<<
>>

Глава шестая ФУНКЦИИ И ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ИХ СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА

Понятие, содержание и признаки функции государства. Общесоциальное, классовое и национальное в функциях государства. «Вечные вопросы» жизни общества и функции государства. Эволюция функций государства.

Классифика­ция функций. Структура государства, обеспечивающая выполнение функций. Система органов государства. Госу­дарственный аппарат. Бюрократия и функции государства. Функции государства, государственной власти, органа го­сударства.

В предыдущих главах, посвященных государству (его основ­ным признакам, устройству), рассматривалась статика государства, т.е. то постоянное, стабильное, устойчивое, что характеризует го­сударственно организованное общество. Определялись социальное назначение и устройство государства, его качественные характе­ристики как политической, территориальной, структурной орга­низации общества, форма правления, национально-территориаль­ное (национально-государственное) и административно-территори­альное устройство, политический режим.

Но познание государства предполагает изучение не только его статики, но и его динамики, т.е.

того, как этот социальный ин­ститут живет, действует, изменяется, развивается, как выполня­ет свое социальное назначение.

Теория государства для описания, объяснения и прогнозирова­ния деятельной стороны государства использует понятие функции государства - характеристики именно того, что и как государство «делает».

Функция, как и многие иные обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Оно

1 Фрагмент о государственном аппарате в этой главе написан совместно с до­центом, к.ю.н. Т.Н. Клепцовой.

162

163

Функциональная характеристика позволяет изучать не толь­ко государство конкретного типа, формы у того или иного народа в тот или иной конкретно-исторический период, но и государствен­ность этого народа.

Рассматривая развитие, изменение функций, можно видеть и то, как развивалась, изменялась в определенной связи и сама государственная организация общества в длительном историческом процессе.

В этом смысле, например, можно утверждать, что только изу­чение государственности России, отложившейся на длительной исторической шкале начиная примерно с государственных реформ Петра Первого (т.е. на протяжении примерно 300 лет), позволит понять и успешно решить современные проблемы организации и деятельности нынешнего Российского государства. Изучение этой государственности только за 80 лет, т.е. с 1917 года - социалис­тический этап - уже не является достаточным для решения совре­менных сложных задач возрождения и процветания Российского государства, его новой функциональной ориентированности.

Следует еще раз подчеркнуть, что появление тех или иных новых функций на различных этапах развития государственнос­ти конкретных обществ не имеет строго предопределенного, при­чинно-следственного характера, не жестко детерминировано новой формой государства. Вместе с тем такая более или менее причин­ная зависимость все же характеризует те функции государства, которые представляют собой важнейшие направления деятельно­сти государства в определяющих областях его существования: в экономической, политической, социальной и иных. Основные функции (наиболее важные направления деятельности государства) все же достаточно «чутки» к глобальным изменениям основных характеристик государства.

Иные же функции, как, впрочем, и основные в некоторых сво­их аспектах, подвергаются мощному влиянию стабильных этнокуль­турных пластов жизни общества, национальных, территориальных особенностей, традиций и т.п. Поэтому новый тип государства, по­явившийся в развитии конкретного государственно организованного общества, может в явной или скрытой форме сохранять и даже развивать некоторые старые функции. Например, фактическое имперское содержание отдельных внешнеполитических функций царской России сохранял и развивал СССР, хотя формально нали­чие такого функционального содержания всячески отрицалось в официальной идеологии и политике социалистического государства.

Таким образом, в государственности того или иного общества сохраняется преемственность функций, но действует и механизм обновления функций. В частности, на появление новых функций

влияют самоорганизационные, субъективные и даже случайностные (синергетические) процессы, а не только та или иная степень зависимости функций от изменения основных признаков, прежде всеero формы государства.

Наименее изменчиво и наиболее стабильно общесоциальное со­держание функций государства, то, которое формируется для реше­ния основных социальных, политических, в том числе геополити­ческих, экономических и иных задач, затрагивающих интересы Всего общества на длительном историческом пути его жизнедеятель­ности. Основные общесоциальные функции обеспечивают существование, благополучие, а порой и выживание самого общества.

Именно в этом смысле государственная организация общества приобретает большую социальную ценность.

Уже ранние города-государства - первоначальная государствен­ная организация общества, появившаяся на излете присваивающей экономики как необходимая реакция на кризисное состояние че­ловечества - берут на себя общезначимые социальные функции, о которых речь шла выше при характеристике раннеклассового го-сударства, и прежде всего функцию обеспечения производящей экономики (земледелие, скотоводство, металлургия, металлообра-ботка, керамика и т.п.). И тем самым демонстрируют социальную ценность государственной организации общества. Именно эта орга-ннзация в значительной мере спасает человечество как биологи­ческий вид от вымирания, переводит человечество в социальную фазу развития, эволюции, создает цивилизацию.

