административно-правовых отношений долгое время не являлось основополагающим в деятельности органов государственной администрации, несколько «приглушенно» звучала эта проблема и в административно-правовой науке. Сейчас положение, во всяком случае на теоретическом уровне, меняется. Например, Д.Н. Бахрах прямо пишет, что «главная составляющая предмета административного права ... система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных положений граждан»1. С этим трудно не со­гласиться. Но нельзя забывать, что аппарат государственной администра­ции пока, и это подтверждается социологическими исследованиями[1010] [1011], боль­ше заботится о собственном благополучии, воспринимая права и законные интересы граждан и организаций «в качестве производных, вторичных по отношению к своим непосредственным интересам»[1012].

Данное обстоятельство предполагает необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правово­го режима функционирования исполнительной власти, который бы гаран­тировал. с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в том числе в сферу индивидуальных и корпоратив­ных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, — повыше­ние эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справед­ливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.

Не менее важной представляется и задача административно-пра­вового обеспечения реализации норм Конституции России об участии народа в управлении делами государства. Части 1, 2 и 3 ст. 3. ч. 1 ст. 32 Конституции РФ сегодня воспринимаются как наиболее декларативные; гарантированность их реализации с каждым годом, как верно отмечает А.Ф. Ноздрачев, настойчиво стремится к нулю1. И это действительно так:

— сведя к минимуму реальность проведения референдумов по дейст­вительно актуальным и значимым для большинства населения вопросам федерального и регионального значения и отказавшись от права населения субъекта Федерации на правотворческую инициативу, законодатель факти­чески ограничил возможность реального участия населения в процессах правоу становления;

— изменив порядок формирования депутатского корпуса и отказав­шись от императивного мандата, законодатель на весь срок депутатских полномочий фактически вывел «народных избранников» из-под контроля электората и «освободил» их от необходимости выполнения предвыбор­ных обещаний и программ, в том числе в сфере законотворчества;

— изменив порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, законодатель нивелировал возможность влияния населения региона на качество государственного управления, обоснованность регио­нальной политики, в том числе в социально-экономической сфере.

Проблемы вовлечения граждан в осуществление исполнительной власти существуют не только в России, но в странах с устойчивыми де­мократическими традициями они настойчиво решаются в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Например, «фран­цузская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб», тем не менее, примеры широкого участия населения в управлении есть и во Франции[1013] [1014]. В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан являются ведущим прин­ципом деятельности органов государственного управления, а различные правовые предписания определяют разнообразные формы его реализации’. Не случайно поэтому на западе сформировалось самостоятельное научное направление, рассматривающее категорию «транспарентность» в контексте ответственности органов государственной власти и политического управ­ления (Д. Лассен, Дж.М. Балкин, А. Шедлер. Дж. Фокс и др.)

Иначе обстоит дело в нашей стране, хотя именно в России и именно в рамках полицейского права еще в XIX в. И.Е. Андреевским были сформу­лированы идеи об участии граждан в управлении государством1, сформиро­валась концепция «активного гражданства» А.И. Елистратова, наделявшего всех дееспособных граждан полномочиями в сфере публичной охрани­тельной деятельности[1015] [1016]. В федеральном и региональном законодательстве современной России нет норм, направленных на обеспечение возможно­сти «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия граждан в деятельности органов исполнительной власти. Не предусматривается это и в положениях об органах исполнительной власти. Из науки административ­ного права, констатирует А.Ф. Ноздрачев, «испарились» такие проблемы, как «гражданин и аппарат управления», «участие общественности в госу­дарственном управлении» и другие важные вопросы, активно исследовав­шиеся в прошлые годы[1017]. Проблемы открытости исполнительной власти, государственного управления рассматриваются в качестве не юридической, а политологической[1018] или социологической[1019] проблемы.

Наука административного права, и здесь следует поддержать А.Ф. Ноздрачева, должна осознать вызов времени. Необходимо, в частно­сти, обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудниче­ства гражданского общества и государства, культивировать идею о пре­имуществе прекращения извечной «войны» государственного аппарата с собственным народом. Следует более серьезно прорабатывать и концепту­альные основы информационной открытости органов публичной адми­нистрации. Причем речь следует вести не только о тех или иных формах отчета о проделанной работе, но и активно привлекать население к про­цессу принятия решений, ибо нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать его к принятию решений. Под этим углом зрения следует расширять междисциплинарные связи админи­стративного права с конституционным правом, предлагать административ­но-правовое видение проблем, связанных с реализацией таких форм непо­средственного выражения власти народа, как референдум и выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

В контексте конституционной самоидентификации России следует особо затронуть вопрос о доктрине современного административного права. Ее наличие констатируется как реальный факт. И это справедливо, если под доктриной понимать простую «совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и глав­ные направления развития административного права и его подотраслей и институтов»1. Имеющаяся в настоящее время «совокупность научных взглядов или идей» в сфере административного права включает в себя нередко противоположенные взгляды и противоречивые идеи, которые не могут претендовать на роль доктрины. Дело в том, что доктринальность трактовкам и суждениям о позитивном праве придает их признанность государством и юридическим сообществом в качестве согласованной и доминирующей в конкретный исторический период системы взглядов на правовую реальность, приоритеты, принципы, формы, средства и методы правового регулирования общественных отношений.

Признанность юридической доктрины государством обеспечивает воплощение образующих ее теоретических конструкций в юридической составляющей государственной политики, в текущем законодательстве, в нормативном и казуальном толковании норм права. Признанность до­ктрины юридическим сообществом обеспечивает упорядоченность проти­воречивого, нередко хаотичного эмпирического материала о праве в инте­ресах придания ему целостного и внутренне согласованного характера и формирования ретроспективной, действующей или прогностической юри­дико-логической модели позитивного права.

Если учесть, что многочисленные предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формированию администра­тивных судов, совершенствования текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными[1020] [1021], а перспективной и непротиво­речивой юридико-логической модели развития административного права нет, речь пока следует вести скорее не о доктрине административного пра­ва, а о необходимости ее формирования, о необходимости скрупулезного отбора тех идей и взглядов, которые будут обеспечивать развитие админи­стративного права, адекватное конституционной самоидентификации сов­ременной России. Речь должна идти о самоидентификации администра­тивного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодатель­ства с точки зрения конститу ционной самоидентификации современной России. Поэтому необходимо, прежде всего, определиться с объектом, с которым будет устанавливаться тождество:

— будут ли это общие черты, восстанавливающие и воспроизводящие самобытность дореволюционного полицейского права?

— либо это будет восстановление и воспроизводство принципов и ин­ститутов советского административного права, сохраняющиеся в той или иной мере в современном административном праве?

— либо предполагается установление тождества с теми конституци­онными ценностями и идеалами, в основе которых — признание прав и свобод человека и гражданина и правовая государственность?

Не отрицая исторической преемственности развития административ­ного права, полагаем, что современная Россия нуждается в современном административном праве, «очищенном» от того негативного опыта струк­турирования и правового регулирования, которое накопилось за долгие годы отечественной политико-правовой истории. В этой связи хотелось бы обратить особое внимание на следующее.

Первое. Не ущемляя академической свободы и права каждого на соб­ственную позицию, следует определиться с теми «экзотическими», на мой взгляд, идеями, в основе которых лежат попытки реанимировать полицей­ское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль админи­стративного права1, представить современное административное право как полицейское право и свести его роль, к совокупности норм, в частности, «определяющих формы и процедуры полицейской и фискальной деятель­ности государства, закрепляющих перечень административных проступ­ков и устанавливающих меры ответственности за них»[1022] [1023], к осуществлению правового регулирования исключительно посредством императивных методов, «опирающихся на силовые структуры государства и меры госу­дарственного принуждения»[1024].

