Глава 26 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСЕНСУСА В СФЕРЕ ПУ БЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ'
Соглашаться на компромисс — значит отчасти признавать справедливость чужих аргументов.
Реймон Клод Фердинанд Арон1
Для всех этапов развития цивилизации характерен поиск баланса между такими фундаментальными ценностями человеческого общества, как власть и свобода, равенство и справедливость, личное (частное) и общественное (публичное).
Социокультурные основания, лежащие в основе соответствующих идей и их интерпретаций на различных исторических этапах, с юридической точки зрения неразрывно связаны, с одной стороны, с публичной властью как способом организации человеческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой стороны, с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства[1319] [1320] [1321].Юридическая гарантированность субъективных прав отнюдь не всегда означает их практическую реализацию.
Очень часто это связано не только с отказом гражданина от реализации законного интереса, но и с действиями (бездействием) и решениями публичной администрации, которые могут сопровождаться непризнанием законных интересов; игнорированием законных интересов; воспрепятствованием осуществлению законных интересов; бездействием по поводу реализации законных интересов. В таких ситуациях взаимодействие гражданина с органами и должностными лицами публичной администрации вместо конструктивного диалога и сотрудничества, приобретает характер конфликта, юридической формой которого может быть как спор о праве (административный спор), так и административный деликт.Вопросы преодоления конфликтов в сфере публичного управления все чаще оказываются в центре внимания научной общественности1.
Внимание к конфликтам в сфере публичного управления не только с точки зрения рассмотрения их как соперничества и борьбы различных институтов, структур и отдельных лиц по поводу перераспределения и реализации публичной власти, но и как следствия ненадлежащей деятельности публичной администрации, понятно. Авторитет публичной политической власти и многих ее институтов в глазах населения длительное время остается невысоким. По данным опросов, проводившихся Левада-центром и ВЦИОМом на протяжении двух последних лет, более 60% россиян не чувствуют свою защищенность от возможного произвола властных и правоохранительных структур, считая необходимым ликвидировать бесконтрольность власти[1322] [1323]. В этой связи поиск реальных средств, обеспечивающих ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц, достижение общественного согласия, минимизацию рисков социальных взрывов, является действительно актуальной проблемой.Я не ставлю задачу содержательного анализа понятий «конфликт», «компромисс», «консенсус», поиска общего и особенного в их сущностных характеристиках[1324]. Применительно к обозначенной теме мне важнее те выходящие за пределы формально-логической юридической ткани этих понятий аспекты, которые могут быть названы «метаюридическими», т. е. имеющие сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер.
Это позволяет, абстрагируясь от очень многих нюансов, построить логическую цепочку рассуждений. Я исхожу из того, что:
а) компромисс предполагает взаимные уступки сторон спора (научного, социального, юридического), а консенсус — согласие;
б) компромисс может быть добровольным и выну жденным, консенсус — априори (лат. consensus — согласие, единодушие) только добровольное согласие при отсутствии принципиальных возражений;
в) компромисс как форма социальной коммуникации, научного, правового взаимодействия выступает деятельностной составляющей достижения согласия — консенсуса;
г) консенсус в публичном управлении — это качественный результат реализации права граждан на надлежащее публичное управление, отражающий принципиальное признание населением его полезности, качественности, эффективности.
