Глава 23 К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ И ДЕФИНИЦИЯХ В АДМІШИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ ИІ П’Лк'ШкТ
«Математики мыслят числами, а юристы понятиями»
Готфрид Вильгельм Лейбниц
Предлагаемые ниже рассуждения базируются на двух исходных посылках, связанных с сущностью административного права.
Административное право (и это общепризнано) является «правом управления», «управленческим правом», посредством которого устанавливаются и реализуются правовые режимы и инструменты, обеспечивающие правовой порядок в сфере деятельности исполнительной власти1. «Содержание всякой исполнительной власти, — еще в начале XX в. отмечал известный российский полицеист В. Позефи, — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная»[1190] [1191] [1192].«Логический мостик» между этими двумя суждениями — понимание того, что качество и эффективность обеспечения правового порядка функционирования исполнительной власти, реализации ее правоохранительной сущности, деятельности создающихся в рамках государственной администрации специализированных структур (правоохранительных органов) определяется многими факторами, среди которых одно из ведущих мест принадлежит четкости и ясности формулировок того, что такое пра- воохрана, каково содержание правоохранительной деятельности, кем и в каких формах она осуществляется.
Выработка таких формулировок осуществляется в рамках различных концепций, в том числе разрабатываемых в рамках науки административного права, а их закрепление — в нормах законодательства, в том числе административного.В последние годы, в связи с возрастающим потоком научной и технической информации, процессами интеграции, развитием междисциплинарных исследований вновь акту ализировался интерес к проблемам формирования правовых терминосистем — организованной совокупности слов или словосочетаний, вербальных конструкций, являющихся точным обозначением определенных понятий, используемых в языке юридической науки и ее отраслей1.
Не менее важным стимулом является состояние законодательства, те многочисленные противоречия и неточности форму лировок нормативных предписаний, которые приводят к серьезным проблемам в правоприменении.Понимая важность изучения лингвистических проблем терминологии, полагаю необходимым отметить, что с точки зрения решения наметившихся проблем в языке административно-правовой науки и законодательства важно не столько уточнить, чем, например, термин отличается от понятия и что отражает дефиниция — смысл термина или объем понятия[1193] [1194], сколько наметить тот круг используемых в административно-правовой науке и законодательстве научных правовых абстракций — понятий, дефиниций, которые нуждаются в уточнении и конкретизации. В контексте этих предварительных замечаний хочу представить ряд суждений, не претендуя на их бесспорность и исчерпывающее освещение затронутой проблемы. 1. Правовые понятия — это научные представления, возникающие в процессе осмысления субъектом научного творчества образа мира вообще, роли и места в нем правовой теории и практики. Краткое определение того или иного правового понятия, раскрывающее значимые, существенные качественные признаки «скрытого» за ним явления или предмета, является дефиницией. На общем фоне верного суждения о том. что «все правовые понятия можно рассматривать как конкретизации и рационализации идеи права»[1195], ошибочным считаю утверждение, что «каждое из них отражает какую-то акциденцию права...»[1196], т. е. случайное, несущественное в противоположность субстанциальному, или существенному. Разумеется, правовые понятия не равнозначны с точки зрения отражения сущностных характеристик права, поскольку не равнозначна их роль в построении объяснительных моделей и теоретических концептуализаций в понимании, толковании и реализации права. Однако большинство юридических понятий отражают именно субстанциональную характеристику' права, подтверждением чему' служат, например, такие правовые понятия, как свобода, равенство, собственность, правоспособность, деликтоспособность, ответственность, наказание и т. Соответственно тому, где — в правовой науке или законодательстве — используются понятия и дефиниции, они могут носить научный (доктринальный) или законодательный (легальный) характер, причем соответствующие трактовки, суждения о том или ином явлении могут совпадать или не совпадать, иметь или не иметь соответствующие аналоги в теории или в законодательстве. Практически во всех отраслях права существует значительное число доктринальных понятий и дефиниций, которые не имеют легального закрепления, например, понятие «правоохранительная деятельность» широко используется в научной литературе, но его законодательная дефиниция отсутствует. 2. Среди огромного числа феноменов социальной реальности, закрепившихся в правовой теории и законодательстве в виде понятий и дефиниций, большинство, по мнению В.И. Крусса, по своей этимологии «юридически стерильны», т. е. заимствованы из тезауруса естественных и технических наук и, в силу этого, остаются «чужеродными для юридического дискурса», представляя собой квазиправовые дефиниции1. По мнению ученого, «для юридического дискурса не чужеродны ...явления, феномены и связи социальной части ноосферы (государственные, политические, семейные, корпоративные, экономические, культурные), по самой своей природе предполагающие юридизацию, имманентно тяготеющие к нормативно-правовому определению или традиционно воспринимаемые как естественно-правовые»[1197] [1198]. С такой постановкой вопроса нельзя согласиться хотя бы потому, что понятия и дефиниции, включенные в текст нормативно-правового акта, могут быть удачными или не удачными, точными или не точными, но не могут быть квазиправовыми, поскольку в этом случае весь нормативноправовой акт становится квазиправовым, теряя свойство нормативности. Кроме того, нет и не может быть изначально очерченного круга явлений социальной реальности (если речь действительно идет о ее деятельностном, а не метафизическом понимании), «предполагающих юридизацию» или не предполагающих ее, иначе процессы правового регулирования перестали бы развиваться соответственно развитию ноосферы как сферы взаимодействия природы и общества, в пределах которой разумная человеческая деятельность становится главным определяющим фактором развития социума, формируя новые, требующие правовой регуляции, виды человеческой деятельности, связанные, например, с получением, учетом, хранением, использованием и защитой информации, в т. 3. Многообразие сфер жизнедеятельности человека и отражающих это многообразие понятий, как традиционно используемых в юриспруденции, так и вовлекаемых в ее понятийный аппарат посредством «селекционного» отбора в силу значимости этих понятий для правового регулирования или необходимости выхода юридических исследований в иные области научного знания, приводит к расширению практики использования отраслевой, специальной, узкопрофессиональной терминологии в научных исследованиях и законодательстве. Зго становится серьезной проблемой с точки зрения осмысления и точности используемых словосочетаний и дефиниций, включаемых в тексты нормативных актов. «Заимствование» понятий и их адаптация к предмету правового регулирования характерны для всех отраслей права, но лидером, очевидно, является административное право, нормы которого обеспечивают нормированность функционирования практически всех сфер жизнедеятельности государства и общества, проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законодательства[1199]. Зго порождает объективную необходимость оперирования значительным числом общеюридических, специальных и узкопрофессиональных понятий, отражающих сущность самых различных объектов, явлений, процессов, попадающих в сферу административно-правовой регуляции. Затруднительно дать даже приблизительный перечень понятий, «пришедших» в административное право из других отраслей права, из политологии и социологии, конфликтологии и медицины, географии и информатики, теории управления и теории безопасности, военного дела и экономики, и «получивших прописку» в законодательных актах, в т.ч. в КоАП РФ (например, понятия «ВИЧ-инфекция» и «венерическая болезнь» в ст. 6.1; «пестициды» в ст. 8.3; «внутренние морские воды», «территориальное море», «континентальный шельф» в ст. 8.17, 8.18, 8.19; «пожарная безопасность» в ст. Как видим, специфика административно-правового регулирования, охватывающего различные сферы человеческой жизнедеятельности, зачастую требует от законодателя не только использования специальных терминов и понятий, но и разъяснения их смысла в тексте нормативного правового акта. В этой связи представляется сомнительным утверждение о том, что «определения... в законодательстве являются ненужными»[1200] [1201]. Дефекты легальных дефиниций, многие из которых, как, например, связанные с обеспечением транспортной безопасности, «вызывают непонимание в научном сообществе»[1202], не являются основанием для их исключения из текстов нормативно-правовых актов. Просто не следует забывать, что «дефиниции — это своеобразные научные