Третейский информационный суд

(ТИС), созданный Указом «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» от 29.10.1993 № 1792 с целью обеспечения гарантий предвыборной агитации, «оказался в центре политических, правовых и этических коллизий, сопутствовавших первым в истории России свободным выборам»^[41].

Идея создания Третейского информационного суда была предложена Президенту РФ Б. Н. Ельцину Школой права массовой информации в виде Проекта Положения об информационных гарантиях предвыборной агитации. Ключевой предпосылкой для создания специального Положения касательного первых выборов в Федеральное собрание РФ стало то, что кампания 1993 года отличалась от всех предыдущих плюрализмом взглядом борющихся политических сил: кандидаты и избирательные объединения не

только не придерживались похожих позиций касательно будущего страны, но и порой демонстрировали кардинально различные программы. Такой ситуации в политической истории России не возникало прежде^[42]. ТИС создавался исключительно на время предвыборной кампании, по завершении которой прекращал свое существование, так же как и полномочия членов прекращались с истечением срока деятельности Суда.

По мнению Председателя ТИСа А. Б. Венгерова, «одна из причин создания Третейского информационного суда заключалась в том, чтобы идею политической справедливости превратить в реальность, обеспечить ее не на словах, а на деле, институционально. Обеспечение подлинно демократического характера выборов имело не только внутреннее, но и международное значение. Большая группа наблюдателей из многих стран мира, от многих политических зарубежных организаций направлялась в Россию отслеживать ход выборов, соблюдение демократических, цивилизованных норм использования средств массовой информации в избирательной кампании.

Стоит особо отметить, что политические взгляды не сыграли своей роли при формировании состава ТИСа, основной целью создания которого был контроль над соблюдением законодательства именно в политическом вопросе — освещении избирательного процесса. Ключевым был только вопрос профессионализма, поэтому в Информационном суде, состав которого был также утвержден Президентом, оказались рядом и юристы, и журналисты, и даже писатель и режиссер.

В соответствии с Указом Президента РФ ТИС образовывался с целью разрешения наиболее сложных споров, вызванных несоблюдением

24

редакциями средств массовой информации, журналистами, ведущими, кандидатами, избирательными объединениями и избирательными комиссиями требований законодательства, предъявляемых к освещению избирательной кампании в средствах массовой информации. Третейский информационный суд преследовал не только цель соблюдения законодательства, но и впервые для российской практики ставил перед собой вопросы на стыке права и этики⁴⁶. Первый в российской истории орган внесудебного регулирования выходил за рамки нормативно -правовых актов, стремился обеспечить разумный баланс в правовом и этическом русле. Помимо решений, Суд предоставлял рекомендации и разъяснения, а также комментарии членов Суда по наиболее сложным аспектам судебной практики. Стоит подчеркнуть вновь, что подобные документы были подготовлены не специалистами гражданского судопроизводства, а «ювелирами» информационного права.

ТИС состоял из 9 членов, назначаемых Президентом Российской Федерации (Утвержден Указом от 29.10.1993 № 1792) из числа специалистов, не являющихся членами какого-либо избирательного объединения, кандидатами в депутаты Государственной думы или Совета Федерации либо их доверенными лицами. Члены Третейского информационного суда имели достаточно широкие полномочия по сегодняшним меркам, поскольку редакции были обязаны вступать во взаимоотношения, не имея права игнорировать запросы.

СМИ, или допущенных неэтичных действий в отношении кандидата, избирательного объединения со стороны редакции СМИ, журналистов при освещении избирательной кампании.

В отличие от гражданского судопроизводства, ТИС имел возможный механизм для рассмотрения обращения в течение 2-5 дней, что давало возможность сторонам получить профессиональную оценку во время предвыборной кампании, а не по ее завершении. Как утверждают члены ТИСа М. В. Панярская и А. Е. Войков, «еще одна проблема, вставшая перед законодателем, заключалась в том, что применение обычных процедур разрешения конфликтов, возникающих в связи с освещением средствами массовой информации избирательной кампании, неэффективно из -за их сравнительной (с учетом быстротечности избирательной кампании) длительности. Таким образом, необходимо было учредить орган, способный оперативно и эффективно разрешать возникающие в ходе избирательной кампании конфликты. В то же время данный орган по самой своей сути должен был стать не органом государственного контроля за ходом избирательной кампании, способным оказывать на нее определенное влияние, а своего рода общественным арбитром, стремящимся к мирному урегулированию возникающих противоречий. Исходя из этой посылки, созданный указом Президента РФ ТИС был лишен каких-либо карательных функций и рычагов силового воздействия. Сила решений ТИСа должна была базироваться прежде всего на их продуманности и беспристрастности и на его авторитете среди участников избирательной кампании.

споров, создавая своеобразные прецеденты, так и путем принятия

- 47

рекомендации и дачи разъяснении» .

Поскольку приобретение прав влечет за собой и наложение обязанностей, то работа членов в ТИСе требовала от членов Суда выполнения принципиальных положений, несоблюдение которых могло привести к прекращению деятельности — например, в случае уклонения без уважительной причины от участия в работе Суда в течение 10 дней либо неоднократного отказа от исполнения обязанностей члена Суда, либо по решению Президента Российской Федерации в случае совершения членом Суда поступка, подрывающего авторитет Суда. Также члены ТИСа суда были обязаны на период осуществления своих полномочий приостановить свое членство в общественных объединениях.

Как уже было сказано выше, полномочия Третейского

информационного суда были шире, чем судов общей юрисдикции по гражданским делам, поскольку российские суды не ставят перед собой задачу разрешения конфликтов^{[44] [45] [46]}, в отличие от ТИСа, а лишь устанавливают наличие или отсутствие правонарушения. «Природа информационных споров — о получении, распространении информации, доступе к ней и т. п. — действительно имеет большую специфику и, возможно, вообще нуждается в специальных судебных органах, в специальном информационном судопроизводстве. Не случайно аналогичные органы под разными названиями (комиссии по этике, постоянные комитеты по телевидению и т. п.) имеются в других странах, а именно — в тех, где сложились практика плюралистических выборов, демократический менталитет. Широко используются в избирательных кампаниях государственные и негосударственные средства массовой информации» .

Третейский информационный суд был вправе: давать редакциям СМИ, избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям

рекомендации по совершенствованию практики освещения избирательной кампании СМИ и содержанию предвыборной агитации; рассматривать жалобы на деятельность телерадиокомпаний, журналистов по освещению избирательной кампании, а также на деятельность ведущих программ новостей, предвыборных дебатов, «круглых столов» и предлагать телерадиокомпаниям применить к журналисту, ведущему, нарушившему требования законодательства и этики, предъявляемые к освещению избирательной кампании, санкции в соответствии с законодательством и правилами соответствующей телерадиокомпании; давать разъяснения по применению положений о выборах депутатов Государственной думы и Совета Федерации (в части, касающейся осуществления предвыборной агитации с использованием СМИ), настоящего Положения, а также издаваемых в соответствии с ними актов Центральной избирательной комиссии, министерств и ведомств; в пределах своей компетенции по собственной инициативе либо по решению суда представлять в суд экспертные заключения по вопросам, возникшим в ходе рассмотрения жалоб, связанных с проведением предвыборной агитации с использованием СМИ.

Третейский информационный суд был вправе принимать к рассмотрению вопросы как по заявлению заинтересованных лиц, так и по собственной инициативе. Также в соответствии с Регламентом ТИСа (утвержден на заседании Третейского информационного суда 3 ноября 1993 года)^[47], если в ходе рассмотрения спора могли быть установлены обстоятельства, дающие основания к возбуждению уголовного преследования в отношении какой- либо стороны, Суд был обязан приостановить рассмотрение дела и сообщить об этом в органы прокуратуры. Здесь важно отметить, что «при подготовке законодательной базы для проведения избирательной кампании 1993 года перед законодателем стояла проблема, с одной стороны, установить повышенные требования к содержанию информации в период избирательной

50

кампании и обеспечить их исполнение, а с другой — не допустить введения предварительной цензуры массовой информации, связанной с выборами»⁵¹.