И если вновь, как предсказывают многие ученые, человечество окажется в кризисном состоянии в XXI веке из-за действия эколо­гического, демографического, сырьевого и иных факторов, которые могут дойти до угрожающего всему человечеству уровня, то можно предположить, что только новое развитие государственности, появ­ление новых общесоциальных функций сможет обеспечить необхо­димый порядок, координацию, иные состояния, обеспечивающие существование цивилизации, ее спасение, воспроизводство.

Словом, общесоциальное содержание функций, которое сохра­нилось на протяжении всей истории государственности, придава-ло большую социальную ценность государству, хотя порой приоб­ретало и весьма разнообразные, даже причудливые формы.

Например, к такому общесоциальному содержанию у некото-рых народов относилось: поддержание мореплавания, морской торговли (островные государства), защита и воспроизводство рыб­ных ресурсов (некоторые северные или тихоокеанские страны). а у иных народов именно сохранение своей языковой или рели­гиозной самобытности становилось объективно общесоциальным

168

169

содержанием деятельности государства независимо от того, какой тип это государство являло или в каких формах устройства суще­ствовало и функционировало.

Основы существования некоторых народов в конкретных усло­виях проживания на определенной территории, с определенными географическими, климатическими и иными характеристиками перерастали в «вечные вопросы», в вечный предмет государствен­ной деятельности. Именно они наполняли общесоциальные функ­ции конкретным содержанием, которое приходилось реализовы-вать на протяжении столетий на любом этапе государственности, чтобы обеспечить жизнедеятельность и выживание того или ино­го общества, того или иного народа.

Такие «вечные вопросы» можно выделить и в государственно­сти России: они рассматриваются в главе восьмой, посвященной теории российской государственности.

Здесь же важно подчеркнуть, что именно общесоциальные фун­кции характеризуют в наибольшей степени деятельную сторону государства, что, кстати, умалялось, а порой и вообще игнориро­валось на предыдущем, марксистско-ленинском этапе отечествен­ной теории государства и права. Неисполнение или некачествен­ное исполнение именно этих функций государства приводило и приводит к ослаблению государства, а порой и к его распаду, раз­рушению и даже исчезновению.

К таким общесоциальным функциям относятся обеспечение на­циональной безопасности, ликвидация последствий стихийных бед­ствий и экологических катастроф, реализация социальных программ поддержки здравоохранения, социального обеспечения нетрудоспо­собных, защита прав и свобод граждан и многое другое.

Наиболее изменчивыми, жестко привязанными к социальному назначению и форме конкретного государства являются классовые функции государства. Классовую борьбу в обществе выделял еще Платон. Он же привязывал к ее различным формам, степени оже­сточенности или, наоборот, примирения те или иные функции государства, само существование, судьбу, природу государства. И теоретическая мысль многие века отражает классовые функции в государственности многих народов.

Классовые функции - это те направления деятельности государ­ства, которые в наиболее полной, яркой степени выражают клас­совые интересы, волю того класса, той социальной силы, группы, которые господствуют в данном обществе, захватывают и осуще­ствляют государственную власть. Таким образом, речь идет о широком понимании классов как определенных социальных, организованных структур общества.

170

К классовым функциям относится, прежде всего, подавление господствующим классом с помощью государства (главным образом, используя карательные органы государства - армию, полицию) сво­ их классовых противников. Причем подавление на первоначальных этапах развития государственности осуществляется внеэкономичес­ ким принуждением: присваиваются результаты чужого труда, чу­ жое имущество, классовые противники устраняются от участия в политической, духовной жизни общества, используется судебное и в основном внесудебное преследование, осуществляется их пересе­ ление в регионы с весьма тяжелыми условиями жизни, а иногда и вообще классовые противники устраняются физически. Но классовые функции могут осуществляться и экономическим путем, что характерно для последующих этапов государственнос­ ти: с помощью системы налогов, сборов, пошлин, тарифов, учас­ тием государства в денежной системе, например путем эмиссий, инфляции, с помощью трудового законодательства, устанавлива­ ющего жесткую систему штрафов, ограничений в заработной пла­ те, продолжительность рабочего дня, трудовую повинность и т.п. Следует отметить, что именно те или иные классовые функции объявлялись на предыдущем этапе отечественной теории государ­ ства, на ее марксистско-ленинском этапе, наиболее значимыми, основными, выражающими классовую сущность государства.