В этой связи поиск консенсуса в сфере публичного управления — это поиск тех метаюридических по своему содержанию инструментов, факторов, обстоятельств, которые могут привести к нему; в том числе и на основе компромисса по тем или иным спорным вопросам административно-правовой теории и практики. Одним из таких вопросов является понимание сущности и содержания процессуальных и процедурных форм реализации публичной власти как юридических средств предотвращения конфликтов в сфере публичного управления, их разрешения, восстановления справедливости1, доверия[1325] [1326] населения к власти и, следовательно, диалога и сотрудничества между гражданином и публичной администрацией. Споры по поводу содержания и соотношения этих средств в обозримой исторической ретроспективе сопровождает всю теорию и практику государственно-правового строительства, развития теории и практики административно-правового регулирования. Центральной, узловой проблемой, как представляется, является понимание сущности административной юстиции, организационно-правовых форм ее функционирования, с развитием которых многие отечественные и западные административисты еще в самом начале XX в. связывали завершение создания «системы правовой защиты для субъективных прав, имеющей назначение блюсти и охранять эти права даже и от государственной власти»1. В настоящее время административная юстиция в большинстве государств Западной Европы. США, Австралии и Новой Зеландии представляет собой систему разнообразных учреждений (административных судов, административных трибуналов, различных агентств), достаточно эффективно обеспечивающих контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту' прав граждан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок[1327] [1328]. Для России, дореволюционной, советской и постсоветской, административная юстиция, как правовой институт, обеспечивающий защиту субъективных прав граждан в сфере публичного управления. Перспективы формирования административной юстиции, учреждения административных судов определяются действием множества метаюридических факторов. Часть из них (например, политическая целесообразность, экономическая возможность) находится вне сферы воздействия средств правовой науки. Однако немало факторов находится в сфере прямой «досягаемости» юриспруденции, предполагая, в том числе, поиск научного компромисса среди различных доктрин, концепций, юридических конструкций, понятий, дефиниций, открывающего путь к достижению консенсуса в сфере законодательства и правоприменения. Не претендуя на полноту даже постановки соответствующих вопросов, хотел бы обратить внимание на следующее. Первое. Сегодня разброс мнений о содержании понятия «административная юстиция», «административное судопроизводство», процессуальных формах рассмотрения дел, вытекающих их административных и иных публичных отношений, продолжает оставаться на редкость широким. Ю.Н. Старилов считает, что административная юстиция, выполняя важнейшую функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства. должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц1. А.Б. Зеленцов в рамках разрабатываемой им теории административно-правового конфликта подразделяет их на два вида: спор о праве и правонарушение (деликт), выделяя, соответственно, административно-тяжебную юрисдикцию (административная юстиция) и административно-деликтную юрисдикцию- как две самостоятельные формы административного судопроизводства’. Как процессуальную форму разрешения споров, конфликтов и иных правонарушений судами общей юрисдикции или специализированными административными судами, должностными лицами органов исполнительной власти рассматривает административную юстицию И.Л. Каждая из приведенных точек зрения имеет право на существование, так же как весьма интересные и оригинальные суждения Д.Н. Бахраха. А.П. Шергина, А.А. Демина, П.И. Кононова и др. Не вступая в дискуссию, хотел бы отметить, что трактовку административной юстиции как системы разрешения конфликтов (споров и правонарушений) как судебными органами, так и органами исполнительной власти, А.И. Елистратов еще в начале прошлого века называл «недоразумением»[1333]. Для того чтобы покончить с таким недоразумением и снять накопившиеся вопросы, следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 6 ст. 1 проекта КАС РФ1 его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому у нас появляются легитимные возможности уйти от «многоликости» современных трактовок понятия «административный процесс», «административная юстиция», «административное судопроизводство» и подойти к их осмыслению через категорию «форма» — процессуальная или процедурная. Мы снимем много спорных вопросов, если под процессуальной формой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел, получив в качестве научной «преференции» возможность увидеть в судебном порядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности: принципы правосудия, основополагающие идеи судопроизводственной деятельности, закрепленной в Конституции России. Мы снимем много вопросов, если производство по делам об административных правонарушениях как составную часть административной юрисдикции, по предложению Ю.Н. Старилова, будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях»[1334] [1335] [1336] [1337], а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению таких дел перестанем, как верно предлагает П.