Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЭЛЕМЕНТА МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ[65]
В процессуальной теории обобщающей является категория «процессуальный механизм», охватывающая совокупность основных процессуальных средств, необходимых и достаточных для решения практических задач в правовой сфере.
Современный уровень развития и познания правовой действительности не только вызывает потребность в чёткой локализации процессуальной сферы, но и создаёт для этого необходимые методологические предпосылки.1 IS
Процессуальное содержание механизма реализации законности, рассматриваемое в наиболее общем виде, содержит в себе процессы реализации законности в сферах: правотворческой, нравоисполнительной, правоприменительной, правоохранительной и правовосстановительной деятельности компетентных субъектов права.
В каждой из этих сфер реализация законности различается по содержанию и характеризуется определённой спецификой, обусловленной местом конкретного органа государства, либо должностного лица в его структуре, или общественного объединения и его места в политической системе общества, а также их задачами, функциями и присущими им методами их осуществления.
При этом следует отметить, что одни процессы являются определяющими для других, в которых получает практическое воплощение идей, заложенных в первых.Под процессуальным составом механизма реализации законности понимается совокупность процессов правотворческой, правоисполнительной, правоприменительной, правоохранительной и правовосстановительной деятельности, осуществляемой компетентными субъектами в пределах своих полномочий.
Процесс реализации законности протекает по цепочке, которую можно схематически изобразить следующим образом:
Реализация законности в процессе право твор- | 0 | Реализация законности в процессе правоислоп- | 4 | Реализация законности в процессе праволриме- | 4 | Реализация законности в процессе право | 4 | Реализация законности в процессе лравовосста- |
ческой дея- | нительной | нительной | охранительной | новительной | ||||
телемости | деятельности | деятельности. | деятельности | деятельности |
Естественно, эта схема не отражает всех нюансов обеспечения реализации законности, проявляющихся в реальной жизни, в силу чего процессуальный состав механизма обеспечения реализации законности требует основательной характеристики.
Действующая Конститу ция Российской Федерации, с учётом её федеративного устройства и утверждения в системе социальных и государственных структур, местного самоуправления, установила четыре уровня правового регулирования:
- федеральный;
- федерально - региональный;
- региональный;
- муниципальный.
Представляется, что это требует хотя бы наиболее общей характеристики содержания правового регулирования на выделенных уровнях.
Содержание правового регулирования на федеральном уровне
В ст.71 Конституции Российской Федерации определён перечень вопросов, отнесённых к исключительной компетенции Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации принимаются Федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отсюда следует, что федеральный уровень правового регулирования является определяющим для правового регулирования в России в целом и для каждого из трёх остальных уровней, прежде всего для регионального.
Содержание правового регулирования на федерально - региональном уровне.
В статье 72 Конституции Российской Федерации дан перечень вопросов, отнесённых к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
В соответствии с ч.З ст.76 Конституции Российской Федерации, то есть на федерально-региональном уровне, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Содержание правового реіулировання на региональном уровне.
В 4.4 ст.76 Конституции Российской Федерации записано: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».
Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), территориального устройства субъектов Российской Федерации, государственной (на уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов Российской Федерации
Содержание правового регулирования на муниципальном уровне.
Правовое регулирование на муниципальном уровне (местное самоуправление) - имеет свои особенности. Обший объект правового регулирования на этом уровне можно принять за один - местное самоуправление.
Особое место в правовой основе местного самоуправления занимают Конституции Российской Федерации и федеральные законы.
Статья 130 Конституции Российской Федерации и статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного самоуправления».
К вопросам местного самоуправления относятся;
1. Организация местного самоуправления в муниципальном образовании, её правовое закрепление в уставе муниципального образования.
2. Правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления.
3. Правовое регулирование вопросов управления муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
4. Правовое регулирование вопросов, связанных с организацией, содержанием и развитием муниципальных служб; предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, созданием условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услу гах.
5. Регулирование вопросов, связанных с контролем за соблюдением правовых актов муниципального образования, участия в контроле за соблюдением федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации на территории муниципального образования.
* * ♦
Законы и иные нормативно-правовые акты, издаваемые в Российской Федерации, должны быть эффективными, то есть «работать» на благо государства и населения. А чтобы они были полезными в жизни общества, их должны эффективно реализовывать все субъекты права. Только при этом условии законность может быть стабильной.
* * *
Для обеспечения нормального функционирования процессуальной составляющей механизма реализации законности в России определяющее (основополагающее) значение имеет деятельность Президента Российской Федерации. Это утверждение основывается на следующих положениях Конституции Российской Федерации.
1. Президент Российской федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80).
2. Президент Российской Федерации вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (п.«г» ст.84).
3. Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы (п.«д» ст.84).
4. Президент Российской Федерации издаёт указы и распоряжения (ч.2 ст.90).
5. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85).
6. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч.З ст.115).
7. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами оп-
ределяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.Зст.80).
Из приведённых положений вытекает, что он может существенно влиять на состояние и уровень реализации законности в масштабе всей страны.
Важным средством для достижения этого является его полномочие, закреплённое в ст.84 Конституции Российской Федерации, где сказано:
«Президент Российской Федерации:
е) обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в сзране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».
Где, как не в этих посланиях Президент может дать оценку состояния законности, показать её динамику за истекший год и поставить перед субъектами её реализации задачи по её укреплению.
В целях реализации своих функций и полномочий Президент Российской Федерации осуществляет правотворческую деятельность - издаёт нормативные указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации; конституционным федеральным, федеральным законам.
Многие его конституционные полномочия либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной
/Г X 119
степени приолижены к исполнительной власти.
Правотворчество Президента Российской Федерации по своему объёму с каждым годом увеличивается. Это характеризуется охватом по сути всех сфер государственной жизни и весьма подвижной границей с другими актами.
Масштабность функций и полномочий главы государства непосредственно влияет на содержание издаваемых им указов и распоряжений.
Всё сказанное выше свидетельствует о том, что Президент Российской Федерации потенциально обладает достаточно широкими возможностями для влияния на состояние законности в стране. Осуществляя свои функции, он непосредственно контактирует с органами государства, должностными лицами высшего
'См Окуньков Л А. Президент Российской Федерации. - М. 1996.С.77-79. 106
ранга, с лидерами и другими представителями общественных объединений, что не может не влиять на их отношение к соблюдению законности в процессе их функционирования.
Учитывая всю совокупность полномочий Президента Российской Федерации, которые он осуществляет в разнообразных процессуальных действиях, и иным способом осуществлять их не может, можно с полным основанием утверждать, что его процессуально-правовая деятельность является важнейшей организующей составляющей процессуального состава механизма обеспечения Реализации законности в Российской Федерации.
Влияние Президента Российской Федерации на состояние законности, его личный пример для других субъектов, призванных обеспечивать реализацию законности, может быть как положительным, так и отрицательным. Однако практика свидетельствует, что носитель президентских полномочий не всегда оказывается на должной высоте. Так, первый Президент Российской Федерации - Борис Николаевич Ельцин - будучи, по своему конституционному статусу, гарантом Конституции, должен был сам быть образцом её соблюдения и заботиться о соблюдении конституционной законности всеми органами государства, общественными объединениями и должностными лицами. Однако включить это в список его заслуг нельзя. Слишком часто он грешил злоупотреблениями своей необъятной властью. А если он мог позволить себе действовать по принципу: «Причём Конституция, если я хочу?!», то стоит ли удивляться тому, что некоторые руководители субъектов Федерации действуют по принципу: «Причём тут федеральный закон, если я хочу по - своему?!». Налицо цепная реакция, порождённая ущербным правосознанием, низкой правовой культурой, выражением которой является неуважение к закону. Специфика компетенции Президента Российской Федерации, его практической деятельности состоит в том, что она влияет на результативность действия механизма обеспечения реализации законности на всех уровнях правового регулирования.
* * *
Логика дальнейшего изложения существа исследуемой темы требует характеристики названных выше процессов реализации законности. Но прежде чем перейти к их характеристике представляется необходимым высказать некоторые предварительные соображения.
Общеизвестно, что правовое регулирование начинается с правовой регламентации юридически значимого поведения субъектов права, или, что то же — с правотворчества - деятельности компетентных органов (в первую очередь государственных) по принятию, изменению или отмене нормативно- правовых актов, прежде всего с законотворчества.
Законотворчество является исходной формой первым шагом в направлении обеспечения реализации законности государством. Принятие законов, формирование в них правовых предписаний - самое грудное, ответственное и благородное дело законодателей. Тем самым оно реализует содержащиеся в общественных отношениях объективные по обстоятельствам и естественные по условиям места и времени требования, вытекающие из «природы вещей».120
Рассматривая процессы правотворческой деятельности применительно к процессуальному' составу механизма реализации законности, следует отметить, что именно с правотворчества начинается процесс реализации законности во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, опосредуемых правом, что требует максимально возможной характеристики аккумулирования потенциала законности и требований, предъявляемых в самом процессе правотворческой деятельности на всех уровнях правового регулирования.
С учётом этого представляется целесообразным, с точки зрения удобства изложения материала, все требования законности, предъявляемые в сфере правотворчества на всех уровнях правового регулирования, разделить на две группы: общие для всех уровней правового регулирования и специальные, присущие каждому из четырёх, названых выше.
|а1 См.; Теория государства и прзвз/Под ред. Г.Н. Маиоаа. -М.: 1995.с.202.
К числу общих требований относятся:
1. Соблюдение пределов правотворческих полномочий, то есть субъекты правотворческой деятельности должны издавать нормативно-правовые акты для регулирования только тех вопросов, которые отнесены к их компетенции.
2. Издание нормативно-правовых актов должно осуществляться в строгом соответствии со специально разработанной для этого процедурой.
3. Соблюдение иерархии издаваемых нормативно-правовых актов в рамках системы права Российской федерации.
Субъектами правотворческой деятельности выступают государственные органы, негосударственные структуры, например, органы местного самоуправления, профсоюзы и иные общественные объединения, наделённые соответствующими правомочиями, а также и граждане при обсуждении проектов законодательных актов и принятии законов путём референдумов.
Правотворчество характеризуегся тем, что это важнейшее средство управления обществом. В сфере правотворчества формируется стратегия развития общества, принимаются существенные правила поведения, предназначенные для обеспечения состояния общественных отношений, отвечающего прогрессивным потребностям общества.
Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государственного управления обществом, для регулирования общественных отношений.
Рассматривая процессы правотворческой деятельности применительно к теме настоящей монографии, следует отметить, что одним из принципов создания нормативно правовых актов в современном демократическом государстве является законность.
Законность в сфере правотворчества проявляется в трёх аспектах. Каждый нормативный правовой акт должен приниматься государственным органом:
Во-первых, только в пределах его компетенции;
Во-вторых, только в установленном соответствующими нормативно правовыми актами процедурном порядке,
В-третьих, содержание принимаемого нормативно правового акта не должно противоречить уже принятым ранее нормативно-правовым актам, обладающим по сравнению с ним более высокой юридической силой.
К числу специальных относятся:
Требования, предъявляемые в процессе правотворчества на федеральном уровне.
Правотворчество на федеральном уровне предполагает:
- принятие Конституции Российской Федерации, внесение в неё поправок и её пересмотр;
- принятие федеральных конституционных и федеральных законов Федеральным Собранием Российской Федерации;
- издание нормативных указов Президентом Российской Федерации;
- принятие постановлений Правительством Российской Федерации;
- издание нормативных приказов и инструкций федеральными министерствами и ведомствами.
Требования, предъявляемые в процессе правотворчества на федерально -региональном уровне.
Правотворчество на федерально-региональном уровне предполагает принятие нормативно-правовых актов по вопросам, отнесённым, в соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Не повторяя сказанного выше о требованиях, предъявляемых к правотворчеству на федеральном уровне, необходимо отметить, что к процессу реализации законности на федеральнорегиональном уровне в полной мере относятся, требования предъявляемые на федеральном уровне.
Выше было сказано, что в соответствии с ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Это положение даёт основание считать, что в процессе правового регулирования вопросов, отнесённых к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, законность предполагает, что первоочерёдность издания нормативно-правовых актов, направленных на регулирование вопросов совместного ведения принадлежит федеральным органам, так как законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской федерации для регулирования этих вопросов должны издаваться в соответствии с федеральными законами Российской Федерации, а следовательно, после издания федеральных законов.
Требования, предъявляемые в процессе правотворчества на региональном уровне.
В соответствии с ч.4 ст.76 Конституции Российской Федерации «Вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.»
Из общих требований, предъявляемых к правотворчеству в Российской Федерации, вытекает, что правотворчество субъектов Российской Федерации, должно осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами. Между тем, на практике это требование нередко нарушается и в современных условиях более трети нормативно - правовых актов субъектов Российской Федерации по разным причинам противоречит федеральным актам.
Из приведённого выше положения ч.4 ст.76 Конституции Российской Федерации вытекают следующие, закреплённые в Конституции Российской Федерации законодательные полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам:
принятия и изменения конституций, а также уставов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов;
территориального устройства;
государственной (на уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальной службы;
бюджета, налогов и сборов.
Специфику правотворчества на региональном уровне характеризуют следующие признаки:
1) наличие права принимать законы, как акты, имеющие высшую юридическую силу, что связано с общей тенденцией демократизации регулирования отношений, складывающихся в государственно - правовой сфере;
2) всё большее распространение договоров и иных соглашений между субъектами Федерации и отдельными администрациями: рейдирующих вопросы в социально - экономической и культурной сферах.
3) отражение в правотворчестве субъектов Российской Федерации их самобытности и статуса. Так, например, в республиках, в большинстве случаев принимаются систематизированные нормативно - правовые акты - кодексы, а на Северном Кавказе особое значение придаётся национальным и религиозным обычаям, традициям и воззрениям.
Перед субъектами правотворчества регионального уровня стоит непреходящая задача максимально учитывать в процессе правотворчества местные природные и национальные особенности, осуществлять поиски оптимальных путей для увязки регионального законодательства с федеральным таким образом, чтобы последнее получало развитие и конкретизацию на почве региональной действительности.
4) на региональном уровне правового регулирования значительное место занимают нормативно - правовые акты, принимаемые негосударственными структурами - прежде всего органами местного самоуправления,
Требования, предъявляемые в процессе правотворчества на муниципальном уровне.
Поскольку местное самоуправление, в соответствии со ст, 12 Конституции Российской Федерации, в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы сами определяют перечень и виды принимаемых ими нормативно - правовых актов для регулирования вопросов, относящихся к их компетенции.
Суть требований законности, предъявляемых к правотворчеству на муниципальном уровне сводится к следующему:
1) поскольку в соответствии с ч. 1. ст. 15 Конституции Российской Федерации нормативно-правовые акты местного самоуправления относятся к иным правовым актам, принимаемым в Российской Федерации, они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и иным, основанным на ней нормативно-правовым актам, принимаемым в Российской Федерации;
2) нормативно - правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления должны приниматься только по вопросам, относящимся к их компетенции и в точном соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом конкретного муниципального образования.
* * *
Выше дано определение понятия механизма обеспечения реализации законности и в наиболее общих чертах определены основные элементы его субстрата. Однако для полного представления о механизме обеспечения реализации законности в действии необходима конкретизация и более обстоятельная характеристика его субъектного и процессуального состава, а через это - его структуры.
Еще по теме Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЭЛЕМЕНТА МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ[65]:
- РАЗДЕЛ III ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СОСТАВ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Глава 1. Конституционно-правовые основы информирования избирателей как гарантии реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации
- Глава 2. СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Сиротин А.С.. Законность в Российской Федерации. Концепции и реальность. Теоретические аспекты понимания. Механизм её реализации. Проблемы. 2009, 2009
- Рождественская Т.Э.. Правовой механизм реализации Базельских принципов банковского надзора в Российской Федерации / Т.Э. Рождественская: Монография. - М.,2011. -204 с., 2011
- ГЛАВА 2 СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭЛЕМЕНТОВ ПРАВОВОГО СТАТУСА МИРОВОГО СУДЬИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Тема 14. Механизм правового регулирования 1. Понятие, элементы и стадии механизма правового регулирования
- Статья 23. Акты Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
- Тема 3. Механизм административно-правового регулирования 3.1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы
- ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА МИРОВЫХ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Правовое регулирование права собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- § 1. Понятие и элементы механизма правового регулирования
- 36.5. Административно-правовое регулирование въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации
- Вопрос 3. Понятие и элементы механизма правового регулирования
- 2.2. Механизмы и методы регулирования банковской системы Российской Федерации
- 76. Механизм правового регулирования: понятия, элементы, стадии
- 77. Механизм правового регулирования: понятие и основные элементы
- Лекция 2. Механизм правового регулирования: понятие, элементы, стадии. Правовое воздействие