При этом делались попытки теоретически обосновать, что на некото­ рых этапах государственности, например на социалистическом, эти классовые функции являлись общесоциальными, выгодными всему обществу. Использовалась схема: классовые функции социалисти­ ческого государства выражают интересы большинства народа, тру­ дящихся и, стало быть, являются общесоциальными. При этом игнорировалось, что классовые функции не позволя­ ют решать многие общесоциальные, «вечные» проблемы жизни общества и даже загоняют эти жизненно важные, общесоциальные проблемы в тупик, ведут к «банкротству государства». Игнорировалось и то обстоятельство, что, осуществляя классо­- вые функции, государство формирует особый слой, «номенклату­ ру», правящую элиту, которая с помощью династического меха­ низма присваивает общественные и государственные должности, социальные, бытовые, медицинские привилегии, и, прикрываясь демагогической завесой служения классу, определенной социаль­ ной группе или даже обществу, народу, фактически с помощью государства обеспечивает лишь свои собственные номенклатурные, бюрократические, элитарные интересы. Наряду с классовым содержанием функций государства боль- шое значение всегда имело в жизнедеятельности государствен-

но организованного общества и национальное содержание фун­кций.

Это также очень важная характеристика государства. Она свя­зана с той деятельностью государства, которая направлена на со­хранение и развитие национальной культуры, языка, самобытно­сти, традиций, самого существования и воспроизводства этноса, который, собственно, и выступает в государственной организован­ной форме как действующий субъект всемирной истории.

Национальное содержание функций государства близко к обще­социальному, но не сливается с ним. Весьма часто государственная деятельность должна обеспечивать именно национальные интересы этноса, формирующего государство, касается ли это геополитичес­ких интересов, защиты соотечественников, оказавшихся в силу тех или иных исторических, политических процессов на территории других государств, развития национального самосознания, религи­озного возрождения и т.п. Сюда же входит и задача гармонизации интересов этноса и этнических меньшинств на самой территории государства, если население имеет многонациональный характер. Отношения с диаспорой, которая формируется из соотечествен­ников за рубежом, - еще одна важная функция государства. Как правило, эти отношения должны строиться на началах поддерж­ки диаспоры, защиты прав и свобод соотечественников. Однако история знает и функции борьбы с диаспорой, когда она форми­ровалась после гражданской войны (эмиграция), ставила целью реставрации прежних порядков.

Национальная характеристика функций государства охватывает не только их содержание, направленность, но и то, как это содер­жание реализуется, т.е. в каких формах, с помощью каких спосо­бов эти функции осуществляются: в демократических или авто­ритарных, политических или насильственных формах.

Анализ национального содержания функций государства демон­стрирует и социальную ценность государства, эффективность су­ществования этноса в государственно организованной форме. Этот анализ показывает, почему распад, разрушение, а тем более исчез­новение государства представляет собой не что иное как нацио­нальную катастрофу. Становится понятным, почему право наций на самоопределение в своем финальном содержании формулиру­ется как право на образование собственного государства, почему эту же конечную цель имеют многие национально-освободитель­ные движения, почему, подчас не считаясь с имущественными жертвами, человеческими жизнями, так яростно борются за фор­мирование собственной государственности те или иные социальные и национальные силы.

172

Но подчеркнем: на основе исторического опыта человечества встает

вопрос о социальной цене, которую приходится платить народу при

осуществлении национально-содержательной деятельности государ-

ства, особенно в современных условиях, когда так переплетаются

национальные, политические, территориальные и иные интересы,

когда появились ядерные и иные грозные средства, которые могут

быть использованы для решения межнациональных, этнических

конфликтов. Кроме того, следует учитывать, что на Земле в настоя­щее время живет более 2000 этносов, большинство из которых в своем национальном самосознании понимает социальную ценность собственной государственности. Но возможно ли существование такого числа государства на Земле, не рождает ли современное состояние госу­дарственности принципиально новые, в частности укрупненные, типы и формы государств? Появление Европейского сообщества, новая роль ООН, образование СНГ свидетельствуют, что такие самоорганизую­щиеся синергетические процессы в истории государственности начались и должны осмысливаться также в рамках теории государства. В предыдущей главе - о форме государства - мы уже уделили вни­мание некоторым из этих проблем. Здесь же, рассматривая общие вопросы взаимосвязи между устройством и функциями государства, следует обратить внимание и на то, что не только те или иные функции государства оп­ределяются устойчивыми характеристиками государства, но и сама форма государства может определяться его функциями. Так, если государство ставит своей целью проведение агрессивных, захватнических войн, расширение своей территории, начинает осу­ществлять именно такой политический курс, то и организация государственной власти приобретает авторитарный, антидемократическиий, подчас тоталитарный характер. И наоборот, формирование демократического политико-правового режима (господства права), опирающегося на разделение властей, народовластие, на приоритет качества жизни, прав и свобод человека, становится возможным лишь в условиях выполнения государством функций обеспечения мирного существования, благоденствия общества, социальной и правовой защищенности его граждан, их эффективной экономичее-кой и политической самостоятельности, трудовой деятельности. Отметим также, что некоторые функции государства имеют смешанное содержание: общесоциальное, классовое, национальное, Так, общесоциальный характер может быть свойствен идеологи-ческойой функции государства, когда она выражается в защите го-сударством господствующей религии, являющейся цементирующей общество силой. Это особенно характерно для теократических го-сударстврств. Но, как известно, в таких государствах дело доходит

даже до физического уничтожения так называемых еретиков, не­верных. И тогда уже функция защиты религии перестает быть общесоциальной, превращается в узкогрупповую.

Действительно, идеологическая функция может иметь предель­но классовый, групповой характер, что, например, стало характер­ным в социалистических государствах_ тоталитарного типа, когда марксистско-ленинская идеология объявлялась государственной, находилась под специфичной защитой государства (ее полицейс­кие органы имели своей целью непосредственную защиту господ­ствующей марксистско-ленинской идеологии).

Выше уже отмечалось, что функции государства подвергаются не только влиянию собственно государственных изменений, но и изменений условий существования самого государства, т.е. изме­нений внешних условий, внешней среды, в которой «живет», дей­ствует государство.

Для определения этого влияния в теории государства исполь­зуется понятие эволюции функций государства, которое включа­ет развитие и изменение функций как под воздействием содержа­тельных и формальных характеристик государства, так и под воз­действием развивающейся внешней среды. И если о первом про­цессе (устройство государства - функции) речь шла выше, то на втором процессе, хотя бы кратко, схематично, надо остановиться специально. При этом, разумеется, следует учитывать, что оба процесса не оторваны друг от друга, хотя и характеризуются от­носительной самостоятельностью.

Прежде всего, на функции государства оказывает определяю­щее влияние научно-техническое, интеллектуальное развитие всей цивилизации. Функции всех, без исключения, современных госу­дарств подвержены воздействию научно-технических достижений XX века. Причем это воздействие двоякое. С одной стороны, по­является жизненно важное направление деятельности государства: поддержка науки, особенно фундаментальной, использование ее результатов, развитие и обогащение интеллектуального потенци­ала общества. С другой - ограничение опасности, которая проис­текает от неконтролируемого появления и использования современ­ных научно-технических достижений. Это особенно касается ядер­ных технологий, генетики, медицинской биологии и т.п.

В сфере науки для государства появляется новая область дея­тельности - поддержка и защита интеллектуальной собственнос­ти, т.е. создание условий для успешной научной деятельности, охрана принадлежности результатов научного труда их создателям, обеспечение справедливой оценки этого труда и достойного вознаг­раждения за использование этих результатов.

174

B XX веке цивилизация подвергалась испытаниям, вызванным социальной борьбой вокруг государственной (общественной) и ча­стной собственности (появление государств социалистического Типа, возрождение частной собственности во многих государствах после крушения тоталитарного социализма, формирование в этой связи новых правовых систем и т.д.). Но XXI век будет характеризоваться социальными столкнове­ниями в сфере вещной и интеллектуальной собственности, а не только в сфере частной и государственной, как это было ранее.

Не менее важной является деятельность государства по ограни­чению вредных последствий научно-технического прогресса, осо­бенно в таких новых областях, как генетика, медицинская биоло­гия и др. Формируется новое научное направление - биоэтика, связанная с трансплантацией органов человека, изменением полов, искусственным оплодотворением, возникают проблемы эвтаназии. И без контролирующего и регламентирующего государственного вмешательства в эту область также не обойтись.

Определяющее влияние на эволюцию функций государства оказывает и экологический фактор. Суть этого влияния заклю­чается в том, что если каждое современное государство не Возьмет на себя обязанность поддерживать условия существова­ния людей на собственной территории, а также не станет взаи­модействовать с другими государствами в сохранении общепла­нетарной среды существования человечества, то в самое ближай­шее время неминуем общецивилизационный коллапс, глобаль­ный кризис. Таков современный экологический императив в его государственном преломлении. Радиоактивные отходы, промыш­ленное загрязнение водных и воздушных ресурсов, сокращение лесов - этих легких Земли, иные неблагоприятные последствия, -шее это ужасающие реалии современного человеческого суще­ствования.

Человечество - особый биологический вид, который существу­ет, создавая одновременно условия для своего уничтожения, вы-мирания. Эти условия - отходы жизнедеятельности человека в самом широком смысле. Защита от этой угрозы всегда выступала социальной функцией. Уже в догосударственной организации об­щества происходили постоянные перекочевки кланов, первобыт­ных групп из-за загрязнения среды обитания. И только создание и древности канализационных сооружений, пусть и примитивных, позволило человечеству перейти к оседлости, образовать города, иные постоянные поселения. Но сейчас проблема значительно

сложней: безотходные технологии - это одна из целей, достижение с которой только и позволит человечеству существовать. Без их

175

создания и всепланетного применения, как полагают многие уче­ные, человечеству не выжить.

Государственная деятельность в этом направлении - безуслов­ное требование современности. Эволюция функций в этой облас­ти приобретает иной качественный уровень, требует иной степени обязательности, обеспеченности экономическими, административ­ными, правовыми средствами и методами.

Интернационализация мировой экономики, всеобщее перепле­тение экономических интересов, появление и господство трансна­циональных компаний, иные экономические факторы планетного значения - еще одна сфера, оказывающая влияние на эволюцию функций. Путь от конфронтации к сотрудничеству и, наконец, к партнерству проходит большинство государств современного мира во внешнеэкономической деятельности.

К новой эволюции функций государств подталкивает и развива­ющаяся информатизация общества, создание баз данных, всепла­нетных информационных систем, формирование общепланетного информационного пространства. Но, безусловно, самое мощное вли­яние на эволюцию функций государств оказывает объективная по­требность исключить саму возможность использования ядерного и другого оружия массового поражения, устранить опасность бескон­трольного использования ядерных, химических и иных технологий. Указанная выше эволюция функций затрагивает в той или иной степени все, без исключения, современные государства. Вместе с тем происходит эволюция функций, затрагивающая отдельные государства, особенно в экономической области, в частности тог­да, когда конкретные общества развиваются в направлении рыноч­ной экономики, переходят от социалистических, распределитель­ных отношений к товарно-денежным, от тоталитарных режимов к либерально-демократическим.

Изучение эволюции функций государства, практическое исполь­зование научных знаний в этой области предполагает, прежде всего, упорядочение всего государственно-правового материала, который накопила теория государства в этой области.

Для этого, как отмечалось выше, в познании государственно-правовых явлений и процессов в теории государства и права ис­пользуется метод классификации, ибо без этого метода упорядо­чить и сопоставить все многообразие государственно-правовых явлений и процессов попросту невозможно.

Эффективно используется метод классификации и при изуче­нии функций государства.

Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), по­зволяющие отнести те или иные функции к конкретному классу,

176

группе, имеют разный характер. Выделяют, например, объекты и сферы государственной деятельности, территориальный масштаб, способ государственного воздействия на общественные отношения, взаимоотношения государств, содержание функций.

Действительно, в научных и практических целях функции го­сударства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями обще­ственного развития, а прекращение - их исчезновением. По сфе­рам политической направленности (внутренняя и внешняя поли­тика) функции государства подразделяются на внутренние, пред­ставляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние - деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоот­ношениях с другими государствами. Внутренние и внешние фун­кции любого государстве тесно связаны, поскольку внешняя по­литика, определяющая линию поведения с другими государства­ми, во многом зависит от внутренних условий существования дан­ного государства. По сферам общественной жизни функции госу­дарства могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Высказывается также мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Конечно, такое деление весьма условно, т.к. критерий такого разграничения четко не определен. Каждая функция государства является объективно необходимой для данного государства. Все виды деятельности государства рав­но важны, но это не исключает, конечно, возможности определе­ния на разных этапах приоритетных направлений, на которых следует сосредоточить внимание в первую очередь. Эти направле­ния становятся для государства основными.

К числу критериев можно отнести принцип разделения властей и классифицировать функции государства на основе этого принци­па. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие, правоохранительные, в том числе судебные, и информационные. Особенность данной классифи­кации состоит в том, что она отражает процесс реализации государ­ственной власти. Это чисто формальная классификация, привязан­ная к совокупности ветвей государственной власти - законодатель­ной (представительной), исполнительной, судебной, - но тем не менее весьма часто используемая в научных и практических целях. Следует обратить особое внимание на информационную функ­цию, которая характеризует деятельность четвертой власти -

177

средств массовой информации. Она - эта функция - имеет свое со­держание, способы и структуры, свое обеспечение. Специфика этой функции заключается в способах ее воздействия на общество: целенаправленная информированность населения, а подчас мани­пулирование общественным сознанием, другие способы передачи информации создают необходимые условия для существования и функционирования других ветвей власти, всего государства.

Классификация функций, опирающаяся на разделение властей, не у всех ученых-юристов вызывает признание. Дело в том, что это, как считают многие ученые, собственно, не функции государства, а функции осуществления государственной власти или ветвей вла­сти: правотворчество, управление, судебная деятельность и т.д. Происходит, по их мнению, смешение функций государства и го­сударственной власти.

Функции же государства - это деятельность государства, взя­того в своей целостности, с единой политической, структурной, тер­риториальной организацией.

Поэтому в теории государства наиболее распространено и при­знаваемо членение функций на внутренние и внешние, т.е. на определение деятельности государства по отношению к обществу, особой организацией которого и является государство (внутренняя функция), и по отношению к другим государственно организован­ным обществам, другим государствам (внешняя функция).

Внутренние функции государства проявляют себя в экономи­ческой, политической, социальной, идеологической сферах жиз­ни общества. Например, в экономической области на разных эта­пах государственности функции могут выполнять роль «ночного сторожа» (невмешательство в экономическую жизнь), выполнять регулятивную социальную роль, осуществлять хозяйственно-организаторскую функцию, обеспечивать учет меры труда и меры потребления, планово-программное воздействие на экономику и т.п. Понятно, что та или иная функция более или менее ярко про­является на соответствующем этапе государственности, например учет меры труда и меры потребления («не трудящийся да не ест») в раннеклассовых, социалистических государствах.

Внешние функции - защита общества от нападений извне, мир­ное сотрудничество с другими государствами, обеспечение геопо­литических интересов и т.п. - также характеризуют деятельность государства как целостную организацию общества, но уже обра­щенную не внутрь, а вовне его жизнедеятельности.

Деление функций на внутренние и внешние - это определенное наследство, доставшееся современной отечественной теории государ­ства от ее предыдущего марксистско-ленинского методологическо-

178

го подхода. На предыдущем этапе в теории государства классифи­кация функций жестко привязывалась к классовой сущности госу­дарства. Внутренние функции проходили по «ведомству» классовой сущности государства, например хозяйственно-организаторская функция наиболее ярко характеризовала социалистическое государ­ство, ведь его назначение, как декларировалось, сводилось к пост­роению социалистической экономики. Во всех прежних учебниках неизменно подчеркивалось, что «по мере продвижения к коммуниз­му экономическая роль государства будет усиливаться, в связи с чем неизменно возрастает роль, объем и сложность содержания его хо­зяйственно-организаторской функции, поскольку она имеет целью создание материально-технической базы коммунизма».

Исторический опыт показал, что это не так. И на современном этапе как раз требуется отказ от государственного патернализма, уход от уравнительной психологии и социального иждивенчества, вытекавших из организаторско-хозяйственной функции государ­ства.

Внешним функциям, как правило, отводилась роль общесоци­альных функций: борьба за мир, обеспечение международного сотрудничества и т.п., хотя зачастую все это имело демагогичес­кий характер.

Сейчас членение функций на внутренние и внешние утратило в известной степени свое значение, т.к. многие внутренние функ­ции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства), и наоборот.

Более важным становится выделение глобальных функций го­сударства, характеризующих деятельность современного государ­ства в экологической, демографической, сырьевой, космической сферах, в области создания и использования ядерной, информаци­онной технологий, в области защиты прав и свобод человека и в других современных глобальных государственных сферах деятель­ности, затрагивающих всю цивилизацию.

Особую проблему представляет решение вопроса о централиза­ции и децентрализации функций государства, который имеет не­сколько аспектов. В условиях тоталитарного и, как правило, уни­тарного государства происходит чрезмерная централизация фун­кций - большинство вопросов решается в центре. В условиях фе­деративного государства, создания новых государственных обра­зований, например СНГ, с неизбежностью встают вопросы о раз­граничении сфер деятельности между центром и субъектами фе­дерации, между надгосударственными органами и органами госу­дарства. При этом возникает целый ряд противоречий, касающихся раздела собственности, четкого определения границ (государствен-

179

ных и административных), двойного гражданства, свободы пере­движения граждан и Многих других вопросов.