И. Кононов, считать административной, управленческой ’. Второе. При всем том позитивном, что влечет за собой административное судопроизводство для защиты субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. его роль в обеспечении «полезного, качественного, эффективного, надлежащего государственного управления»^ не следует абсолютизировать. Административное судопроизводство, как это вытекает из ст. 1 КАС РФ, связано с рассмотрением и разрешением судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также с порядком рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Иными словами, речь идет о судебной защите уже нарушенных или оспариваемых прав. Сколько же дел должно быть рассмотрено, чтобы в условиях нашей инфантильной бюрократии это повлияло на формирование надлежащего государственного управления, на сокращение числа нарушений прав и свобод граждан? Да и где уверенность в том. что административное судопроизводство как процессуальная форма рассмотрения споров о праве может сказаться на деятельности публичной администрации в таком масштабе, чтобы государственное управление, без его глубокой внутренней модернизации, стало качественным и эффективным? Такие сомнения не беспочвенны. С одной стороны, практика российского публичного администрирования связана с огромным числом коррупционных правонарушений, прямым или побочным следствием которых являются ненадлежащие действия или бездействие государственных служащих и должностных лиц во многих сферах экономической и социальной жизни, противоречащее законам административное нормотворчество. С другой стороны, по признанию Ю.Н. Старилова, «в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт. нормативный правовой акт, административные процеду ры)»1. В этих условиях, приводит он слова известного швейцарского ученого профессора Карла Экштайна, «пока нет закона, который регулирует общие принципы административных процедур, создание административного судопроизводства даже опасно: чиновники могут формировать процесс произвольно и досадно, что при этом их действия не будут противоречить никаким законам»[1338] [1339]. Зго значит, что, формируя судебные механизмы защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от чиновничьего произвола, следует более активно и последовательно создавать условия, исключающие или сводящие к минимуму риск появления решений или действий (бездействий) органов и должностных лиц публичной администрации, нарушающих права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений. Зги условия я связываю с совершенствованием процедурных форм публичного управления и достижением определенного компромисса в части понимания административного процесса. Как известно, в административно-правовой науке процессуальная форма и административный процесс достаточно длительное время отождествлялись не только с процессуальной деятельностью органов правосудия, но и с деятельностью любых органов государства, если она складывалась из регламентированной правом совокупности однородных процедур, направленных на достижение определенного материально-правового результата1. Такое понимание процессуальной формы деятельности публичной администрации, развитое в работах В.Д. Сорокина[1340] [1341], для своего времени носило, безусловно, прогрессивный характер. Отстаивая идеи о процессуализации публичного управления, В.Д. Сорокин рассматривал их как условия установления взаимных прав и обязанностей органов государственного управления и хозяйствующих субъектов, нормирования порядка издания нормативных актов управления, рассмотрения жалоб и обращений граждан. Без соблюдения этих условий, без обеспечения научного характера публичного администрирования, сводящего к минимуму риск волюнтаризма и административного произвола, невозможно сформировать правовую основу предупреждения социальных и юридических конфликтов между публичной властью и гражданином, добиться определенной гармонизации отношений между государством и личностью. Поэтому, не отвергая исходные идеи управленческой концепции административного процесса, полагаю, что ее следует развивать именно как управленческую, связанную с юридически значимыми процедурами позитивных производств. Мы снимем много вопросов, если в позитивных производствах перестанем искать административный процесс, и акцентируем внимание на их управленческой природе, заключенной в административной процедуре (процедурах) как «технологических» нормах, определяющих условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов[1342]. Третье. При всех различиях в трактовках понятий «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административное судопроизводство (правосудие)», они позиционируются, прежде всего, как государственно-властная деятельность по разбирательству административно-правовых конфликтов1. При этом А.Б. Зеленцов, один из немногих административистов, акцентирует внимание на необходимости развития альтернативных (неюрисдикционных) способов разрешения административных споров. Юрисдикция, отмечает он, как конфликторазрешающая технология реализует функцию властно-принудительного разрешения споров, альтернативные средства обеспечивают такую функцию разрешению споров, в основе которой лежит компромисс1. Сегодня спектр применения таких мер крайне узок. Процедуры медиации на законодательном уровне предусмотрены только для разрешения споров, возникающих из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также споров, возникающих из трудовых и семейных правоотношений[1343] [1344] [1345]. Не получили широкого признания возможности мировых соглашений по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы, да и те рассматриваются лишь в рамках отношений, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ[1346]. Ни медиация, ни мировые соглашения не применяются к спорам, возникающим по поводу прохождения государственной службы, порождая многочисленные судебные иски о восстановлении на службе или о снятии дисциплинарных взысканий[1347]. При всех сложностях применения неюрисдикционных способов разрешения споров в сфере пу бличного управления следует иметь в виду, что Рекомендация № Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между административной властью и частными лицами» прямо ориентирует на широкое внедрение альтернативных способов разрешения административных споров, что «может способствовать сближению административных органов власти с населением»1. Четвертое. В моем представлении все три формы — процессуальная в рамках административного судопроизводства; процедурная в рамках управленческого процесса и позитивных производств; процедурно-согласительная в рамках альтернативных (неюрисдикционных) вариантов разрешения споров — помимо чисто юридического, имеют огромное социальное значение. Логическая цепочка формирования социальной значимости этих форм мне видится следующим образом: — процедурная форма позитивных производств создает нормативный каркас надлежащего внутриаппаратного. а в определенных случаях и внешневластного осуществления публичного управления, минимизирующий риски делегитимации публичной администрации вследствие ненадлежащего управления, нарушения законности, игнорирования прав и законных интересов физических и юридических лиц; — административное правосудие создает процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские административисты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «преду- прсждсние и пресечение административной неправды»[1348] [1349] [1350], формируя полноценный механизм защиты государства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; — альтернативные (неюрисдикционные) варианты разрешения споров, не имея властного содержания, предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу. Таким образом, различные процессуальные (процедурные) формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов, сочетание и взаимодействие которых, по словам Б.С. Эбзеева, «имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем»’, являются реальными административно-правовыми инструментами. ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц и через это — на поиск социального согласия между органами пу бличной власти и населением. В триаде названных форм особая роль административного судопроизводства связана с его возможностью на фоне фактического неравенства властных и невластных субъектов административно-правовых отношений обеспечить их процессуальное равенство, в том числе посредством равных прав по собиранию, представлению и исследованию доказательств, участию в процессе рассмотрения спора судом, обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые, так или иначе, затрагивают права и законные интересы, а также равных возможностей использования правовых средств процессуального нападения и защиты. Не менее важно и то, что процедуры судоговорения всегда отражают связь правосудия с духовным, социокультурным, политико-правовым опытом конкретного общества. Поэтому «в различных институциональных формах и видах юрисдикции (уголовной, гражданской, административной) судебный ритуал, включенный в процесс интериоризации и экстерио- ризации институтов судебной власти и процесс разрешения различных типов юридических конфликтов, является значимым элементом ее политико-правовой и социокультурной легитимации»'. Все это, помимо презюмируемой для административного судопроизводства эффективной защиты государства и общества от ненадлежащего публичного управления, служит мощным средством формирования доверия к административному правосудию и судебным решениям по конкретным делам, облегчая поиск консенсуса в обществе как состояния согласия по поводу качества публичного управления, охраны и защиты субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц.
Еще по теме Глава 26 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСЕНСУСА В СФЕРЕ ПУ БЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ':
- Глава 29 О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
- Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
- Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
- Глава 7. Нормативно-правовое обеспечение управления социальным развитием организации
- ГЛАВА 4. ПРАВОВыЕ ФОРМы УПРАВЛЕНИя КОРПОРАцИЕй
- Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ'
- Правовое обеспечение развития конкуренции в сфере банковской деятельности
- ! Задание 7.1. Составьте схему, иллюстрирующую уровни нормативно-правового обеспечения в сфере социально-трудовых отношений.
- B сфере обеспечения эффективной правовой защиты интересов Республики Узбекистан в области международноправовых отношений:
- 4.Значение гражданской процессуальной формы для изучения дисциплины: «Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел»
- МОДЕЛЬ РАЗРЫВА КОНСЕНСУСА И ПРАВОВОЙ ПРЕЕМСТВЕННОСТИ (РУМЫНИЯ)
- Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
- Наука, организационно-правовые формы управления
- § 1.2. Правовые условия создания конкурентной среды в сфере управления многоквартирными домами
- ВОПРОС 7 Основы административно-правового статуса гражданина РФ. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления