§1. Реформа управления в Сибири

Обычные регуляторы в дореволюционной России за­нимали значительное место. Обычаи широко применялись в семейных, имущественных и иных отношениях. Приме­нение обычаев имело неодинаковое распространение.

Общественные отношения среди инородного населе­ния вообще не попадали под действие многих норм Рос­сийской империи. Среди этой группы населения были рас­пространены обычаи, которые не всегда соответствовали действующим правовым нормам. На протяжении XIX века проводилась работа, направленная на кодификацию обы­чаев, как действующих среди крестьян различных губер­ний, так и среди различных народов России.

Менее изученными в научной литературе остаются обычаи сибирских народов. Процесс собирания и кодифи­кации обычаев сибирских народов стал одним из направ­лений проводимой реформы, которая охватила систему управления, территориальное деление, правовое положе­ние различных категорий инородцев.

В начале XIX века встает вопрос о необходимости преобразования системы управления в Сибири. Необхо­димость реформирования системы управления была вы­звана результатами ревизии в Сибири, поводом для про­ведения которой были жалобы населения на произвол управленцев. Ревизия выявила грубые массовые наруше­ния со стороны чиновников. Сибирь, оставаясь обособ­ленной территорией, значительно отличалась от других регионов. По мнению Г. Потанина, Сибирь на протяжении всего XIX века представляла «территориальную представ­ку к европейской России с востока»^[167], поэтому, по его мнению, «сношения Сибири с европейской Россией долж­ны были представляться как сношения с посторонним ми­ром»^[168].

Положение о переселении 1806 года способствовало заселению Сибири крестьянами-переселенцами, которые были не единственными обитателями этой территории. Сибирь насчитывала в это время около 2 млн человек ко­ренного населения, которые сохранили многие черты древнего быта: кочевой образ жизни, отсутствие частного землевладения (земля принадлежала всему племени или роду), главным занятием оставались скотоводство и охот­ничий промысел. Среди коренного населения Сибири про­должали действовать нормы обычного права, большое значение при решении различных вопросов имело мнение соплеменников. Уровень развития и особенности хозяйст­венного уклада накладывали определенный отпечаток на правосознание коренного населения.

Особенности Сибири необходимо было учитывать при проведении реформ, в противном случае реформы бы просто «не прижились в обществе» среди населения Сиби­ри. По мнению автора, основными мотивами будущей ре­формы были:

- организация управления;

- упорядочение отношений между представителями власти, коренным населением и русскими переселенцами;

- упорядочение различных повинностей.

На М.М. Сперанского была возложена задача обследо­вания и проведения ревизии управления в Сибири. В реск­рипте императора на имя М.М. Сперанского указывалось: «...съ некоторого времени доходят до Меня самыя непри- ятныя известия на счетъ управления Сибирского края. Разные жалобы присланы ко Мнъ на губернские начальст­ва и на потворное покровительство, оказываемое оным самими генералъ-губернатором... посему нашел Я полез­нейшими обреча васи ви звание генерали-губернатора, препоручить вами сделать осмотр Сибирских губерний и существовавшего до сего времени ви оных управления, ви виде начальника и со всеми правами и властью, при­своенными званию генерали-губернатора»^[170]. М.М. Сперан­ский был назначен генерал-губернатором сроком на один- два года, на него была возложена задача «сообразить, си точностью, лучший порядок ко введению ви сии отдален­ные губернии»^[171].

В ходе проведения ревизии М.М. Сперанский столк­нулся с большим количеством злоупотреблений и жалоб на сибирских чиновников. После проведения тщательной ревизии М.М. Сперанским было выявлено, что «управле­ние инородцами шло по разнообразным преданиям и по

176 Т—г

неопределенным личным действиям начальства» . Поло­жение Сибири шокировало М.М. Сперанского: «Чем дальше продвигался в глубь страны, тем более ужасался царив­шему здесь произволу»^{[172] [173]. Иркутский и томский губернато­ры были отстранены от своих должностей еще до оконча­ния ревизии, а их полномочия временно стал исполнять М.М. Сперанский, будучи генерал-губернатором Сибири. В ходе своей «сибирской» деятельности М.М. Сперанский «стремился к введению законности вместо прежнего про­извола, хотя обстоятельства и не оправдали его ожида­ний»[174]. Среди чиновников процветало взяточничество, ко­торое приобрело небывалый размах. Н.М. Ядринцев в сво­ей работе «Алтай и его инородное царство» очень ярко изображает отношение к взяткам со стороны коренного на­селения: «Инородцы, увидев раз единственного русского чиновника, посланного для осмотра их быта, который не брал с них подарков и обходился ласково, до того изуми­лись, так были тронуты, что прозвали его "ботовым бра­том"»[175].}

Первоначально М.М. Сперанский планировал прове­дение реформы управления только на территории Иркут­ской губернии среди бурят, потому что именно на этой территории было обнаружено самое большое количество нарушений. Впоследствии при знакомстве с особенностя­ми хозяйственного уклада и родовыми отношениями М.М. Сперанский разрабатывает реформу для всех сибирских народов.

По результатам ревизии М.М. Сперанский выделил основные причины царившего в Сибири произвола:

1. Общее губернское учреждение, действие которого распространялось на Сибирь, не учитывало его особенно­стей.

2. Отсутствовали специальные узаконения, необходи­мые для нее, в том числе и устав об инородцах.

3. Укоренившаяся в этом крае привычка «в каждом де- _г 180

ле прибегать к деньгам» .

Поэтому реформа управления Сибири М.М. Сперан­ского стала попыткой искоренить эти причины «беспоряд­ков» в Сибири. Будучи генерал-губернатором, М.М. Спе­ранский проделал большую работу, проанализировав по­ложение в Сибири. Этой работе М.М. Сперанский отводил довольно значимое место, он считал, что «законодатель должен точно знать, на коем этапе развития находится об­щество, его политические и правовые институты, и сооб­разно им создавать систему управления»^{[176] [177]. Уровень об­щественного развития Сибири стал определяющим факто­ром при подготовке реформы.}

С.А. Чибиряев считает, что в основу реформы управ­ления Сибири М.М. Сперанским были положены следую­щие принципы:

1. Усиление надзора за местной администрацией со стороны центральных ведомств.

2. Трансформация личной власти должностных лиц в полномочия администрации органов.

3. Совершенствование системы местного управления.

4. Определенная доля автономии для каждого органа управления.

5. Аппарат управления должен быть дешевым и ско­рым.

6. Учет местных особенностей и обычаев^{[178] [179].}

Реформа управления протекала медленно, на протя­жении XIX века вносились различные изменения в управ­ление, которые часто были противоречивыми. Но тем не менее первые шаги имели большое значение. Как отмечал Г.С. Батенков, принимавший непосредственное участие в проведении реформы, «...весьма важно в Сибирском уч­реждении, что в нем увижено отдаление края и особенно-

183 ¹

сти его» .

Первоначально изменилась административное деле­ние. Существующее ранее административно- территориальное деление Сибири представлялось М.М. Сперанскому крайне неудобным:

1. Оно неудобно было в отношении к главному управлению, т.е. к генерал-губернатору.

2. Томская губерния прежним разделением расторга­лась на три части.

3. Целые части уездов отсекались от губернского их начальства линейным воинским начальством...^{[180] [181]}

Сибирская губерния была разделена на два генерал- губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно- Сибирское, «в основу этого разделения легли чисто есте­ственные условия»¹⁸²’. Генерал-губернатор наделялся ши­рокими полномочиями в экономической, судебной и адми­нистративной сферах. Западно-Сибирское генерал- губернаторство объединяло территорию Тобольской и Томской губерний, а также Омскую область. В состав Вос­точно-Сибирского генерал-губернаторства входили Ени­сейская и Иркутская губернии, Якутская область, а также управления (Охотское, Камчатско-Приморское и Троицко- Савское). Губернии делились на округа, возглавляемые окружными начальниками. Округа, в свою очередь, дели­лись на более мелкие административные единицы - во­лости и родоначалия, образуемые по национальному принципу.

Особое, отличающееся от европейской России адми­нистративное устройство было необходимо для Сибири, которая очень сильно отличалась на фоне других терри­торий своей самобытностью. Унификация административ­ной системы в государстве со столь разными экономиче- ско-географическими и политическими условиями не при­вела бы к снижению эффективности управления. Пере­стройка административной системы Сибири была направ­лена на усиление самостоятельности на местах с сохране­нием управляемости из центра.

При образовании родоначалий у коренных сибирских народов в основу административного деления был по­ложен не территориальный принцип, а принадлежность к определенному роду, независимо от места жительства^[182]. Это было связанно с кочевым образом жизни коренного населения, поскольку родовые связи к 1822 году сохраня­лись не у всех сибирских народов.

По оценке комиссии, занимавшейся вопросами земле­делия и землепользования, «там, где род был крепок, в силу обычая или особенностей экономических условий, устав 1822 года ... не вносил в жизнь никакой искусствен­ности»^{[183] [184]. Хотя в некоторых племенах с более слабыми ро­довыми связями «целые группы инородцев теряли связь}

188

со своими родовичами, живя с членами чужаго рода»

В 1822 году была проведена реформа М.М. Сперан­

ского. Правовой основой реформы стали «Учреждение для управления сибирских губерний» (1822 г.) и «Устав об управлении инородцами Сибири» (1822 г.). В литера­туре встречаются совершенно противоположные оценки

этой реформы. Советская историография рассматривала эти нормативно-правовые акты с классовых позиций^[185]. Современные исследователи совершенно по-иному оце­нивают реформу М.М. Сперанского и Г.С. Батенкова. Так,

например, А.А. Хоч, анализируя «Устав об управлении инородцев», акцентирует внимание на том обстоя­

тельстве, что «впервые в практике сибирского управле­ния в Уставе была поставлена задача организации осо­бой системы управления крупнейшей категории кочевых

народов, с учетом специфики образа жизни и сложив­шихся традиций»^[186]. Л.И. Шерстова, в свою очередь,

отмечает, что в Уставе сочетаются «традиции и новации управления инородцев»^[187]. Л.И. Шерстова также подчер­кивает, что Устав является «одним из первых госу­дарственных документов не только в России,

но и во всем «цивилизованном» мире, который не толь­ко может считаться «кодексом национальностей», но

который изначально признает за «дикарями» человече­ские права»^[188]. Одной из положительных черт реформы обычно называют сохранение родового принципа в ор­ганизации управления^[189]. Г.И. Потанин приезд М.М. Спе-

райского в Сибирь назвал новой эпохой для истории Си­бири^[190].

Сам М.М. Сперанский высоко оценивал свою деятель­ность, связанную с преобразованием управления в Сиби­ри. Он считал, что его работа послужит «дальнейшему ум­ственному и материальному развитию Сибири»^{[191] [192]. Несмот­ря на прогрессивность идей, далеко не все положения «си­бирских законов» М.М. Сперанского были воплощены на практике. Рассматривая положительные результаты пре­образования и причины неудач, В. Вагин справедливо от­мечал: «Жизнь народа... развивается под влиянием самых разнообразных условий. Эти условия иногда гармонируют между собой, иногда противодействуют одно другому»}

196

В Уставе «Об управлении инородцев» впервые ис­

пользуется понятие «инородец»: «Под именем инород­ных разумеются все племена не российского происхож­дения, в Сибири обитающие» (§ 143). Ранее в отношении

коренных народов Сибири применялись понятия ясач­ный, иноверец. Устав впервые делает акцент на нацио­нальную принадлежность населения и вносит «этниче­ское разделение в юридическую практику»^[193].

Юридически закрепляя этническое разделение как

основу организации управления на территории Сибири, устав не консервирует юридический статус сибирского

инородного населения, поскольку содержит возможность

перехода из одного «инородного правового состояния» в

крестьянское состояние. Поэтому кроме национальной

принадлежности можно выделить второй не менее зна­чимый критерий, содержащийся в Уставе «Об управле­нии инородцев Сибири» 1822 года: это род занятий, кото­рый рассматривался как показатель уровня развития на­селения.

У различных народов Сибири (хакасы, эвенки, бу­ряты и др.) были созданы похожие институты, по­скольку реформа на всей территории Сибири проводи­лась на основе одних нормативно-правовых актов. Но

были и различия, связанные с различным уровнем соци­ально-экономического развития, а также с исторически­ми, национальными и культурными особенностями раз­личных сибирских народов.

Согласно Уставу «Об управлении инородцев Сибири», система органов самоуправления зависела от разряда. Народы Сибири были разделены натри разряда: осед­лое население, кочевники и бродячие народы. Разряды устанавливались в зависимости от рода занятий и сте­пени гражданской зрелости. Показателем степени граж­данской зрелости была близость рода занятий к русско­му крестьянству. По наблюдениям первого губернатора Енисейской губернии А.П. Степанова, «преимущественно звероловство принадлежит бродячим народам, ското­водство - кочующим, хлебопашество - есть определи­тельная промышленность государственных крестьян»^[194].

Оседлое население получило право избирать своих ста­рост. Небольшие населенные пункты причислялись к ближайшей русской волости. При достаточном количест­ве оседлое население составляло отдельную волость, на которую распространялось русское управление. Оседлое население имело право вступать в купеческое или ме­щанское сословие.

Кочевое население во многом было приравнено к кре­стьянам. За кочевым населением закреплялась земля, на которой запрещалось самовольно селиться русским. Земля принадлежала проживающему роду, поэтому на практике согласие рода требовалось также и для пересе­ления на землю рода других инородцев, если такое пере­селение носило неединичный характер^[195].

Кочевники имели право отдавать своих детей для обуче­ния в учреждения от правительства, а при успешном обучении кочевники могли переходить в высшее сосло­вие. Переход в разряд сельских или городских обывате­лей также предусматривался при переходе к хлебопаше­ству. Кочевые народы согласно Уставу получали право на самоуправление, поэтому самостоятельно формиро­вали свои органы управления.

Бродячие народы не имели права на самоуправление. Права бродячих народов «состоят в применении правил о кочующих с тем только, что земли им назначаются це­лыми полосами, без разделения по родам, что они не участвуют в земских повинностях и в расходах по

содержанию управления и на занимаемой ими полосе могут свободно переходить из одной губернии в дру­гую»^[196]. Реформа сохранила многие права кочую­

щих и бродячих народов, а также официально было при­знано действие обычного права в некоторых сферах.

М.М. Сперанский в «Обозрении главных оснований мест­ного управления Сибири...» выделял основные направ­ления реформы в отношении кочующих народов. Ре­формой были «точнее определены:

1. Состав ихъ внутреннего управления.

2. Сила и действие ихъ правилъ.

3. Взаимные отношения инородных начальников и ме­стного управления.

4. Предложено степныя ихъ правила и обычаи при­вести въ известность и издать в особом своде»^[197].

Современники сибирской реформы часто в своих рабо­тах отмечали формальный подход чиновников при отне­сении того или иного народа к определенному разряду. При рассмотрении жалоб было выявлено, что большое количество инородцев было отнесено к разряду оседлых на основании занятия хлебопашеством, как и предписы­вал Устав «Об управлении инородцев». На практике заня­тие земледелием сказалось формальным признаком. Определенная часть коренного населения, занимаясь земледелием, фактически не была готова к повинностям оседлого населения. Деление на разряды только на ос­новании рода занятий для некоторых народов стало причиной резкого обнищания. Поэтому высказывалось мнение о необходимости выделить особый вид инород­цев - «фактически оседлых - юридически кочевых»^[198].

Л.П. Потапов, отрицательно оценивая деление сибирских народов на разряды, отмечает, что «отнесение тех или иных групп ясачного населения к одному из указанных разрядов носило довольно случайный характер»^{[199] [200]. С.С. Шашков в своей оценке деления инородцев на разряды подошел более критично: по его мнению, авторы рефор­мы «сами не имели ясного и отчетливого представления}

о том, каких именно инородцев следует перевести в 204

оседлые» .

В результате такого подхода, как уже отмечалось, к числу оседлых были отнесены инородцы только на основании их рода занятий без учета их экономического положения.

Сибирская реформа решала не только вопросы, указан­ные М.М. Сперанским, но и должна была решить

ряд государственных вопросов, одним из которых было налогообложение. Повинности делились на пять

разрядов «по степени хозяйственного благосостояния». Деление на разряды не учитывало индивидуальную пла­тежеспособность семьи и специфический характер веде­ния хозяйства. По сведениям Енисейского губерна­

тора А.П. Степанова, к разрядам приписывали целыми племенами в зависимости от экономического уровня племени. «Из кочующих...качинцы и соединеныя разна- родные племена помещены во второй разряд повинно­сти, а кайбалы, по своему убожеству, в пятый раз­

ряд»^[201]. Такое деление на разряды поставило племена коренного населения изначально в неравные ус­

ловия.

Для многих налогообложение стало непосильным бре­менем. По данным сибирского комитета, ревизия налого­обложения в Тобольске и Томске выявила ряд негатив­ных моментов. Племена инородцев разделены на разря­ды «не основательно, не верно и вопреки правилам...не было обращено внимание, дабы каждый из инородцев, включенный в число оседлых, наделен был указанной пропорцией земли и угодий, многие были вынуждены заложить или распродать для взноса податей или по­винностей. Начальство, для сокрытия своей беспечно­сти, не взирая на невозможность несостоятельных опла­чивать подати и повинности, ... приписывает им роль возмущения и непокорности»^[202]. В Иркутской губернии «около ста душ инородцев...объявили себя несостоя­тельными платить налоги и просили обратить их в преж­нее состояние»^[203].

Вариантом погашения долгов у коренного населения в Минусинском округе была отдача детей в работники за долги. При такой отдаче составлялся договор, по которо­му родители забирали полагаемую плату (деньги, вещи, продукты питания) вперед^{[204] [205]. Инородцы нанимались в рек­руты вместо крестьян (хотя по закону кочевые народы ос­вобождались от такой повинности), за плату, которая на- прямую была связана с количеством долгов}

Таким образом, в качестве недостатков реформы можно отметить отсутствие дифференцированного подхо­да. Отсутствие учета уровня развития и других особенно­стей сибирских племен стало следствием очень короткого срока разработки реформы и формального подхода на местах к ее реализации. Несмотря на это, реформа предо­пределила дальнейшее развитие Сибири почти на столе­тие и способствовала дальнейшему развитию.