§ 1. Понятие правотворчества, его виды и функции

Правотворчество представляет собой специальную деятельность государства по созданию юридических норм. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения^[79].

Создание правовых норм, вопросы их юридической силы, формы, иерархическое соподчинение между собой непосредственно связаны с правотворческой функцией государства. Правотворчество - составная часть более широкого процесса, т.е. правообразования. Последнее включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права.

Правотворчество — это специальная деятельность компетент­ных, уполномоченных государственных органов (в случае референ­дума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов.

В содержание правотворческой деятельности, помимо принятия новых юридических норм, включается также отмена и изменение устаревших нормативных правовых предписаний (нормативных актов). Установлением или санкционированием правовой нормы государство дает толчок таким многогранным и сложным процессам, как правоприменение и защита права. Создаваемые в результате правотворческой деятельности правовые нормы выражаются в различных официальных документах (актах) государственных орга­нов. Такие официальные документы называются нормативно­правовыми актами.

Правотворчество представляет собой активную, государственную по своей природе деятельность. Выполняя эту деятельность, государственные органы, исходя из потребностей развития общества, осуществляют функцию правового регулирования общественных отношений. Данная потребность предполагает непрерывность правотворческого процесса.

Правотворческая деятельность по своей сути связана с выражением, оформлением государственной воли. Государство, как известно, - организованная сила, а право есть юридическая форма выражения воли государства.

Правотворчество по содержанию включает в себя две категории действий: во-первых, действия правотворческого органа по подготовке проекта нормативного акта - принятие решения о разработке проекта, его подготовка, обсуждение проекта, его согласование с заинтересованными органами и доработка; во-вторых, действия по изданию нормативного акта-внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, обсуждение в правотворческом органе, принятие нормативного правового акта и его обнародование (опубликование).

Следует подчеркнуть, что эти стадии (действия) правотворчества иногда могут объединяться, а в некоторых случаях - дополняться новыми действиями. В частности, индивидуальный субъект правотворчества, т.е. должностное лицо, может объединить эти действия. Например, Президент при издании указов или хоким - при принятии распоряжений объединяют вышеназванные стадии, они их выполняют сами. В некоторых случаях наряду с вышеуказанными стадиями правотворчества могут выполнятся и дополнительные действия, такие как получение заключение ученых-специалистов по проекту, проведение экспертизы или вынесение проекта на всенародное обсуждение.

Правотворчество не ограничивается рассмотрением и принятием законопроекта или иного правового акта. Данный процесс также охватывает деятельность государственных органов (должностных лиц) по внесению изменений в действующие правовые акты, по отмене устаревших актов и систематизации существующих нормативных актов.

Согласно общепринятой позиции в качестве субъектов правот­ворчества признаются: народ, компетентные органы государственной власти и управления, должностные лица. Исходя из этого, можно рассматривать и анализировать виды правотворчества.

Существуют следующие виды правотворчества: непосредст­венное правотворчество народа; правотворчество государственных органов; правотворчество должностных лиц.

Непосредственное правотворчество народа. Наиболее ярким проявлением народного правотворчества служит референдум - всенародное голосование. Граждане страны могут проголосовать по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Референдум может иметь и местное значение.

Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Референдум является наиболее авторитетным способом правоустановления. Поэтому правовые акты, принятые на референдуме, являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Акт, принятый путем референдума имеет высшую юридическую силу на территории страны и может быть изменен или отменен только через референдум (ст. 1 Закона «О референдуме в Республики Узбекистан»),

Референдум является политико-юридическим институтом, имеющим волевое содержание. По своей сущности референдум - это утверждение того или иного государственного решения путем всенародного голосования и тем самым придание ему окончательной, общеобязательной силы. Референдум признается наиболее эффектив­ным способом выявления и выражения в виде закона самых важных стремлений и чаяний, интересов и воли народа.

Правотворчество государственных органов - это основная, весьма распространенная и целенаправленная форма правотворчества. Уровень и объем полномочий, задачи государственного органа в этой сфере определяются законом. Именно в пределах этих полномочий каждый государственный орган принимает нормативно-правовой акт соответствующей юридической силы. Другими словами, полномочия органа являются определяющим фактором юридической силы, иерархии и соотношения принимаемых им нормативно-правовых актов.

Обычно в юридических актах, определяющих полномочия (статус) государственного органа устанавливается, какой юридичес­кой силы и какой формы акт может принимать данный субъект правотворчества. Например, в соответствии со ст. 84 Конституции Республики Узбекистан Олий Мажлис - парламент принимает законы; Президент, исходя из содержания ст. 94, издает указы, постановления и распоряжения; Кабинет Министров, в соответствии со ст. 98 Конституции, во исполнение законов парламента и указов Президента издает постановления и распоряжения. Статьи 15 и 16 Конституции закрепляют принцип обеспечения верховенства закона. Из содержания этих статей вытекает, что все нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции и законам, тем самым устанавливается субординация и иерархия между правовыми нормативными актами.

Наконец, местные органы представительной власти и хокимы (областей, районов и городов) издают соответственно постановления, решения и распоряжения. Администрация предприятий, учреждений, организаций в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений^[80].

Правотворчество должностных лиц. Должностное лицо - это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организаций, наделенный правом принимать правовые акты для осуществления возложенных на него задач. Полномочия по изданию и исполнению нормативно-правовых актов руководителями негосу­дарственных организаций вытекают из законодательства в сфере трудовых, гражданских, финансовых, семейных и других отношений.

В соответствии с Конституцией и законами в Республики Узбекистан должностными лицами являются: Президент, Председатель Сената, Спикер Законодательной палаты, Премьер-министр, министры, хокимы, судьи прокуроры, руководители управлений, служб, департаментов, предприятий, учреждений, организаций, командный состав вооруженных сил и др.

Деятельность должностного лица по подготовке проекта норма­тивно-правового акта и его принятию считается правотворчеством.

Однако его деятельность по применению нормативных актов не входит в сферу правотворчества.

На правотворческий процесс оказывают серьезное влияние различные жизненные ситуации, социальные факторы. При этом под социальными факторами понимаются социальные жизненные явления, оказывающие влияние на выявление потребности в правовом регулировании, на подготовку проекта нормативно­правового акта, на обсуждение и принятие законопроекта, в конечном итоге - на содержание нормативного акта. На процесс создания (формирования) права прежде всего оказывают влияние экономи­ческие, политические, идеологические, демографические и другие факторы. Поэтому, чем больше будут учитываться социальные факторы, оказывающие влияние на процесс создания права, тем больше принимаемые законы будут соответствовать объективным закономерностям общественного развития, отвечать потребностям жизни.

При создании нормативно-правового акта законодатель или любой другой субъект правотворчества обязаны:

- изучить различные социальные факторы, обусловливающие необходимость принятия соответствующего нормативно-правового акта;

- выявить и тщательно учесть многогранные интересы социальных и национальных слоев, классов, всего общества при формировании (проектировании) правовых норм;

- осуществить сравнительный анализ подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующими системами других государств, но и с иными регуляторами общественных отношений;

- провести в случае необходимости социальные эксперименты для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений;

- определить характер взаимосвязи и взаимодействия проекти­руемой нормы с другими нормами данной системы права;

- провести иные подготовительные действия^[81].

Правотворчество есть одна их правовых форм деятельности

государства, и в этом процессе реализуются следующие функции: подготовка проектов законов, других правовых актов; обновление действующего законодательства; отмена устаревших правовых актов; восполнение пробелов в праве; упорядоточение, систематизация законодательства. Государство посредством законодательной деятельности создает нормативно-правовые акты, направленные на решение наиболее важных политических, экономических, социально­культурных и идеологических вопросов общественной жизни.

Законодательная функция является неотъемлемой функцией любого государства. Это такое направление его деятельности, в котором высший представительный орган государства, опираясь на обобщение социальной практики, в целях осуществления государственного руководства обществом и регулирования общественных отношений создает законы, изменяет действующие и отменяет устаревшие законы.

Сущность законодательной функции заключается в том, что при этом государство придает своей воле официальный политический характер. Смысл законотворчества - в постановке конкретных целей, направленных на стабильное и справедливое управление обществом и обеспечение нормальной жизнедеятельности людей. Законодатель не изобретает законы, а открывает закономерности общественных и духовных взаимоотношений и формулирует их в законах. Отсюда вывод: объективные законы жизни, общественного развития - первичны, а законы лишь закрепляют их в качестве юридической формы.

Государственная власть не может существовать без юридических законов. По этой причине независимо от того, успешно или малоэффективно, в любом случае государство осуществляет функцию законодательствования. Без законодательной деятельности ни один вопрос не может подняться на политический уровень. Только законы могут выражать самые важные стороны и особенности объективного права, поднять их на современный уровень и поставить под защиту государства.

Таким образом, последовательное и постоянное выполнение рассмотренных функций правотворчества обеспечивает эффективное правовое регулирование общественных отношений, дальнейшее совершенствования системы законодательства.