<<
>>

Признаки правотворческого назначения правовых актов общего характера

Признаки, отличающие нормативный акт от индивидуального, вытекают из общего характера правовой нормы. Они имеют важное теоретическое и практическое значение.

Однако среди правовых актов есть акты и предписания общего, но не правотворческого назначения1.

Такие общие предписания нельзя отличить от нормативных по признакам, характерным для индивиду­альных, т.е. по наличию конкретного адресата, по однократному при­менению и т.п. Все общие предписания имеют родовой, а не единич­ный объект, не персонифицированы, как правило, по своему адресату, могут применяться неоднократно. Поэтому критерии отличия норма­тивных предписаний от других предписаний общего значения должны быть взяты в иной плоскости — в плоскости назначения правового акта, его связи с той формой государственного руководства, которая его «по­родила».

Если акт, содержащий общие предписания, разрешает задачи пра­вотворчества, упорядочения общественных отношений, то он уста­навливает правовые нормы, изменяет или отменяет их.

Если же такая задача не ставится, то акт не может рассматриваться как нормативно­правовой.

В чем же состоят критерии правотворческого значения общих пред­писаний или, иначе говоря, какие общие предписания можно считать правотворческими?

Для правовой нормы характерно наличие общего, но достаточно определенного объективного критерия поведения. Если в предписаниях того или иного акта содержатся общие указания, не устанавливающие определенного, объективного критерия поведения людей, то едва ли можно считать разрешенной задачу упорядочения[86] [87] данного вида от­ношений на неопределенное или длительное время, т.е. задачу право­вого регулирования. «По своей природе, — писал К. Маркс, — право может состоять лишь в применении равной меры»1.

Если же этой меры нет в самом предписании и оно не связано с установлением, измене­нием или отменой «мер поведения», содержащихся в других предпи­саниях, то нельзя считать, что установлена правовая норма.

Между тем у нас и в теории, и на практике часто склонны прини­мать за правовые нормы зафиксированные в актах государственных органов общие распоряжения о необходимости провести организацион­ные мероприятия. В правовых актах встречаются такие, например, формулы: «обеспечить применение новейшего оборудования», «обес­печить укомплектование квалифицированными кадрами», «система­тически проводить семинары работников» и т.п. Эти общие распоря­дительные предписания нередко обращены к широкому кругу испол­нителей и имеют в виду совершение не единичных действий. Но они не устанавливают определенной меры поведения, какого-либо нового круга (вида) прав и обязанностей и поэтому не могут рассматриваться как нормативные. Значение общих распоряжений состоит в организа­ции исполнения установленных правовых норм или конкретных заданий. Распорядительные предписания, несомненно, служат одной из форм организационного руководства (распорядительной деятельности), но они не разрешают задачи упорядочения общественных отношений и не могут быть отнесены к устанавливающим нормы права. Именно потому, что подобные предписания не устанавливают определенных критериев поведения, их нельзя рассматривать как нормоустанови­тельные, т.е. как нормативные. Рассматривая предписания типа «обес­печить», «добиться», «организовать» как разновидность правовых норм[88] [89], мы неизбежно вступили бы в противоречие с требованием добиваться максимальной ясности и четкости законодательных актов.

В качестве примера общего распорядительного акта верховного управления и контроля можно привести постановление Верховного Совета РСФСР «О дальнейшем улучшении торговли и общественно­го питания в РСФСР», принятое пятой сессией Верховного Совета РСФСР шестого созыва 9 июля 1965 г.[90] Основное содержание этого постановления состоит из указаний, несомненно имеющих важное значение для улучшения торговли в данный период: «принять необ­ходимые меры к безусловному выполнению плана», «улучшить рабо­ту предприятий общественного питания, повысить качество блюд и расширить их ассортимент», «привести в надлежащий порядок кол­хозные рынки, благоустроить их территории» и многие другие.

При наличии ранее установленных целесообразных норм деятель­ности предприятий торговли и общественного питания требуются как раз указания о путях и методах правильного исполнения данных норм, а не принятие новых правил поведения. На выполнение этой задачи и направлен названный выше акт Верховного Совета республики по верховному управлению.

Но если представить себе, что нет, например, твердо установленных правил деятельности колхозных рынков, то указание «навести надле­жащий порядок» вряд ли поможет в этом деле, поскольку необходимо установить общие критерии такого порядка. Из сказанного вытекает, что общие распорядительные предписания об организации исполне­ния не могут заменить собой правовых норм. Показательна в этом отношении практика Юридической комиссии при Совете Министров Таджикской ССР, согласно которой в Хронологическое собрание не включаются акты, предусматривающие конкретные мероприятия по выполнению ранее принятых решений. Такие акты не должны вклю­чаться в собрания законодательства даже в тех случаях, когда они со­держат указания для широкого неопределенного круга организации и требуют совершения не одного, а многих действий.

Часто нормативными считаются и общие предписания по осуще­ствлению надзора и контроля за исполнением правовых норм или кон­кретных заданий, принятые в результате проверки исполнения зако­нов, указов или постановлений и адресованные всем или определен­ному кругу государственных органов.

Для таких актов характерны формулировки «принять меры к устра­нению недостатков и усилению контроля за правильным применени­ем закона (указа, постановления)», «обязать министерства и ведом­ства, исполкомы мастных Советов усилить надзор за правильным и единообразным применением данного указа или постановления», «установить систематический контроль и привлекать к строгой ответ­ственности должностных лиц, нарушающих законодательство».

Подобные предписания направлены на устранение нарушений уста­новленных ранее норм и недостатков в их применении.

Выполнение этой задачи контроля, как неоднократно указывалось в решениях пар­тии и правительства, состоит не в принятии новых решений, а в том, чтобы обеспечить выполнение существующих.

Организация текущего исполнения законов, надзор за их правиль­ным применением — более оперативные функции, чем правотворчес­тво. Они не могут и по своей природе не должны выполнять роли создания правовых норм, заменять собой правотворчество. Цель со­вершенствования правовых норм состоит в создании твердого, устой­чивого порядка разрешения тех или иных вопросов. Если каждое опера­тивно-распорядительное и надзорное решение, обеспечивающее ис­полнение правовых норм или устранение нарушений, рассматривать как новую норму, это может привести к подрыву стабильности норма­тивного регулирования, к ослаблению значения норм, действующих неопределенный срок, но как бы замененных текущими указаниями об их исполнении.

Поэтому в процессе правотворчества и систематизации законода­тельства важно выделять подлинно нормативные акты, устанавлива­ющие критерии правопорядка, не растворяя их в массе оперативно­распорядительных предписаний, актов надзора и устранения наруше­ний и т.п.

Нормативный акт, как правило, вносит новый элемент в правовое регулирование общественных отношений. Однако это не означает, что встречающееся в нормативных актах «повторение» действующих норм в тех случаях, когда оно не может быть устранено, не имеет норматив­ного значения. Сам по себе этот прием не служит образцом законода­тельной техники. В нормативных актах следует избегать повторения с целью «напоминания» о действующих нормах[91].

Но часто в законах союзных республик приходится воспроизводить нормы союзного законодательства, а в постановлениях правитель­ства — нормы закона в целях сохранения логического смысла взаимо­связанных между собой норм, достижения полноты регулирования и т.п. В таких случаях новый элемент правового регулирования может быть успешно применен исполнителем на основе такого «вторичного» акта.

Речь, следовательно, идет о новом элементе в правовом регулиро­вании в сравнении не с действующими нормами, а с прежним порядком регулирования. Распорядительные и надзорные акты вообще не направ­лены на обновление правового регулирования. Повторение норм име­ет целью такое обновление в законодательстве союзных республик или в подзаконных актах, если это необходимо для правильного примене­ния норм.

<< | >>
Источник: Мицкевич А.В.. Избранное / Сост. и авт. предисловия Е.А. Юртаева. М: Институт законодательства и сравнительного правоведе¬ния при Правительстве Российской Федерации, 2010,— 304 с.. 2010

Еще по теме Признаки правотворческого назначения правовых актов общего характера:

  1. 19. Правотворческий процесс. Порядок опубликования и вступления в юридическую силу нормативных правовых актов
  2. НЕКОТОРЫЕ СРЕДСТВА ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  3. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
  4. § 10. Понятие, признаки и виды подзаконных нормативных правовых актов
  5. 1.3 Экологические преступления общего характера
  6. Экологические преступления общего характера
  7. 14.6. Понятие и основные признаки нормативных актов
  8. СЕКРЕТНЫЕ СОТРУДНИКИ, ИХ НАЗНАЧЕНИЕ И ХАРАКТЕР ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  9. 9.2. Отличие правовых актов управления от других актов и юридических документов
  10. ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ И АКТОВ ИНЫХ ОРГАНОВ
  11. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЛИЦ, СОДЕЙСТВУЮЩИХ ИСПОЛНЕНИЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ И АКТОВ ИНЫХ ОРГАНОВ
  12. Список нормативно-правовых актов и иных актов
  13. Глава 3 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
  14. Право: понятие, сущность, назначения и признаки права
  15. § 3. Понятие, признаки, виды законов и подзаконных актов
  16. 44 НОРМА ПРАВА: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ПРИЗНАКИ, ХАРАКТЕР
  17. Назначение выборов и регистрация избирателей 2.2.1. Правовые основы назначения выборов
  18. • Дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваемые Судом по интеллектуальным правам