<<
>>

Глава 26 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСЕНСУСА В СФЕРЕ ПУ БЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ'

Соглашаться на компромисс — значит отчасти признавать справедливость чужих аргументов.

Реймон Клод Фердинанд Арон1

Для всех этапов развития цивилизации характерен поиск баланса между такими фундаментальными ценностями человеческого общества, как власть и свобода, равенство и справедливость, личное (частное) и об­щественное (публичное).

Социокультурные основания, лежащие в основе соответствующих идей и их интерпретаций на различных исторических этапах, с юридической точки зрения неразрывно связаны, с одной сторо­ны, с публичной властью как способом организации человеческой жиз­недеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой стороны, с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное при­знание и гарантированную защиту государства[1319] [1320] [1321].

Юридическая гарантированность субъективных прав отнюдь не всег­да означает их практическую реализацию.

Очень часто это связано не только с отказом гражданина от реализации законного интереса, но и с действиями (бездействием) и решениями публичной администрации, кото­рые могут сопровождаться непризнанием законных интересов; игнориро­ванием законных интересов; воспрепятствованием осуществлению закон­ных интересов; бездействием по поводу реализации законных интересов. В таких ситуациях взаимодействие гражданина с органами и должностны­ми лицами публичной администрации вместо конструктивного диалога и сотрудничества, приобретает характер конфликта, юридической формой которого может быть как спор о праве (административный спор), так и ад­министративный деликт.

Вопросы преодоления конфликтов в сфере публичного управления все чаще оказываются в центре внимания научной общественности1.

Внимание к конфликтам в сфере публичного управления не только с точки зрения рассмотрения их как соперничества и борьбы различных институ­тов, структур и отдельных лиц по поводу перераспределения и реализа­ции публичной власти, но и как следствия ненадлежащей деятельности публичной администрации, понятно. Авторитет публичной политической власти и многих ее институтов в глазах населения длительное время оста­ется невысоким. По данным опросов, проводившихся Левада-центром и ВЦИОМом на протяжении двух последних лет, более 60% россиян не чувствуют свою защищенность от возможного произвола властных и пра­воохранительных структур, считая необходимым ликвидировать бескон­трольность власти[1322] [1323]. В этой связи поиск реальных средств, обеспечиваю­щих ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц, достижение общественного согласия, минимизацию рисков социальных взрывов, является действи­тельно актуальной проблемой.

Я не ставлю задачу содержательного анализа понятий «конфликт», «компромисс», «консенсус», поиска общего и особенного в их сущност­ных характеристиках[1324]. Применительно к обозначенной теме мне важнее те выходящие за пределы формально-логической юридической ткани этих понятий аспекты, которые могут быть названы «метаюридическими», т. е. имеющие сложный взаимосвязанный социальный, политический, социо­культурный, ценностный и собственно юридический характер.

Это позволяет, абстрагируясь от очень многих нюансов, построить ло­гическую цепочку рассуждений. Я исхожу из того, что:

а) компромисс предполагает взаимные уступки сторон спора (научно­го, социального, юридического), а консенсус — согласие;

б) компромисс может быть добровольным и выну жденным, консен­сус — априори (лат. consensus — согласие, единодушие) только доброволь­ное согласие при отсутствии принципиальных возражений;

в) компромисс как форма социальной коммуникации, научного, пра­вового взаимодействия выступает деятельностной составляющей дости­жения согласия — консенсуса;

г) консенсус в публичном управлении — это качественный резуль­тат реализации права граждан на надлежащее публичное управление, отражающий принципиальное признание населением его полезности, ка­чественности, эффективности.

В этой связи поиск консенсуса в сфере публичного управления — это поиск тех метаюридических по своему содержанию инструментов, фак­торов, обстоятельств, которые могут привести к нему; в том числе и на основе компромисса по тем или иным спорным вопросам административ­но-правовой теории и практики. Одним из таких вопросов является по­нимание сущности и содержания процессуальных и процедурных форм реализации публичной власти как юридических средств предотвращения конфликтов в сфере публичного управления, их разрешения, восстановле­ния справедливости1, доверия[1325] [1326] населения к власти и, следовательно, диа­лога и сотрудничества между гражданином и публичной администрацией. Споры по поводу содержания и соотношения этих средств в обозримой исторической ретроспективе сопровождает всю теорию и практику госу­дарственно-правового строительства, развития теории и практики адми­нистративно-правового регулирования. Центральной, узловой проблемой, как представляется, является понимание сущности административной юстиции, организационно-правовых форм ее функционирования, с разви­тием которых многие отечественные и западные административисты еще в самом начале XX в. связывали завершение создания «системы правовой защиты для субъективных прав, имеющей назначение блюсти и охранять эти права даже и от государственной власти»1.

В настоящее время административная юстиция в большинстве госу­дарств Западной Европы. США, Австралии и Новой Зеландии представля­ет собой систему разнообразных учреждений (административных судов, административных трибуналов, различных агентств), достаточно эффек­тивно обеспечивающих контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту' прав граждан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок[1327] [1328].

Для России, дореволюционной, советской и постсоветской, адми­нистративная юстиция, как правовой институт, обеспечивающий защиту субъективных прав граждан в сфере публичного управления.

— это преи­мущественно область многолетних научных дискуссий, так и не завершив­шихся созданием соответствующих учреждений.

Перспективы формирования административной юстиции, учрежде­ния административных судов определяются действием множества мета­юридических факторов. Часть из них (например, политическая целесоо­бразность, экономическая возможность) находится вне сферы воздействия средств правовой науки. Однако немало факторов находится в сфере пря­мой «досягаемости» юриспруденции, предполагая, в том числе, поиск на­учного компромисса среди различных доктрин, концепций, юридических конструкций, понятий, дефиниций, открывающего путь к достижению консенсуса в сфере законодательства и правоприменения. Не претендуя на полноту даже постановки соответствующих вопросов, хотел бы обратить внимание на следующее.

Первое. Сегодня разброс мнений о содержании понятия «администра­тивная юстиция», «административное судопроизводство», процессуаль­ных формах рассмотрения дел, вытекающих их административных и иных публичных отношений, продолжает оставаться на редкость широким.

Ю.Н. Старилов считает, что административная юстиция, выполняя важ­нейшую функцию судебного контроля посредством использования соответ­ствующих процессуальных форм в системе административного судопроиз­водства. должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением правовых споров, возникаю­щих в сфере управления, и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц1. А.Б. Зеленцов в рамках разрабатываемой им теории административно-правового конфликта подразделяет их на два вида: спор о праве и правонарушение (деликт), вы­деляя, соответственно, административно-тяжебную юрисдикцию (адми­нистративная юстиция) и административно-деликтную юрисдикцию- как две самостоятельные формы административного судопроизводства’. Как процессуальную форму разрешения споров, конфликтов и иных правонару­шений судами общей юрисдикции или специализированными администра­тивными судами, должностными лицами органов исполнительной власти рассматривает административную юстицию И.Л.

Бачило[1329] [1330] [1331] [1332].

Каждая из приведенных точек зрения имеет право на существование, так же как весьма интересные и оригинальные суждения Д.Н. Бахраха. А.П. Шергина, А.А. Демина, П.И. Кононова и др. Не вступая в дискуссию, хотел бы отметить, что трактовку административной юстиции как системы разрешения конфликтов (споров и правонарушений) как судебными орга­нами, так и органами исполнительной власти, А.И. Елистратов еще в нача­ле прошлого века называл «недоразумением»[1333]. Для того чтобы покончить с таким недоразумением и снять накопившиеся вопросы, следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 6 ст. 1 проекта КАС РФ1 его положения не распространяются на производство по делам об административных пра­вонарушениях. Поэтому у нас появляются легитимные возможности уйти от «многоликости» современных трактовок понятия «административный процесс», «административная юстиция», «административное судопроиз­водство» и подойти к их осмыслению через категорию «форма» — процес­суальная или процедурная.

Мы снимем много спорных вопросов, если под процессуальной фор­мой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел, получив в качестве научной «преференции» возможность увидеть в судебном по­рядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публич­ных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности: принципы правосудия, основополагающие идеи судопроиз­водственной деятельности, закрепленной в Конституции России.

Мы снимем много вопросов, если производство по делам об адми­нистративных правонарушениях как составную часть административ­ной юрисдикции, по предложению Ю.Н. Старилова, будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях»[1334] [1335] [1336] [1337], а деятельность судов общей юрисдикции по рассмот­рению таких дел перестанем, как верно предлагает П.И.

Кононов, считать административной, управленческой ’.

Второе. При всем том позитивном, что влечет за собой администра­тивное судопроизводство для защиты субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. его роль в обеспечении «полез­ного, качественного, эффективного, надлежащего государственного управления»^ не следует абсолютизировать.

Административное судопроизводство, как это вытекает из ст. 1 КАС РФ, связано с рассмотрением и разрешением судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов орга­низаций, а также с порядком рассмотрения и разрешения других админи­стративных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за за­конностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Иными словами, речь идет о судебной защите уже нарушенных или оспариваемых прав.

Сколько же дел должно быть рассмотрено, чтобы в условиях нашей инфантильной бюрократии это повлияло на формирование надлежащего государственного управления, на сокращение числа нарушений прав и сво­бод граждан? Да и где уверенность в том. что административное судопро­изводство как процессуальная форма рассмотрения споров о праве может сказаться на деятельности публичной администрации в таком масштабе, чтобы государственное управление, без его глубокой внутренней модерни­зации, стало качественным и эффективным?

Такие сомнения не беспочвенны. С одной стороны, практика россий­ского публичного администрирования связана с огромным числом корруп­ционных правонарушений, прямым или побочным следствием которых являются ненадлежащие действия или бездействие государственных слу­жащих и должностных лиц во многих сферах экономической и социаль­ной жизни, противоречащее законам административное нормотворчество. С другой стороны, по признанию Ю.Н. Старилова, «в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администри­рования и его результатов, которые становятся предметом судебного об­жалования (административный правовой акт. нормативный правовой акт, административные процеду ры)»1. В этих условиях, приводит он слова из­вестного швейцарского ученого профессора Карла Экштайна, «пока нет закона, который регулирует общие принципы административных проце­дур, создание административного судопроизводства даже опасно: чинов­ники могут формировать процесс произвольно и досадно, что при этом их действия не будут противоречить никаким законам»[1338] [1339].

Зго значит, что, формируя судебные механизмы защиты прав и закон­ных интересов граждан и юридических лиц от чиновничьего произвола, следует более активно и последовательно создавать условия, исключаю­щие или сводящие к минимуму риск появления решений или действий (бездействий) органов и должностных лиц публичной администрации, на­рушающих права, свободы и законные интересы участников администра­тивно-правовых отношений. Зги условия я связываю с совершенствовани­ем процедурных форм публичного управления и достижением определен­ного компромисса в части понимания административного процесса.

Как известно, в административно-правовой науке процессуальная форма и административный процесс достаточно длительное время ото­ждествлялись не только с процессуальной деятельностью органов пра­восудия, но и с деятельностью любых органов государства, если она складывалась из регламентированной правом совокупности однородных процедур, направленных на достижение определенного материально-пра­вового результата1. Такое понимание процессуальной формы деятельнос­ти публичной администрации, развитое в работах В.Д. Сорокина[1340] [1341], для своего времени носило, безусловно, прогрессивный характер. Отстаивая идеи о процессуализации публичного управления, В.Д. Сорокин рассмат­ривал их как условия установления взаимных прав и обязанностей орга­нов государственного управления и хозяйствующих субъектов, норми­рования порядка издания нормативных актов управления, рассмотрения жалоб и обращений граждан. Без соблюдения этих условий, без обеспе­чения научного характера публичного администрирования, сводящего к минимуму риск волюнтаризма и административного произвола, невоз­можно сформировать правовую основу предупреждения социальных и юри­дических конфликтов между публичной властью и гражданином, добиться определенной гармонизации отношений между государством и личностью.

Поэтому, не отвергая исходные идеи управленческой концепции ад­министративного процесса, полагаю, что ее следует развивать именно как управленческую, связанную с юридически значимыми процедурами по­зитивных производств. Мы снимем много вопросов, если в позитивных производствах перестанем искать административный процесс, и акценти­руем внимание на их управленческой природе, заключенной в администра­тивной процедуре (процедурах) как «технологических» нормах, опреде­ляющих условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению зако­нов и административных актов[1342].

Третье. При всех различиях в трактовках понятий «административ­ная юстиция», «административная юрисдикция», «административное су­допроизводство (правосудие)», они позиционируются, прежде всего, как государственно-властная деятельность по разбирательству администра­тивно-правовых конфликтов1. При этом А.Б. Зеленцов, один из немногих административистов, акцентирует внимание на необходимости развития альтернативных (неюрисдикционных) способов разрешения администра­тивных споров. Юрисдикция, отмечает он, как конфликторазрешающая технология реализует функцию властно-принудительного разрешения споров, альтернативные средства обеспечивают такую функцию разреше­нию споров, в основе которой лежит компромисс1.

Сегодня спектр применения таких мер крайне узок. Процедуры ме­диации на законодательном уровне предусмотрены только для разреше­ния споров, возникающих из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также споров, возникающих из трудовых и семейных пра­воотношений[1343] [1344] [1345]. Не получили широкого признания возможности мировых соглашений по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы, да и те рассматриваются лишь в рамках отношений, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ[1346]. Ни медиация, ни мировые соглашения не применяются к спо­рам, возникающим по поводу прохождения государственной службы, по­рождая многочисленные судебные иски о восстановлении на службе или о снятии дисциплинарных взысканий[1347].

При всех сложностях применения неюрисдикционных способов раз­решения споров в сфере пу бличного управления следует иметь в виду, что Рекомендация № Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государ­ствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров меж­ду административной властью и частными лицами» прямо ориентирует на широкое внедрение альтернативных способов разрешения административ­ных споров, что «может способствовать сближению административных органов власти с населением»1.

Четвертое. В моем представлении все три формы — процессуальная в рамках административного судопроизводства; процедурная в рамках управленческого процесса и позитивных производств; процедурно-со­гласительная в рамках альтернативных (неюрисдикционных) вариантов разрешения споров — помимо чисто юридического, имеют огромное со­циальное значение. Логическая цепочка формирования социальной значи­мости этих форм мне видится следующим образом:

— процедурная форма позитивных производств создает норматив­ный каркас надлежащего внутриаппаратного. а в определенных случаях и внешневластного осуществления публичного управления, минимизирую­щий риски делегитимации публичной администрации вследствие ненадле­жащего управления, нарушения законности, игнорирования прав и закон­ных интересов физических и юридических лиц;

— административное правосудие создает процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские административисты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «преду- прсждсние и пресечение административной неправды»[1348] [1349] [1350], формируя полно­ценный механизм защиты государства и общества от противоправных юри­дических актов, решений и действий органов публичной власти, должност­ных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— альтернативные (неюрисдикционные) варианты разрешения спо­ров, не имея властного содержания, предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возник­ших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.

Таким образом, различные процессуальные (процедурные) фор­мы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов, со­четание и взаимодействие которых, по словам Б.С. Эбзеева, «имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем»’, являются реальными административно-правовыми инструмен­тами. ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов гра­ждан и юридических лиц и через это — на поиск социального согласия между органами пу бличной власти и населением.

В триаде названных форм особая роль административного судопро­изводства связана с его возможностью на фоне фактического неравенства властных и невластных субъектов административно-правовых отношений обеспечить их процессуальное равенство, в том числе посредством рав­ных прав по собиранию, представлению и исследованию доказательств, участию в процессе рассмотрения спора судом, обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые, так или иначе, затра­гивают права и законные интересы, а также равных возможностей исполь­зования правовых средств процессуального нападения и защиты.

Не менее важно и то, что процедуры судоговорения всегда отражают связь правосудия с духовным, социокультурным, политико-правовым опы­том конкретного общества. Поэтому «в различных институциональных формах и видах юрисдикции (уголовной, гражданской, административ­ной) судебный ритуал, включенный в процесс интериоризации и экстерио- ризации институтов судебной власти и процесс разрешения различных типов юридических конфликтов, является значимым элементом ее полити­ко-правовой и социокультурной легитимации»'.

Все это, помимо презюмируемой для административного судопроиз­водства эффективной защиты государства и общества от ненадлежащего публичного управления, служит мощным средством формирования дове­рия к административному правосудию и судебным решениям по конкрет­ным делам, облегчая поиск консенсуса в обществе как состояния согласия по поводу качества публичного управления, охраны и защиты субъектив­ных публичных прав и свобод физических и юридических лиц.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 26 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСЕНСУСА В СФЕРЕ ПУ БЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ':

  1. Глава 29 О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
  2. Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
  3. Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
  4. Глава 7. Нормативно-правовое обеспечение управления социальным развитием организации
  5. ГЛАВА 4. ПРАВОВыЕ ФОРМы УПРАВЛЕНИя КОРПОРАцИЕй
  6. Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ'
  7. Правовое обеспечение развития конкуренции в сфере банковской деятельности
  8. ! Задание 7.1. Составьте схему, иллюстрирующую уровни нормативно-правового обеспечения в сфере социально-трудовых отношений.
  9. B сфере обеспечения эффективной правовой защиты интересов Республики Узбекистан в области международноправовых отношений:
  10. 4.Значение гражданской процессуальной формы для изучения дисциплины: «Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел»
  11. МОДЕЛЬ РАЗРЫВА КОНСЕНСУСА И ПРАВОВОЙ ПРЕЕМСТВЕННОСТИ (РУМЫНИЯ)
  12. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  13. Наука, организационно-правовые формы управления
  14. § 1.2. Правовые условия создания конкурентной среды в сфере управления многоквартирными домами
  15. ВОПРОС 7 Основы административно-правового статуса гражданина РФ. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления