Признаки правотворческого назначения правовых актов общего характера
Признаки, отличающие нормативный акт от индивидуального, вытекают из общего характера правовой нормы. Они имеют важное теоретическое и практическое значение.
Однако среди правовых актов есть акты и предписания общего, но не правотворческого назначения1.
Такие общие предписания нельзя отличить от нормативных по признакам, характерным для индивидуальных, т.е. по наличию конкретного адресата, по однократному применению и т.п. Все общие предписания имеют родовой, а не единичный объект, не персонифицированы, как правило, по своему адресату, могут применяться неоднократно. Поэтому критерии отличия нормативных предписаний от других предписаний общего значения должны быть взяты в иной плоскости — в плоскости назначения правового акта, его связи с той формой государственного руководства, которая его «породила».Если акт, содержащий общие предписания, разрешает задачи правотворчества, упорядочения общественных отношений, то он устанавливает правовые нормы, изменяет или отменяет их.
Если же такая задача не ставится, то акт не может рассматриваться как нормативноправовой.В чем же состоят критерии правотворческого значения общих предписаний или, иначе говоря, какие общие предписания можно считать правотворческими?
Для правовой нормы характерно наличие общего, но достаточно определенного объективного критерия поведения. Если в предписаниях того или иного акта содержатся общие указания, не устанавливающие определенного, объективного критерия поведения людей, то едва ли можно считать разрешенной задачу упорядочения[86] [87] данного вида отношений на неопределенное или длительное время, т.е. задачу правового регулирования. «По своей природе, — писал К. Маркс, — право может состоять лишь в применении равной меры»1. Если же этой меры нет в самом предписании и оно не связано с установлением, изменением или отменой «мер поведения», содержащихся в других предписаниях, то нельзя считать, что установлена правовая норма. Между тем у нас и в теории, и на практике часто склонны принимать за правовые нормы зафиксированные в актах государственных органов общие распоряжения о необходимости провести организационные мероприятия. В правовых актах встречаются такие, например, формулы: «обеспечить применение новейшего оборудования», «обеспечить укомплектование квалифицированными кадрами», «систематически проводить семинары работников» и т.п. Эти общие распорядительные предписания нередко обращены к широкому кругу исполнителей и имеют в виду совершение не единичных действий. Но они не устанавливают определенной меры поведения, какого-либо нового круга (вида) прав и обязанностей и поэтому не могут рассматриваться как нормативные. Значение общих распоряжений состоит в организации исполнения установленных правовых норм или конкретных заданий. Распорядительные предписания, несомненно, служат одной из форм организационного руководства (распорядительной деятельности), но они не разрешают задачи упорядочения общественных отношений и не могут быть отнесены к устанавливающим нормы права. Именно потому, что подобные предписания не устанавливают определенных критериев поведения, их нельзя рассматривать как нормоустановительные, т.е. как нормативные. Рассматривая предписания типа «обеспечить», «добиться», «организовать» как разновидность правовых норм[88] [89], мы неизбежно вступили бы в противоречие с требованием добиваться максимальной ясности и четкости законодательных актов. В качестве примера общего распорядительного акта верховного управления и контроля можно привести постановление Верховного Совета РСФСР «О дальнейшем улучшении торговли и общественного питания в РСФСР», принятое пятой сессией Верховного Совета РСФСР шестого созыва 9 июля 1965 г.[90] Основное содержание этого постановления состоит из указаний, несомненно имеющих важное значение для улучшения торговли в данный период: «принять необходимые меры к безусловному выполнению плана», «улучшить работу предприятий общественного питания, повысить качество блюд и расширить их ассортимент», «привести в надлежащий порядок колхозные рынки, благоустроить их территории» и многие другие. При наличии ранее установленных целесообразных норм деятельности предприятий торговли и общественного питания требуются как раз указания о путях и методах правильного исполнения данных норм, а не принятие новых правил поведения. На выполнение этой задачи и направлен названный выше акт Верховного Совета республики по верховному управлению. Но если представить себе, что нет, например, твердо установленных правил деятельности колхозных рынков, то указание «навести надлежащий порядок» вряд ли поможет в этом деле, поскольку необходимо установить общие критерии такого порядка. Из сказанного вытекает, что общие распорядительные предписания об организации исполнения не могут заменить собой правовых норм. Показательна в этом отношении практика Юридической комиссии при Совете Министров Таджикской ССР, согласно которой в Хронологическое собрание не включаются акты, предусматривающие конкретные мероприятия по выполнению ранее принятых решений. Такие акты не должны включаться в собрания законодательства даже в тех случаях, когда они содержат указания для широкого неопределенного круга организации и требуют совершения не одного, а многих действий. Часто нормативными считаются и общие предписания по осуществлению надзора и контроля за исполнением правовых норм или конкретных заданий, принятые в результате проверки исполнения законов, указов или постановлений и адресованные всем или определенному кругу государственных органов. Для таких актов характерны формулировки «принять меры к устранению недостатков и усилению контроля за правильным применением закона (указа, постановления)», «обязать министерства и ведомства, исполкомы мастных Советов усилить надзор за правильным и единообразным применением данного указа или постановления», «установить систематический контроль и привлекать к строгой ответственности должностных лиц, нарушающих законодательство». Подобные предписания направлены на устранение нарушений установленных ранее норм и недостатков в их применении. Организация текущего исполнения законов, надзор за их правильным применением — более оперативные функции, чем правотворчество. Они не могут и по своей природе не должны выполнять роли создания правовых норм, заменять собой правотворчество. Цель совершенствования правовых норм состоит в создании твердого, устойчивого порядка разрешения тех или иных вопросов. Если каждое оперативно-распорядительное и надзорное решение, обеспечивающее исполнение правовых норм или устранение нарушений, рассматривать как новую норму, это может привести к подрыву стабильности нормативного регулирования, к ослаблению значения норм, действующих неопределенный срок, но как бы замененных текущими указаниями об их исполнении. Поэтому в процессе правотворчества и систематизации законодательства важно выделять подлинно нормативные акты, устанавливающие критерии правопорядка, не растворяя их в массе оперативнораспорядительных предписаний, актов надзора и устранения нарушений и т.п. Нормативный акт, как правило, вносит новый элемент в правовое регулирование общественных отношений. Однако это не означает, что встречающееся в нормативных актах «повторение» действующих норм в тех случаях, когда оно не может быть устранено, не имеет нормативного значения. Сам по себе этот прием не служит образцом законодательной техники. В нормативных актах следует избегать повторения с целью «напоминания» о действующих нормах[91]. Но часто в законах союзных республик приходится воспроизводить нормы союзного законодательства, а в постановлениях правительства — нормы закона в целях сохранения логического смысла взаимосвязанных между собой норм, достижения полноты регулирования и т.п. В таких случаях новый элемент правового регулирования может быть успешно применен исполнителем на основе такого «вторичного» акта. Речь, следовательно, идет о новом элементе в правовом регулировании в сравнении не с действующими нормами, а с прежним порядком регулирования. Распорядительные и надзорные акты вообще не направлены на обновление правового регулирования. Повторение норм имеет целью такое обновление в законодательстве союзных республик или в подзаконных актах, если это необходимо для правильного применения норм.
Еще по теме Признаки правотворческого назначения правовых актов общего характера:
- 19. Правотворческий процесс. Порядок опубликования и вступления в юридическую силу нормативных правовых актов
- НЕКОТОРЫЕ СРЕДСТВА ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
- ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
- § 10. Понятие, признаки и виды подзаконных нормативных правовых актов
- 1.3 Экологические преступления общего характера
- Экологические преступления общего характера
- 14.6. Понятие и основные признаки нормативных актов
- СЕКРЕТНЫЕ СОТРУДНИКИ, ИХ НАЗНАЧЕНИЕ И ХАРАКТЕР ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- 9.2. Отличие правовых актов управления от других актов и юридических документов
- ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ И АКТОВ ИНЫХ ОРГАНОВ
- ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЛИЦ, СОДЕЙСТВУЮЩИХ ИСПОЛНЕНИЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ И АКТОВ ИНЫХ ОРГАНОВ
- Список нормативно-правовых актов и иных актов
- Глава 3 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
- Право: понятие, сущность, назначения и признаки права
- § 3. Понятие, признаки, виды законов и подзаконных актов
- 44 НОРМА ПРАВА: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ПРИЗНАКИ, ХАРАКТЕР
- Назначение выборов и регистрация избирателей 2.2.1. Правовые основы назначения выборов
- • Дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваемые Судом по интеллектуальным правам