изобретения, которые необходимо изыскивать, доказывать, добиваться их признания»[1203]. Это значит, что появлению дефиниций в законодательных актах должно предшествовать их теоретическое конструирование, а уже имеющиеся определения, в слу чае необходимости, — подвергаться критическому научному анализу для выявления и устранения пробелов, противоречий и неточностей. Так, в ст. 1 ранее действовавшего Водного кодекса РФ содержались избыточные в своей очевидности определения понятий «вода» («химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях») и «воды» (вся вода, находящаяся в водных объектах»)[1204]. В новом Водном кодексе[1205] эти дефиниции отсутствуют, ряд не очень удачных определений (например, «водный объект») заметно улучшен, а общее число определений сократилось с 31 до 19. Иначе обстоит дело в Законе «О пожарной безопасности»: выдержав более 30 редакций, он сохранил в неизменном виде тривиальное и в силу этого избыточное определение пожара — «неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства» (ст. Избыточные дефиниции также вредны, как и их отсутствие там. где это необходимо. Федеральный закон «О полиции»[1207] — один из образцов «скупости» законодателя в части определения важнейших понятий, связанных с реализацией полномочий полиции, а также с определением самой полиции, и его «щедрости» в части насыщения текста оценочными понятиями. Из всего многообразия предлагаемых научным сообществом определений полиции законодатель выбрал самую аморфную и невнятную, установив в ч. 1 ст. 4 Закона, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, лишив ее и организационной самостоятельности, и стату са органа исполнительной власти. В нарушение принципов организации управления и распределения персональной ответственности руководство полицией возложено на разных субъектов: и на руководителя органа внутренних дел, и на руководителей полиции (ч. 3 ст. 4) Определив основные направления деятельности полиции, законодатель, в отсутствие качественных доктринальных определений, не ввел легальную дефиницию такого понятия, как «обеспечение правопорядка в общественных местах» (и. 6 ч. 1 ст. 2), не уточнил круг лиц, разыскиваемых полицией (и. 4 ч. 1 ст. 2); не разъясняя сути ряда понятий, возложил на полицию обязанности «участвовать в...» обеспечении режима военного и чрезвычайного положения (и. 29 ч. 1 ст. 12), обеспечении авиационной безопасности (и. 33 ч. 1 ст. 12), «оказывать содействие...» органам здравоохранения (и. 35 ч. 1 ст. 12), государственным и муниципальным органам, депутатам...(п. 36 ч. 1 ст. 12). Пункт 6 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции» предусматривает обязанность полиции совместно с организаторами публичных мероприятий обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан либо оказывать в этих вопросах содействие организаторам массовых мероприятий. Эта. казалось бы, безобидная юридическая конструкция фактически содержит технико-юридическую ловушку: при отсутствии легального толкования понятий «обеспечение безопасности граждан и общественного порядка» и «содействие в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка» любые действия уполномоченных субъектов, перечисленных в и. 6 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции», в ч. 3 ст. 5 Закона «О собраниях...», при желании можно трактовать либо как надлежащее, либо как ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. Проблемы правоприменения могут возникать и в связи с неточностью использования в тексте нормативного акта тех или иных юридических конструкций. Например, в соответствии с и. 3 ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1 организаторы публичного мероприятия обязаны «обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан...». Правовая неопределенность этого требования очевидна, поскольку ни один нормативный акт не раскрывает понятие «компетенция в сфере обеспечения общественного порядка» таких организаторов публичных мероприятий, как, например, гражданин Российской Федерации, политическая партия, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, перечисленные в ч. 1 ст. 5 Закона «О собраниях...». 4. Далеко не все дефекты понятий и дефиниций, которые присутствуют в законодательстве, вызваны «злой волей» законодателя, поскольку уровень нормативного правового акта в целом, в том числе его дефинитивной части, отражает уровень теоретических знаний и представлений о предметах, явлениях, процессах, ставших предметом правового регулирования. Поэтому существующий «дефинитивный хаос»[1208] [1209] во многом предопределен отставанием правовой теории, отраслевых доктрин от современной действительности правового регулирования. Применительно к административному праву можно говорить не просто об отставании теории от практики, а об определенном «доктринальном хаосе». Трудно признать нормальным отсутствие в административно-правовой науке совпадающих трактовок таких фундаментальных понятий, как «исполнительная власть», «государственное управление», «административная юстиция», «административное судопроизводство», «административная ответственность», «административная процедура», а также сформировавшихся научных представлений о сущности контроля и надзора в деятельности публичной администрации, сущности, содержании и субъектах правоохранительной деятельности, специфических признаках правоохранительной службы, и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина. Не случайно поэтому нормативно-правовые акты, в которых фигурируют некоторые из этих понятий, подвергаются критике научным сообществом. Не случайно и то, что в последние годы заметно повысился интерес административистов не только к понятийном}7 строю своей науки, но и к осмыслению перспектив консолидации доктринальных суждений о праве и их легальных интерпретаций в нормативно-правовых актах1. Этот интерес продиктован очевидной практической значимостью совершенствования научной обоснованности административного законодательства. поскольку доктринальные и легальные правовые понятия находятся в системной взаимосвязи и взаимозависимости, обусловливающих трансформацию, переход доктринальных суждений в легальные дефиниции и наоборот. Этот переход — своеобразный «связующий мостик между правовой доктриной и положительным правом»[1210] [1211], поскольку чем детальнее разработаны научные правовые понятия, тем больше вероятность их закрепления в текстах нормативно-правовых актов. 5. Доктринальные суждения о праве представлены различными формами внешнего выражения: концепциями, учениями, теориями, отражающими процесс и результат выдвижения и обоснования научных идей, взглядов, гипотез, представлений о сущности права, его взаимосвязи с иными явлениями окружающего нас мира. Эти формы в своем общем смысловом значении весьма близки друг другу, поскольку с той или иной степенью полноты и фундаментальности с помощью различных познавательных средств (принципы, понятия, конструкции, термины) и логико-гносеологических процедур (анализ и синтез, абдукция и дедукция) формируют абстрактну то (мыслительну ю) модель позитивного права. Эта модель и представляет собой доктрину права — обобщенное понятие. которым охватывается все совокупность юридико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, в рамках которых разрабатываются и обосновываются юридико-познавательные формы познания права и правовых явлений. принципы, понятия, термины, констру кции. способы, средства, приемы понимания и толкования позитивного права: его источников, системы, структу ры, действия и применения, нарушения и восстановления. Далеко не все суждения о праве, формирующиеся в рамках различных концепций, учений, теорий, могут считаться доктринальными. Доктринально сть трактовкам и суждениям о позитивном праве придает их признанность государством и юридическим сообществом в качестве согласованной и доминирующей в конкретный исторический период системы взглядов на правовую реальность, приоритеты, принципы, формы, средства и методы правового регулирования общественных отношений. Признанность доктрины юридическим сообществом обеспечивает упорядоченность противоречивого, нередко хаотичного эмпирического материала о праве в интересах придания ему целостного и внутренне согласованного характера и формирования ретроспективной, действующей или прогностической юридико-логической модели позитивного права. Признанность юридической доктрины государством обеспечивает воплощение образующих ее теоретических конструкций в юридическую составляющую государственной политики, в текущее законодательство, в нормативное и казуальное легальное толкование норм права. В силу отмеченных обстоятельств доктрина, являясь одной из движущих сил восходящего от поколения к поколению диахронического процесса накопления и усвоения социально-нормативной информации, не только отражает право, но и активно участвует в процессе его создания и осуществления независимо от того, признается она или не признается официальным источником права[1212]. Если учесть, что многочисленные предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формированию административных судов, совершенствования текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными, а перспективной и непротиворечивой юридико-логической модели развития административного права нет, речь пока следует вести скорее не о доктрине административного права или отдельных его институтов, а о необходимости ее формирования, о необходимости скрупулезного отбора тех идей, взглядов, форм и методов правового регулирования, которые обеспечивают позитивное развитие административного права, повышение эффективности государственного управления, в том числе в сфере обеспечения правопорядка. В этой связи следует обратить внимание на устранение определенного разрыва в преемственности административно-правового знания. Так, из науки административного права «испарились» такие проблемы, как «гражданин и аппарат управления», «участие общественности в государственном управлении», активно исследовавшиеся в прошлые годы1. В федеральном и региональном законодательстве за редким исключением[1213] [1214] практически нет норм, направленных на обеспечение возможности «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия граждан в деятельности органов исполнительной власти. Все это тем более странно, что именно в России еще в XIX в. были сформулированы идеи об участии граждан в управлении государством[1215], сформировалась концепция «активного гражданства» А.И. Елистратова[1216]. Преемственность научного знания не тождественна механическому переносу в день сегодняшний всех идей и теорий, сформировавшихся за долгую историю развития современного административного права, берущего свое начало еще в рамках камералистики и полицейского права. Полагаю, что следует определиться с теми экзотическими, на мой взгляд, идеями, в основе которых попытки реанимировать полицейское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль административного права[1217], представить современное административное право как совокупность норм, в частности, «определяющих формы и процедуры полицейской и фискальной деятельности государства, закрепляющих перечень административных проступков и устанавливающих меры ответственности за них»[1218], свести его к осуществлению правового регулирования исключительно посредством императивных методов, «опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения»[1219]. За подобными высказываниями, попытками доказать, что полицейскими органами являются не только МВД России, но и ФТС России, ФСБ России, ФСО России, природоохранные органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор»)1, лично я вижу в большей степени стремление к оригинальности, за которым забывается, что нельзя вступить в одну и ту же реку дважды, и едва ли целесообразно реанимировать то, что когда-то уже считалось «уродливым наростом в системе права»[1220] [1221] [1222]. Альтернативой подобным теоретическим конструкциям должна стать адаптированная к потребностям государственного управления в сфере обеспечения правопорядка административно-правовая теоретическая модель правоохранительной деятельности, раскрывающая содержание и формы деятельности государственной администрации в сфере охраны права. Отсутствие такой модели сдерживает формирование законодательства, закрепляющего перечень субъектов правоохраны (правоохранительных органов) и их административно-правовой статус, регламентирующего вопросы правоохранительной службы, участия граждан и иных институтов гражданского общества в обеспечении общественного порядка и безопасности. 6. Наряду с юридическими доктринами как некими абстрактными моделями позитивного права, отражающими, по Л.И. Петражицкому. «право принятых в науке мнений» (communis doctomm opinion)’, существуют и государственные доктрины, которые являются официальными политическими документами (актами), формирующими доктринально-концептуальные основы государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества. Положение дел с такого рода документами[1223], к числу которых в последнее время добавились «концепции», «стратегии», «основные направления политики», «национальные проекты», «программы» (президентские, федеральные, федеральные целевые, государственные, ведомственные целевые, специальные)[1224], иначе как правовым хаосам назвать трудно, поскольку на фоне увеличения их числа не повышается уровень требований к форме, содержанию и функциональному назначению соответствующих документов: — они не соотносятся друг с другом, и понять, почему в одном случае принята доктрина, в другом — концепция, а в третьем — стратегия, невозможно; — нет общепринятого порядка утверждения и введения в действие этих документов: они могу т быть одобрены или утверждены Указом Президента РФ, либо просто утверждены им без издания специального акта; утверждены распоряжением или Постановлением Правительства РФ, одобрены им, причем в тексте документа и распоряжении (постановлении) могут называться различные формы юридического санкционирования; — принимаемые на уровне федеральных ведомств близкие по содержанию доку менты могут носить разное название (концепция, программа) и вводится в действие (утверждаться, одобряться) различными актами (приказами, распоряжениями, решениями коллегий). Обращает на себя внимание и то, что из процесса разработки и утверждения стратегических, программных документов доктринального уровня, ориентированных на обеспечение национальной безопасности, практически исключен парламент, а ведь это и законодательный, и представительный орган государственной власти. На первый взгляд, отмеченные выше нюансы создания доктринальных документов не столь и существенны и касаются в первую очередь технико- юридических моментов. На самом деле подобное положение не только нарушает правила законодательной техники, процедуры подготовки и утверждения актов управления, но и препятствует нормальному функционированию публично-правовых институтов власти, в первую очередь исполнительной власти, вынуждая должностных лиц аппарата управления заниматься подготовкой документов с названиями «неясной этимологии». В последнее время к имеющимся видам «стратегически ориентированных» актов «неясной этимологии» добавились так называемые «дорожные карты». Как вытекает из ряда нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня «дорожные карты» — это планы решения тех или иных задач, в том числе в сфере государственного и му ниципального управления1, экономики и бизнеса[1225] [1226]. Возникает вопрос: зачем традиционные алгоритмизированные методы административно-правового нормирования (стратегические, текущие и перспективные планы) называть новыми терминами, не разъясняя их сути? Порой складывается впечатление, что в сфере публичного управления, административно-правового регулирования в силу различных причин возникает мода на тот или иной термин, понятие, организационно-правовую форму, порождая у руководителей различных структур — от федерального министерства до муниципального образования — трудно подавляемое желание соответствовать ей. Все это, в сочетании с дефектами законодательных дефиниций, таит в себе опасность подмены внутреннего содержания административно-правового регулирования внешней респектабельностью принимаемых решений. Учитывая, что в России на законодательном уровне предусмотрено принятие лишь одной доктрины (ст. 83 Конституции РФ относит к полномочиям Президента принятие военной доктрины), может быть, до принятия федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», концепция которого в мае 2012 г. обсуждалась в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[1227], целесообразно установить своеобразный мораторий на принятие органами государственной администрации различных актов с экзотическими названиями.
Еще по теме Глава 23 К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ И ДЕФИНИЦИЯХ В АДМІШИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ ИІ П’Лк'ШкТ:
- Учебный материал состоит из пяти частей: общеметодологических вопросов теории государства и права, общего учения о государстве, теории права, теории правового поведения и теории правового государства ка
- ГЛАВА 2 Вопросы применения легальных дефиниций в отдельных отраслях права и юридической практике
- § 1. К вопросу о дефиниции моральных ценностей
- Понятие как форма мышления. Дефиниции понятий
- Дефиниции понятий, закрепляемые актами судебной власти
- ВОПРОС 34 Понятие и правовое регулирование административно-правовых режимов.
- Приложение 1 Методические рекомендации по использованию дефиниций в нормативных правовых актах
- ВОПРОС 39 Правовые основы, понятие и содержание административно-правового режима выезда из РФ и въезда в РФ
- Вопрос 3. Понятие и элементы механизма правового регулирования
- Глава 23 Политические и правовые теории XX в.
- Глава 23 Политические и правовые теории XX в.
- Вопрос 3. Понятие и признаки правового государства
- Анализ приведенной дефиниции показывает, что автор настаивает на определении сущности франчайзинга через понятие «деятельность».
- ВОПРОС 4 Понятие и структура административно-правовой нормы. Формы реализации административно-правовых норм
- Вопрос 3. Понятие, структура и виды правовой культуры