За срок своего существования, который составил неполных два месяца, Третейский информационный суд рассмотрел 157 жалоб и обращений (Венгеров). Трудность заключалась в том, что, помимо контроля за соблюдением правовых и этических норм, члены Суда должны были обеспечить гражданам получение полной и достоверной информации о предвыборных программах для реализации своего права на волеизъявление, не дав возможность оппонентам перейти к откровенным оскорблениям при высказывании своих позиций. Примером может послужить Рекомендация № 3 от 26.11.1993 «О нарушении отдельными кандидатами в депутаты правовых положений предвыборной агитации и этических норм» (Н. И. Травкин, С. С. Говорухин, В. В. Жириновский)»: «Суд установил, что отдельными кандидатами в депутаты при использовании эфирного времени, выделенного им общефедеральными телерадиокомпаниями для выступления перед избирателями, допускается нарушение правовых положений в содержании предвыборной агитации, этических норм. Так, кандидат в депутаты Травкин Н. И. сделал несколько оскорбительных замечаний в адрес кандидата в депутаты Жириновского В. В. В свою очередь, Жириновский В. В. сделал ряд неэтичных заявлений в отношении кандидата в депутата Травкина Н. И., унижающих его честь и достоинство. Кандидат в депутаты Говорухин С. С. сделал оскорбительные заявления в адрес кандидата в депутаты Гайдара Е. Т. без ссылок на какие- либо доказательства. В этих же выступлениях были сделаны и иные оскорбительные замечания, сравнения, намеки в адрес конкурентов. Таким образом, кандидаты в депутаты Травкин Н. И., Жириновский В. В., Говорухин С. С. грубо нарушили статью 25 и пункт “б” статьи 13 Положения об информационных гарантиях, распространяя носящие характер предвыборной агитации бездоказательные сообщения и материалы, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию других кандидатов. Статья 18 Положения об информационных гарантиях предусматривает, что кандидат в депутаты, получив бесплатное эфирное время, должен уделить большую часть своего выступления освещению собственной предвыборной программы (платформы); критика предвыборных программ (платформ) других кандидатов и избирательных объединений не должна являться основным содержанием его выступления. Основные требования этой статьи не только соответствуют смыслу предвыборной агитации, но и обеспечивают конституционное право избирателей получать необходимую и достоверную информацию о программах тех или иных избирательных объединений и кандидатов в депутаты из первых рук, иметь возможность разобраться в том, что предлагают многочисленные кандидаты российскому народу и как они собираются это сделать. Между тем кандидат в депутаты Говорухин С. С. в том же выступлении допустил ряд грубых по форме замечаний о проекте Конституции и рекламировал, причем в бесплатно предоставленное ему время, свой новый фильм. Подтверждая право избирательных объединений и кандидатов в депутаты на критический разбор проекта Конституции, Суд вместе с тем считает, что даже отрицание тех или иных положений Конституции должно быть обоснованным, давать представление избирателям о конкретных предложениях кандидатов и избирательных объединений относительно содержания проекта Конституции и не должно выходить за рамки предвыборной агитации. В связи с изложенным Суд предупреждает кандидатов в депутаты Жириновского В. В., Травкина Н. И., Говорухина С. С. о том, что при повторении ими нарушения правовых и этических норм предвыборной агитации материалы об этом, в случае их избрания в Государственную думу, будут переданы в мандатную комиссию Государственной думы для оценки способов, с помощью которых ими велась избирательная кампания»⁵².

Значимым и важным было дело, связанное также с критикой проекта Конституции во время предвыборной кампании. Как утверждал в своем письме в ЦИК РФ В. П. Шумейко, имели место случаи, когда члены официально зарегистрированных избирательных объединений и отдельные кандидаты призывали избирателей голосовать против проекта Конституции РФ (КПФР, Демократическая партия России, блок «Явлинский — Болдырев — Лукин» и др). По его мнению, нарушение состояло в том, что выборы в Федеральное собрание РФ проходили в соответствии с «положением о федеральных органах власти на переходный период» (Указ Президента от 21.09.1993), а функции и полномочия Совета Федерации и Государственной думы, установленные указанным положением, тождественны функциям и полномочиям этих органов по проекту Конституции, что стоит расценивать как призыв и публичный отказ от участия в выборах и как прямой обман избирателей, а позволить себе такое поведение кандидаты могут только при условии снятия с регистрации в ЦИК своих объединений и кандидатур. Разъяснение ТИСа №9 от 01.12.1993: «Шумейко В., сославшись на Заявление ЦИК и ТИС от 25 ноября 1993 г., просил вынести решение в отношении еще четырех избирательных объединений в связи с агитацией против проекта Конституции. ТИС разъясняет: Никаких ограничений на высказывание в корректной форме положительных или критических замечаний по проекту Конституции, в законодательстве о предвыборной агитации не содержится. Подтверждая право избирательных объединений и кандидатов в депутаты на критический разбор проекта Конституции, Суд вместе с тем считает, что даже отрицание тех или иных положений Конституции должно иметь обоснованный характер и давать представление избирателям о конкретных предложениях кандидатов и избирательных объединений по содержанию проекта Конституции и не должно выходить за рамки предвыборной агитации».

Еще одним громким и прецедентным стало дело В. В. Жириновского и Е. Т. Гайдара — Рекомендация № 5 от 07.12.1993 «О заявлении кандидата в депутаты В. В. Жириновского (Жириновский против Гайдара)».

Жириновский В. В. в своем заявлении утверждает, что, выступая в Доме кинематографистов 30 ноября 1993 года, кандидат в депутаты Гайдар Е. Т. оскорбил его, сравнив с Гитлером. Фрагмент телезаписи этого выступления был показан по телевидению. Жириновский В. В. просит Суд признать сообщаемые Гайдаром Е. Т. сведения не соответствующими действительности и порочащими его в глазах миллионов его потенциальных избирателей. Он также просит обязать Е.Т. Гайдара публично извиниться. Суд нашел, что Е. Т. Гайдар, в частности, сказал: “Действительно, на мой взгляд, Жириновский в последнее время очень прибавил. Если три года назад Жириновский больше всего мне напоминал Гитлера из советских фильмов, то сейчас он напоминает настоящего, такого реального Гитлера образца двадцать девятого года” Суд отмечает, что кандидат в депутаты свободен в выборе содержания и форм предвыборной агитации, оставаясь при этом в рамках закона и не злоупотребляя правом на ведение этой агитации Оценка правомерности исторических аналогий не может быть предметом разбирательства Третейского информационного суда. Вместе с тем Суд, принимая во внимание обстоятельства, связанные с устойчиво негативным восприятием подавляющим большинством россиян фигуры Адольфа Гитлера — военного преступника, осужденного мировым сообществом за преступления против человечества, — полагает, что использование Е. Т. Гайдаром сравнения, сделанного в общей форме, не содержащего конкретных разъяснений и оговорок, могло быть воспринято его оппонентом как оскорбительное. В связи с изложенным суд отмечает, что требование В. В. Жириновского обязать Е. Т. Гайдара принести публичное извинение удовлетворению не подлежит, так как вообще к компетенции Третейского информационного суда не относится. Суд, приняв к сведению пояснения по заявлению, данные кандидатом в депутаты Е. Т. Гайдаром,

обращает внимание на допущенную им в своем высказывании некорректность. Третейский информационный суд, стремясь обеспечить конституционное право избирателей на получение достоверной и объективной информации, призывает кандидатов в депутаты, избирательные объединения в оставшееся до выборов время неукоснительно соблюдать требования, предъявляемые содержанию предвыборной агитации, этические

53

нормы» .

«Несмотря на наличие зарубежных, а на сегодня уже и российских примеров органов постоянного медийного саморегулирования, опыт ТИСа остается уникальным по свой форме: «специально же создаваемого (ad hoc) органа с такой же компетенцией и полномочиями, как у ТИС, по моим сведениям, не было ни в одной стране мира. Уже в этой связи опыт, накопленный в результате его деятельности, заслуживает самого пристального внимания и неспешной оценки. Именно это обстоятельство неоднократно подчеркивали в беседах с членами ТИС многочисленные международные, зарубежные наблюдатели, следившие за ходом осеннезимней российской избирательной кампании 1993 года. И как знать, может быть, именно этот опыт подскажет миру новые, оригинальные решения в непрестанно ведущемся мировым сообществом поиске гибкого и эффективного организационно -правового механизма демократического разрешения конфликтов в столь тонкой и важной информационной сфере жизни общества, государства, человека и гражданина. ТИС уникален, но не одинок в мировом информационном поле. И здесь нет противоречия. Дело в том, что уникален он своей формой. Что же касается содержания его деятельности (содействие установлению справедливых правил игры на этом поле), то оно суть деятельности многих, самых разнообразных структур и

- 54

институций» . ^{[48] [49]}

Своим указом от 31.12.1993 № 2335^[50] Президент РФ постановил считать Третейский информационный суд прекратившим свои полномочия 31 декабря 1993 года в связи с окончанием избирательной кампании 1993 года и создать постоянно действующую Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (этим же указом утвержден состав палаты).

Отечественные СМИ зарождались, формировались и создавали свои укоренившиеся традиции в условиях жесточайших цензурных ограничений, присущих самым глубоким и последовательным тоталитарным обществам^{[51] [52]. Однако психология и нравы всесильной подцензурности, с присущими ей лицемерием, авторской личной безответственностью, приглушенной или сознательно игнорируемой профессиональной этикой, слабыми связями внутри профессионального сообщества, — всё это и многие другие негативные последствия несвободы сказывались и, по всей видимости, еще долго будут воздействовать на повседневность отечественных СМИ.}

Именно в этом контексте надлежит рассматривать Указ № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года», который был подписан президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным 29 октября 1993 года. Это было первое прямое вмешательство государства в проблемы свободной печати. Вмешательство, ограниченное по времени своего влияния, по целям, которые оно преследовало, по средствам воздействия на СМИ, которые оно допускало .

В соответствии с данным Указом, на период избирательной кампании (выборы депутатов Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ 12 декабря 1993 года) был образован Третейский информационный суд. Основными функциями Суда являлись содействие

Президенту РФ в защите прав и свобод в сфере массовой информации, обеспечение объективности и достоверности сообщений, обеспечение принципа равноправия и защиты нравственных интересов детства и юношества в сфере массовой информации, обеспечение принципа плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах, исправление фактических ошибок в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы, а также вынесение предупреждений СМИ в соответствии со статьей 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» в условиях отсутствия Министерства печати и информации РФ.

Несмотря на принятие современного и демократичного Закона о печати, было бы опрометчивым утверждать, будто в новой, постсоветской России была выстроена и задействована цельная и эффективная система функционирования свободных средств массовой информации . И всё же правоприменительная практика в первые ельцинские годы давала веские основания полагать, что высшие власти искренне привержены принципу, который с такой восхитительной четкостью выражен в Первой поправке к Конституции США: «Конгресс не может принять закон... ущемляющий свободу... печати»^{[53] [54] [55].}

Вряд ли требует доказательств тот тезис, что «защита нравственных интересов детства и юношества», как и другие обоснования рассматриваемого Указа, не требовала срочных мер президентского уровня. Появление Указа было вызвано парламентскими выборами, исход которых тревожил власти . По мнению высшего руководства, в стране не существовало достаточно авторитетного и властного учреждения, которое могло бы поправлять и наставлять на путь истинный те средства массовой информации, деятельность которых создавала властям проблемы. Вместе с тем очевидно, что власти категорически отказывались рассматривать даже намеки на возрождение предварительной цензуры, столь ненавистной всем по советским временам^[56]. Третейский информационный суд казался эффективным, но в то же время тактичным средством воздействия на СМИ.

За два месяца своей продуктивной работы Суд разобрал множество обращений и вынес ряд рекомендаций, свидетельствующих о востребованности такого органа в обществе. Во всяком случае, со стороны журналистского сообщества не поступало серьезных нареканий на его работу. В связи с окончанием избирательной кампании 1993 года Указом № 2335 от 31.12.1993 Президент постановил считать Третейский информационный суд прекратившим свои полномочия со дня публикации Указа. Вместе с тем в Указе отмечалась потребность в органе, разрешающем информационные споры, в связи с чем было решено создать постоянно действующую Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Ровно через месяц — 31 января 1994 года — Указом Президента РФ № 228 было утверждено положение о Судебной палате по информационным спорам при Президенте РФ. В соответствии с данным положением был подтвержден статус Судебной палаты, провозглашенный Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1993 № 2335. Палата являлась

государственным органом при Президенте Российской Федерации. В качестве ее основной задачи было определено «содействие Президенту Российской Федерации в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации».