§ 7. Пробелы в нормативном акте
Нормативный акт должен исходить из наиболее типичного и из наиболее часто встречающегося в жизни. Он не может предусмотреть все без исключения случаи, возможные на практике.
Нормативный акт при его применении к конкретным случаям всегда требует его толкования.
Во многих нормативных актах при их применении на практике можно найти те или иные пробелы’. Советское законодательство никогда не высказывало и не поддерживало мысли, что якобы чего нет в законе, того нет и в жизни. Наоборот, оно не раз указывало государственным органам, как следует поступать при отсутствии соответствующей правовой нормы[163].
Задача законодательной техники состоит в том, чтобы обеспечить такое изложение нормативного акта, которое на препятствовало бы восполнению практикой возможных отдельных пробелов.
Пробелы в нормативных актах иногда бывают мнимые, внешне кажущиеся. В Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. и ГК других союзных республик вовсе не урегулированы некоторые виды договоров, в частности договор безвозмездного пользования имуществом и договор хранения (поклажи).
Означает ли отсутствие соответствующих статей в кодексе, что ГК не допускает заключения таких договоров или вовсе не содержит норм, применяемых к таким договорам? Конечно, нет. ГК не содержит ограниченного перечня видов договоров. На это прямо указывает общий для всех видов договоров раздел «Обязательства, возникающие из договоров» (ст.ст. 130—151). Поэтому действительны все договоры, которые соответствуют общим требованиям, установленным кодексом для сделок (ст.ст. 26—43), и требованиям, указанным ст.ст. 130—151. Здесь нет подлинного пробела в кодексе, т.к. эти договоры являются урегулированными более общими нормами того же кодекса. Поэтому применение к договору безвозмездного пользования имуществом по аналогии закона статей, относящихся к договору имущественного найма, является вряд ли правильным. Необходимо прежде всего установить действительную волю сторон, заключивших договор безвозмездного пользования, и обстоятельства, при которых был заключен договор[164].Иногда к пробелам в законе пытаются даже отнести ошибочные правовые конструкции. Так, например, во время Отечественной войны в практике судов появились споры из договоров дарения строения с условием пожизненного содержания дарителя (бывшего личного собственника). Суды, нередко становясь в тупик, как квалифицировать такой договор, находили пробел в законе. Между тем, как подтвердила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда СССР по делу Громовой, в этих случаях налицо не договор дарения, а возмездный договор передачи права собственности на строение за вознаграждение в виде пожизненного содержания. Такой договор подлежит рассмотрению на основании ст.ст. 130 и след. ГК РСФСР[165].
Само собой разумеется, что не является пробелами в нормативных актах предоставление некоторым государственным органам компетенции разрешать определенный круг вопросов без точного указания в правовых нормах порядка их разрешения. В этих случаях органу государства предоставляются правомочия в соответствии с общими директивами и конкретными фактическими обстоятельствами разрешать вопросы по целесообразности. В таких случаях нет никаких оснований говорить об «усмотрении» госор- гана, вкладывая в это понятие признаки свободного и безотчетного усмотрения, приближающегося к произволу. Общие директивы предуказывают в таких случаях госоргану, в каком направлении следует разрешить вопрос, а конкретные фактические обстоятельства подсказывают наиболее целесообразное разрешение данного вопроса. Нельзя при этом упускать из вида, что такие правомочия предоставляются по советскому законодательству только определенным и при том выборным органам, несущим ответственность как перед своими избирателями — трудящимися данной территории (города, района, области), так и перед вышестоящим органом.
Приведем примеры.
В компетенцию городских и районных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов входит удовлетворение трудящихся жилыми помещениями. Общие директивы партии и правительства говорят о необходимости удовлетворения в первую очередь семей военнослужащих, погибших или пострадавших во время Отечественной войны, многодетных матерей, лиц, живущих в нездоровых жилищных условиях, новаторов производства и т.д. Однако нет и не может быть нормативных актов, которые конкретно определяли бы, кому именно из нескольких претендентов следует при заселении данного дома предоставить жилые помещения и кому из них на первом этаже, кому на втором и т.п. Эти вопросы решаются в соответствии с гигантскими планами жилищного строительства органами, осуществляющими строительство.В отношении жилых домов, возводимых местными Советами, вопросы распределения жилых помещений решают исполкомы с учетом целого ряда конкретных показателей (степень нуждаемости в помещении, состав семьи, состояние здоровья, характер трудовой деятельности, заслуги и т.д.). В этой, как и во всей своей деятельности исполком местного Совета подотчетен избравшему его Совету депутатов трудящихся и вышестоящему исполкому, а члены исполкома как депутаты подотчетны избравшему их населению.
В таком же порядке решается и вопрос об отводе земельных участков в городах и поселках под индивидуальное жилищное строительство. Как известно, земля не имеет денежной оценки. Она учитывается в натуральном измерении (в квадратных метрах и гектарах). Однако земельные участки (даже одинаковые по размерам) не равноценны по своему хозяйственному значению; одни ближе к центру, к трамвайным и автобусным линиям, к рынку, а другие — дальше от них; одни по конфигурации участка и его почве требуют меньших, а другие больших затратна строительство; одни более, а другие менее удобны в эксплуатации и т.д. Поэтому вопросы отвода участков под строительство являются вопросами распределения пользования хозяйственными благами различной ценности.
Разрешая эти вопросы, исполком исходит из утвержденного проекта планировки города (поселка) и очередности застройки улиц и кварталов, из числа заявок на строительство, из реальности осуществления строительства, из степени нуждаемости в жилых помещениях и т.д. Все эти конкретные вопросы решаются исполкомом в соответствии с фактическими обстоятельствами, руководствуясь общими директивами о порядке застройки населенных мест и удовлетворения нужд населения, а также соображениями конкретной целесообразности. Наличие у госоргана таких весьма ограниченных дискреционных правомочий никак не может быть отнесено к категории пробелов в нормативных актах. Это — один из методов определения компетенции органа государства.Применение в случаях, не предусмотренных действующими нормами права, по аналогии норм, которые регулируют наиболее сходные, наиболее близкие по характеру отношения, как известно, называется аналогией закона; разрешение же дела, руководствуясь только общими началами законодательства, именуется аналогией права. По существу аналогия закона и аналогия права ни являются видами толкования правовых норм. Это — методы восполнения пробелов в нормативных актах[166].
О допустимости аналогии права говорит ст. 4 ГПК РСФСР, указывая, что «за недостатком узаконений и распоряжений для решения какого-либо дела суд решает его, руководствуясь общими началами советского законодательства и общей политикой Рабоче- крестьянского правительства». Следовательно, раз в гражданских правоотношениях допустимо применение аналогии права, то тем более допустимо применение аналогии закона[167].
Иначе обстоит вопрос в других отраслях права. Например, в земельном праве у нас нет общих норм об аренде земли. Аренда земли допускается лишь в случаях, прямо предусмотренных законом: а) аренда городских земельных участков под торгово-промышленные склады, ларьки, палатки и б) аренда участков на землях, предоставленных транспорту. Аренда земель сельскохозяйственного назначения запрещена законом.
Попытка применить специальные нормы об аренде некоторых категорий земель по аналогии к другим видам землепользования в городах и поселках городского типа не вытекала бы из закона.В административном праве вопрос о применении закона по аналогии обоснованно не ставится. Странно звучало бы, например, расширение компетенции какого-либо органа государственного управления в порядке аналогии. Законодательные акты, устанавливая компетенцию государственных органов, очень точно формулируют пределы их компетенции, ибо каждый государственный орган должен точно знать, что он вправе и чего он не вправе совершать.
Сложнее обстоит вопрос в уголовном праве.
Как известно, аналогией в уголовном праве называется приме
нение к общественно опасному деянию, непосредственно не предусмотренному уголовным законом, нормы, предусматривающей наиболее сходное по роду преступление. Вопрос этот возник в советском уголовном законодательстве при обсуждении первого советского уголовного кодекса на сессии ВЦИК в 1922 г.
В тех условиях борьбы за укрепление смычки между рабочим классом и крестьянством, смычки между социалистической промышленностью и крестьянской экономикой вопрос о применении к общественно опасным деяниям, не предусмотренным УК, по аналогии статей об ответственности за сходные по роду преступления, стоял очень остро. Докладывая в 1922 г. проект УК РСФСР, Д.И. Курский говорил: «Ни один уголовный кодекс не в состоянии обнять всего многообразия уголовных деяний, которые могут совершаться и совершаются в действительности, — и если мы хотим создать кодекс, с помощью которого можно было бы наиболее успешно бороться с опасными для советского строя явлениями, то мы должны иметь статьи, дающие возможность судье руководствоваться социалистическим правосознанием, чтобы найти выход из положения»[168]. Эти соображения были одобрены ВЦИК. Они требовали включения в кодекс соответствующей нормы. В соответствии с этим содержащаяся в УК РСФСР 1922 г. ст. 16 гласит: «Если то или иное общественно опасное действие прямо не предусмотрено настоящим Кодексом, то основание и пределы ответственности за него определяются применительно к тем статьям Кодекса, которые предусматривают наиболее сходные по роду преступления».
Аналогичные статьи содержатся в УК всех союзных республик[169]. При подготовке проекта нового Уголовного кодекса РСФСР был высказан ряд серьезно обоснованных возражений против дальнейшего сохранения в советском уголовном законе допустимости аналогии уголовного закона. Ее сохранение не способствует делу внедрения и обеспечения твердой социалистической законности. Более прочным, более гарантирующим социалистическую законность и более демократическим методом борьбы с новыми видами и формами общественно опасных деяний является изменение или введение нового закона, а не расширение усмотрения суда путем допущения аналогии уголовного закона.Пробелы, требующие восполнения в порядке аналогии закона или аналогии права, являются нередко результатами замедленного отклика законодателя на вопросы, возникшие в жизни.
Однако в нормативных актах имеются, несомненно, и пробелы, допущенные в спешке их подготовки, в результате отсутствия у юриста-редактора должной ясности существа регулируемых отношений или неумения рассмотреть подготовляемый проект глазами лица, на которого падет обязанность проводить в жизнь подготовляемый нормативный акт.
Еще по теме § 7. Пробелы в нормативном акте:
- Таким образом, рассмотрение норм правовых актов в системе позволяет проводить оценку пробела в оспариваемом акте.
- Устранение пробела посредством установления правового регулирования до принятия соответствующего нормативного акта законодателем.
- Заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ)
- 20.5. Пробелы в праве. Способы преодоления пробелов в праве
- 2. Преемство, основанное на административном или юрисдикционном акте
- Психотерапия раненным при террористическом акте в г. Каспийске
- Пробел в праве
- § 5. Пробелы в праве
- 15.8. Правоприменительная практика при пробелах в праве
- Тема 19. Пробелы в праве. Толкование права
- 98. Пробелы в праве
- ТЕМА 19 ПРОБЕЛЫ В ПРАВЕ. ТОЛКОВАНИЕ ПРАВА.
- ВИДЫ ПРОБЕЛОВ В ПРАВЕ И СПОСОБЫ ИХ ВОСПОЛНЕНИЯ И ПРЕОДОЛЕНИЯ
- 2.Способы восполнения и преодоления пробелов в законодательстве.
- 1.Понятие пробела в законодательстве.
- Тема 4. ПРОБЕЛЫ В ПРАВЕ