Второе. На доктринальном уровне следует определить отношение административно-правовой науки к сути административной реформы, к принципам формирования структуры и полномочий федеральных орга­нов исполнительной власти, которые с принятием Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» в очередной раз претерпели существенные изме­нения. Открытым остается здесь и вопрос о нормотворческих полномочи­ях федеральных структур, которые пока решаются не на основании обще­го правила, а избирательно непосредственно Президентом РФ или главой Правительства РФ, утверждающих статутные акты о министерствах, служ­бах, агентствах, а с сентября 2007 г. — ио государственных комитетах. Требуют своего решения и вопросы конструирования исполнительной власти субъектов Федерации, правомерность наличия там министерств, особенно тех, которые, как например, МВД республик, являются террито­риальными подразделениями федеральных министерств1.

Третье. Предметом особого внимания должны стать вопросы адми­нистративного нормотворчества как вида юридической деятельности, осуществляемой субъектами административно-правового регулирования в целях разработки, принятия, корректировки и отмены подзаконных право­вых актов.

Спорной остается правовая природа этих актов, разграничение ком­петенции в их подготовке между федеральными и региональными органа­ми[1025] [1026] [1027]. Действующие в этой сфере на федеральном и региональном уровне правила’ пока не в состоянии пресечь вал некачественных документов, страдающих нечеткостью правовых предписаний, отсутствием механизмов реализации, дублированием положений федерального законодательства. Высокой остается коррупциогенность нормативно-правовых актов, особен­но предусматривающих дискреционные полномочия должностных лиц[1028];

предлагаемые методики оценки коррупциогенности законодательных и подзаконных актов1 далеки от совершенства.

При разработке теоретических проблем административного нор­мотворчества явно недостаточно используется и зарубежный опыт[1029] [1030]. Перспективным здесь представляется опыт США, в которых принятию значимых нормативных актов предшествует проведение социологических исследований, в том числе опросов населения, что позволило американ­ской юридической практике по ряду направлений «вырваться вперед», со­образуя законодательные установления с духовными, этическими катего­риями и идеалами либерализма.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что, рассматривая перспекти­вы внесения поправок в Конституцию РФ, О.Е. Кутафин утверждает: «чем больше мы приблизим Конституцию к реальности, тем лучше будет всем нам и у нас будет меньше желания что-либо менять»[1031]. Полагаем, что не Конституцию следует приближать к реальности, общая картина которой весьма удручающа, а реальность нужно поднимать до еще недостигнутых стандартов жизни государства и общества, но очень красиво сформулиро­ванных в Основном законе. По образному выражению Ю.А. Тихомирова, роль административного права, защищающего «юридическую честь» публичного права и одновременно гражданского права[1032], в этом процессе трудно переоценить.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 19 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ САМОИДЕНТИФИКАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ':

  1. Глава 20 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЦЕННОСТИ КАК ОСНОВ АНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ЛДМІIIIIКГРЛГІІВІІОГО ПРАВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ'
  2. Глава 3. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации на современном этапе конституционного развития России
  3. Глава 1. Теория государства и права как фундаментальная юридическая наука: современное состотяние и перспективы развития § 1. Место теории государства и права в системе наук
  4. 2.1. Развитие административной реформы в современной России
  5. Глава 6 ГОСУДАРСТВО, ЭКОНОМИКА, ПРАВО В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЦЕННОСТЕЙ II ГЛОБАЛИЗАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ РАЗВИТИЯ ЗАПАДНОЙ И РОССИЙСКОЙ ЦИВИЛИЗАЦИИ'
  6. ГЛАВА 6 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ
  7. Раздел V. Глобальные проблемы современности и перспективы развития современной цивилизации
  8. § 6. ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  9. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  10. 21.6. Перспективы экономического развития России
  11. Перспективы развития института секьюритизации в России