Например, в пределах Российской Федерации возникают про­блемы децентрализации функций. Необходимо разграничить сферы деятельности полномочий между федеральными органами государ­ственной власти РФ и органами власти на местах как бы трех уровней: органами власти республик, входящих в состав Россий­ской Федерации, органами власти автономных областей и округов и органами власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Есть такие вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу. Это относится к таким стратегическим вопросам, как совместная оборона, обеспечение национальной безопасности и политической стабильности, освоение космоса, обеспечение транс­порта, связи и т.п. Но есть вопросы другого йода, где объективно требуется децентрализация функций государства, учет местной специфики, который может быть осуществлен только местными органами власти. Например, в пргодессе перехода к рыночной эко­номике для обеспечения стабильных рабочих мест необходимо тесное взаимодействие центральных органов и органов местного самоуправления.

Но проблеме децентрализации функций в Российской Федерации свойствен еще один аспект. Выше уже отмечалось, что становление многоукладной рыночной экономики влечет изменение ролей госу­дарства и человека в обществе. Формирование саморазвивающего­ся гражданского общества, состоящего из экономически, полити­чески и юридически самостоятельных (автономных) субъектов, предполагает сужение роли государства, в том числе сужение его функций, и расширение роли граждан и их объединений.

В функциональную характеристику государства входит и рас­смотрение тех средств и способов, которые обеспечивают выпол­нение государством своих функций. Такой обеспечивающей струк­турой является государственный аппарат - система органов госу­дарства, создаваемых специально для выполнения функций госу­дарства.

Подчеркнем, что функции государства, а не различные функ­ции различных ветвей власти, обеспечивает государственный ап­парат в целом, в комплексе, в системе. Но при этом, разумеется, каждое звено этого аппарата, каждый орган имеет и свои собствен­ные функции, представляющие разделение труда по управлению обществом. Вот почему надо различать функции государства, фун­кции государственной власти и функции государственных органов.

180

Итак, для обеспечения выполнения своих функций в любом государстве формируется специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом. Он олицетворяет матери­альную силу государственной власти. Аппарат государства - это система государственных органов, взаимосвязанных общими прин­ципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделенных властными полномочиями, а также располагающих материально-техническими возможностями для осуществления своих функций. Государственные органы являются структурными звеньями госу­дарственного аппарата. Для образования государственного органа необходима правовая основа, т.е. издание специального норматив­но-правового акта. Обычно система государственных органов ус­танавливается конституцией (основным законом государства). Различают представительные законодательные органы, принима­ющие законы (парламент, верховный совет, федеральное собрание, конгресс и т.д.), органы исполнительной власти (правительство, министерства и ведомства), на которые возлагается обязанность организовывать реализацию принятых законов. И наконец, судеб­ные органы, разрешающие различные имущественные и иные спо­ры, контролирующие исполнение законов. Государственные орга­ны обеспечивают осуществление сильной и эффективной государ­ственной власти, которая не обязательно должна быть авторитар­ной, диктаторской. Необходима и возможна легитимная (основан­ная на законе) сильная власть. Государственные органы, как офи­циальные представители государства, имеют право издавать нор­мативно-правовые (общего характера) либо индивидуальные пра­вовые акты (акты применения права), обязательные для исполне­ния. Для государственного аппарата требуются специально подго­товленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необхо­димой квалификацией и профессионализмом. Слой людей, заня­тых на работе в аппарате государства и профессионально занима­ющихся управлением общественными делами, определяют как бюрократию (от греч. «бюрократ» - столоначальник, букв «власть стола»). Но этот термин используют и для обозначения отрицатель­ной характеристики таких проявлений в деятельности государ­ственного аппарата, как формализм, волокита, карьеризм, стрем­ление к личной выгоде, коррумпированность и черствость, равно­душие к людям и их нуждам.

Для преодоления этих негативных явлений используются де­мократические методы и стиль работы, понимаемые не как абст­рактная идея, а как целая система специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. Таким корректирующим средством

181

служит принцип «разделения властей», предполагающий созда­ние системы взаимных «сдержек и противовесов». Эффективны та­кие меры, как замещение должностных постов по конкурсу, пере­вод управленческого аппарата на работу по контракту, лишение государственных служащих права участвовать в коммерческой де­ятельности, но одновременно установление для них высокого уров­ня заработной платы, обеспечивающего их заинтересованность в честной службе. Управленческий аппарат должен быть инструмен­том органов власти, избранных я контролируемых народом. Дея­тельность государственного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов.

Государственный орган следует отличать от различных обще­ственных организаций, объединений. Он наделяется властно-при­нудительными полномочиями для осуществления своих функций, имеет свою сферу, свою область занятий, которую именуют пред­метом ведения. Для функциональной характеристики государ­ственного органа используется понятие компетенции, которое оз­начает взятый в единстве круг и объем полномочий и обязаннос­тей, принадлежащих этому государственному органу, а также предмет его ведения. Государственный орган может делать толь­ко то, что ему разрешено. Принцип «разрешено все, что не запре­щено» не относится к деятельности государственных органов. Этот принцип действует в сфере имущественных отношений граждан, юридических лиц.

Государственный орган, как правило, реализует свою компетен­цию, издавая соответствующие акты (постановления, распоряже­ния, приказы, инструкции и т.д.). Но для определенной катего­рии государственных органов основным является реальная хозяй­ственная, организационная, властная деятельность.

Государственные органы имеют определенные формы деятельно­сти, иерархию, например выделяют центральные и местные орга­ны. Такие отрасли юридической науки, как наука государственно­го права, наука административного права, осуществляют специаль­ное изучение государственного органа, государственного аппарата. В теории государства задача ставится более скромная - опре­делить взаимосвязь функций государства и обеспечивающих их выполнение структур, т.е. государственных органов.

Подчеркнем практическое значение правильного теоретического решения этого вопроса. Так, государственный орган следует созда­вать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему занятие, функцию. Впрочем, необязательно и создание отдельного государственного органа под каждую новую 182

182

функцию государства. Уже имеющиеся в государственном аппара­- те органы могут взять на себя и новые функции, их компетенция может быть расширена.

Эти положения, когда они соблюдаются в государственной жизни, приобретают большое значение для практической органи­зации наиболее эффективной деятельности государства, выполне­ния его социального назначения. Напротив, недопустимо дубли­рование одних и тех же функций разными органами.

В теоретическом плане очень важно отметить, что именно го­сударственные органы как раз характеризуют формирование в государстве особого слоя людей, физически оторванного от мате­риального производства, но выполняющего весьма важные управ­ленческие функции. Этот слой известен под разными наименова­ниями: чиновники, бюрократы, управленцы, функционеры, номен­клатура, менеджеры и т.д. Он представляет собой объединение профессионалов, занятых управленческим трудом - это особая и важная профессия.

Как правило, этот слой людей обеспечивает выполнение функ­ций государства, государственной власти, государственных орга­нов в интересах общества, народа. Но в определенной историчес­кой обстановке функционеры могут стать на путь обеспечения собственных интересов. Тогда-то и возникают ситуации, когда для тех или иных лиц создают специальные органы (синекуру) или ищут этим органам новые функции и т.п.

Таким образом, орган государства - это специально созданная структура, составляющая часть государственного аппарата, наде­ленная компетенцией, необходимой для осуществления функций. Построение аппарата государства должно идти от функций к органу, а не наоборот, и на строгой правовой основе.

Отметим также, что понятие органа государства используется в широком и узком смысле. В широком - это орган государствен­ной власти, а в узком - это орган, ориентированный на специаль­ную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества. Наконец, иерархия государственных органов предусматривает подотчетность и подконтрольность одних органов другим.

Некоторые иные важные вопросы этой темы (бюрократический и демократический централизм, слом «государственного аппара­та», конфликты личных и общественных интересов на государ­ственной службе и др.) будут рассмотрены в главе восьмой приме­нительно к функционированию и эволюции Российского государ­ства. Так, эти теоретические проблемы можно будет усвоить луч­ше, используя конкретный и предметный материал, которым так богата наша сегодняшняя политико-правовая действительность.

<< | >>
Источник: Венгеров, Анатолий Борисович. Теория государства и права: Учебник. 2005

Еще по теме Глава шестая ФУНКЦИИ И ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ИХ СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА:

  1. Глава шестая*. ФУНКЦИИ И ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ИХ СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА
  2. Глава 7. Понятие формы государства: характеристика ее структурных элементов
  3. Организационная структура и функции подразделений, обеспечивающих управление активами и пассивами
  4. 3.4. Структурные подразделения кредитных организаций
  5. Законодательные функции, исполнительные функции, судебные функции - по какому основанию осуществлена классификация функций государства?
  6. 1. Понятие и общая характеристика функций государства. Формы осуществления функций государства.
  7. 10. Функции государства: понятие, классификация. Влияние процессов глобализации на функции государства.
  8. Глава 11. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
  9. ГЛАВА 4. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
  10. ГЛАВА ШЕСТАЯ БОЖЕСТВЕННЫЕАРХИТЕКТОРЫ
  11. ГЛАВА ШЕСТАЯ ДВЕНАДЦАТАЯ ПЛАНЕТА
  12. ГЛАВА ШЕСТАЯ «ДОПОТОПНЫЕ» ВРЕМЕНА
  13. ГЛАВА ШЕСТАЯ ПОЯВЛЕНИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСТВА