<<
>>

4.2. Директораты комплексных целевых программ и приоритетных инвестиционных проектов

Система управления оборонными заказами, в том числе и инвестиционными проектами, выполняемыми в рамках государственного оборонного заказа, в каждой стране складывается под комплексным воздействием культурных, исторических, экономических и юридических факторов.

При этом эффективная реализация заказа (проекта) возможна только в результате согласованной целенаправленной деятельности всех участвующих в этом процессе организаций и коллективов, другими словами – при эффективном управлении процессом выполнения государственного оборонного заказа (инвестиционного проекта).

Управление заказом (проектом) представляет собой определение, установление, регулирование и развитие связей между его элементами, обеспечивающих достижение поставленных перед проектом целей.

На практике реализация большинства как оборонных заказов, так и инвестиционных проектов, зависит от того, насколько велики ресурсы, позволяющие достичь поставленной перед проектом цели, и как они используются. Как следствие, возникает проблема оптимального управления ресурсами.

Однако в общем случае управление ресурсами является частью проблемы управления заказами (проектами).

При рассмотрении деятельности по управлению реализацией заказов (проектов) в ней можно выделить функциональный, динамический и предметный подходы /19/.

Функциональный подход отражает общий подход к проблеме управления и предполагает рассмотрение основных функций управления (видов управленческой деятельности): анализ, планирование, организация, контроль, регулирование.

Функции управления считаются центральным понятием: они выполняются на всех уровнях управленческой деятельности, в каждой фазе реализации заказа (проекта), для всех его процессов и управляемых объектов (элементов).

Последовательность функций управления образует своеобразный цикл: анализ состояния работ - планирование (постановка целей) - организация (инициализация выполнения работ) - контроль (сравнение плановых заданий с фактическим состоянием дел) - регулирование.

Регулирование представляет собой как бы следующий уровень управления и начинает его новый цикл:

¨ анализ отклонений фактического состояния дел от плана;

¨ планирование работ по ликвидации отклонений;

¨ организация деятельности по ликвидации отклонения;

¨ контроль выполнения откорректированных планов и т.д.

Динамический подход к управлению заказом (проектом) предполагает рассмотрение во времени процессов, связанных с основной деятельностью по его выполнению и связан с логикой развития работ заказа (проекта).

Предметный подход определяет объекты заказа (проекта), на которые направлено управление. Таких объектов, по меньшей мере, два типа.

Первый тип – производственные объекты. Их состав определяется характером заказа (проекта).

Второй тип представляет собой объекты (элементы), связанные с деятельностью по обеспечению реализации заказа (проекта), в том числе: финансы, кадры, маркетинг, контракты, риск, материальные ресурсы, качество, информация.

Управление заказом (проектом) сопряжено со значительными усилиями и финансовыми затратами. Поэтому на практике приходится ограничивать управленческую деятельность, чтобы она не превратилась в самоцель и не разорила как заказчиков, так и исполнителей. При изучении различных аспектов организационных структур, осуществляющих управление оборонным заказом (инвестиционным проектом), необходимо иметь в виду, что при их формировании должны осуществляться соответствующие мероприятия, с которыми связаны следующие основные понятия /23/:

¨ функция организации – заблаговременная подготовка всего того, что необходимо для выполнения проекта, состоящая в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для выполнения проекта;

¨ организация – группа людей, работающих совместно во главе с руководителем для выполнения определенных проектов;

¨ организационная структура – определяет отношения между элементами (частями) организации;

¨ организационные принципы – определяют условия, реализация которых обеспечивает действенность организационной структуры.

В мировой практике уже давно устоялось, что организационная структура любой корпорации, фирмы всегда является сферой компетенции ее высшего руководства, которое определяют основные принципы ее формирования, прежде всего соотношение централизации и децентрализации, а также делегирования полномочий.

Централизация управления означает, что его функции выполняются в одном и том же месте и решения, как правило, принимаются руководством организации. При этом чем выше степень централизации, тем больше уровней управления имеет организационная система.

Децентрализация производится, как правило, путем устранения некоторых уровней управления за счет предоставления больших прав и обязанностей оставшимся руководителям и является следствием одного из принципов управления: решения целесообразно принимать на возможно более низком уровне.

При построении реальных организационных структур обычно стремятся оптимизировать соотношение централизации и децентрализации таким образом, чтобы максимально использовать преимущества обоих подходов.

Делегирование полномочий – наделение правами и обязанностями какого-либо органа (лица) в сфере его компетенции – включает пять составляющих:

1. Диапазон контроля, определяющий оптимальное число работников, непосредственно подчиненных одному управляющему. Способов определения оптимального диапазона контроля нет, обычно только опыт и логика позволяют решить эту задачу. Главными факторами, определяющими эту составляющую являются:

¨ способности начальника;

¨ способности работников;

¨ тип работы;

¨ территориальное размещение;

¨ мотивация работников;

¨ важность работы и т.д.

2. Фиксированная ответственность, заключающаяся в том, что делегирование ответственности не снимает с передающего органа ответственности.

3. Соответствие прав и обязанностей, требующее, чтобы объем делегированных прав соответствовал объему делегированных обязанностей.

4. Передача ответственности за работу на возможно более низкий уровень управления, позволяющая выполнять любое задание на том уровне, на котором оно может быть успешно выполнено в силу своих особенностей.

5. Отчетность по отклонениям, требующая обо всех фактических или ожидаемых отклонениях в выполнении заказа (проекта) докладывать немедленно.

Как известно, во многих развитых странах (США, Великобритании, ФРГ и других) функциональное руководство созданием и приобретением сложных приоритетных образцов ВВТ осуществляют специально создаваемые Директораты (или структуры, аналогичные им).

Как уже отмечалось, главными субъектами отечественной системы заказов оборонной продукции при заключении контрактов являются генеральные заказчики, в которых в соответствии с “Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 г. №594, для реализации комплексных целевых программ (КЦП) могут создаваться специальные Дирекции. Это дает правовой инструмент формирования Директоратов в рамках системы заказов оборонной продукции, при создании функционально замкнутых систем, комплексов и образцов ВВТ, объединенных для самостоятельного выполнения стратегической или оперативно-тактической задачи.

Основные предпосылки их формирования заключаются в следующем:

¨ в условиях рыночной экономики реализация ГОЗ и входящих в него комплексных целевых программ, требует новых, специфических видов деятельности, например, маркетинга;

¨ переход к контрактной системе заказов оборонной продукции приводит к необходимости повышения персональной ответственности за реализацию комплексных целевых программ;

¨ ослабление директивных рычагов управления и переход к экономическим требует создания специальных органов, соответствующих новым экономическим и правовым условиям;

¨ реформирование системы управления заказами само по себе приводит к нарушению сложившихся взаимоотношений в области реализации ГОЗ и существовавшие до этого органы управления заказами, представлявшие по сути дела “размытые” директораты целевых программ, перестали быть такими, что вызывает необходимость формирования обособленного директората.

Справочно.

1. Федеральная целевая программа – увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ. Отбор проблем для их решения в рамках целевой программы определяется следующими факторами /41/:

¨ значимость проблемы;

¨ невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки и за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

¨ принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе уровня общественного производства;

¨ необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

2. Комплексная целевая программа – система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам и месту проведения мероприятий, действий, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В КЦП представлены цели программы и пути решения программных проблем /43/.

При разработке целевых программ необходимо предусматривать /60/:

¨ решение научно-технических, социально-экономических, оборонных и экологических задач;

¨ согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их эффективного использования;

¨ комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

¨ согласованность решения федеральных и региональных задач;

¨ достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Исходя из приведенных определений комплекс взаимосвязанных приоритетных инвестиционных проектов (или один крупный и важный) может получить статус комплексной целевой программы со всеми вытекающими из этого положениями и принципами реализации.

Целью создания и деятельности Директората является реализация утвержденной КЦП с заданными требованиями в установленные сроки и в пределах выделенных ассигнований, а основными задачами – координация деятельности заказчиков оборонной продукции (инвестиционных проектов), предусмотренной к разработке в КЦП, а также управление и контроль работ исполнителей.

Основное преимущество управления КЦП в форме Директоратов заключается в том, что появляется возможность в рамках одной организационной структуры обеспечить прохождение образца (проекта) по всем стадиям жизненного цикла и, тем самым, повысить эффективность использования финансовых ресурсов и вероятность успешной реализации проектов за счет включения механизма личной заинтересованности должностных лиц Директората в достижении поставленных программой целей.

Как показала практика, процесс создания оборонной продукции обычно организуется по линейно-функциональному признаку. Это означает, что государственные заказчики являются функциональными органами управления, отвечающими за формирование политики, правил и процедур, стандартов деятельности, обязательных для создателей и покупателей оборонной продукции.

Линейная ветвь управления идет от Правительства через государственных заказчиков (силовые Министерства), их начальников вооружения к генеральным заказчикам и Директоратам КЦП, которые осуществляют оперативное руководство процессами создания и поставок сложной приоритетной оборонной продукции.

Таким образом, при создании Директоратов КЦП необходимо учитывать множество факторов для получения максимальных преимуществ и минимизации недостатков, объективно сопровождающих его деятельность.

При реализации комплексных целевых программ (портфеля инвестиционных проектов), прежде всего выполняемых в интересах государственного оборонного заказа, роль Директората определяется достижением целей, далеко не всегда носящих экономический характер. В этом случае цели определяются государственным оборонным заказом – заданием Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам), предприятиям и организациям независимо от форм собственности на поставку продукции, выполнение работ, размещаемое, как правило, на условиях конкурса.

Поскольку Директораты для реализации комплексных целевых программ, предусмотренных государственным оборонным заказом, могут создаваться в рамках заказывающих управлений соответствующих министерств и ведомств, то их функционирование должно осуществляться в соответствии с правилами этих управлений.

Особенно большую роль Директораты могут играть в условиях становления корпоративных форм хозяйствования в оборонно-промышленном комплексе, поскольку именно они должны обеспечить координацию работ всех участников ГОЗ (инвестиционного проекта), контрольные пакеты акций которых могут находиться в собственности у различных физических и юридических лиц. Тем более, что каждый отдельный исполнитель одновременно может участвовать в выполнении других заказов и, вследствие этого, по разному относиться к выполнению своих функций.

Директораты (аппараты руководителей программ) целесообразно создавать как самостоятельные структурные подразделения с использованием трех подходов: функционального, замкнутого и матричного, сочетающего элементы функционального и замкнутого подходов.

При функциональной организации управления руководитель проекта или программного элемента не назначается. Такой подход целесообразно применять, когда результатом выполнения контрактов является относительно простая в разработке, изготовлении и проверке на соответствие контрактным требованиям продукция (проект). В этом случае функции Директората могут быть распределены между подразделениями заказчика, без непосредственной связи с заказываемыми товарами и услугами. Положительным моментом такого подхода может быть быстрое и, главное, коллективное освоение опыта взаимодействия участников ГОЗ (проекта), а также незначительные затраты на содержание такого рода оргструктуры.

Стабильная тенденция к созданию сложной техники обусловливает необходимость использования оргструктуры замкнутого (независимого) типа для реализации функций контрактной системы. В этом случае от генерального заказчика может назначаться руководитель Директората, который несет полную ответственность за планирование, организацию, координацию и контроль всех работ на всех этапах реализации заказа (проекта), а также за использование выделенных ресурсов.

Объем административных функций, выполняемых Директоратами, меняется по мере выполнения ГОЗ (инвестиционного проекта). Соответственно меняются и решаемые при этом управленческие задачи, наиболее важное место среди которых принадлежит таким, как:

¨ решение организационно-правовых задач, связанных прежде всего с юридической проработкой начального этапа работ, в том числе подготовкой соответствующих документов, оформлением различных разрешительных документов и т.д.;

¨ подбор исполнителей, способных обеспечить достижение поставленных целей;

¨ подготовка и заключение контрактов, закрепляющих обязанности и ответственность участников, а также управление ими;

¨ информационное обеспечение инвестиционного проекта и т.д.

Исследование набора управленческих функций, которые должен выполнять Директорат, необходимо для определения его рациональной структуры и может быть осуществлено с использованием различных методов исследований, прежде всего математического программирования и методов исследования графов. Однако на практике чаще всего задача решается с использованием метода аналогий, при котором для формирования такой организационной структуры, как Директораты, используется накопленный ранее при реализации других программ опыт. Этот опыт, в частности, показывает, что независимо от типа Директората в нем должны быть образованы подразделения, обеспечивающие:

¨ контроль за выполнением программы (проекта) – общее планирование и программирование работ по программе (проекту), сбор и анализ информации по затратам и срокам исполнения, составление отчетов о проделанной работе, финансовый контроль;

¨ конфигурационное управление (определение спецификаций на оборудование и устройства, контроль за изменением технических параметров соответствующих элементов продукции (проекта), составление отчетов);

¨ руководство поставками и производством технических средств, предусмотренных контрактом, наблюдение за планированием и выполнением контрактов на исследования и разработки, за испытаниями и производством изделий;

¨ руководство всеми инженерно-техническими функциями, включая интеграцию инженерных систем и подсистем, ответственность за качество изделий;

¨ проверку и продвижение полученных результатов на различные рынки сбыта.

В рамках осуществления общего руководства Директоратом, его руководитель должен:

¨ определять функциональные обязанности работников своего аппарата;

¨ готовить необходимые материалы для переговоров с подрядчиками и заключения контрактов;

¨ организовать систему конфигурационного управления, учета и контроля всех изменений в проекте;

¨ регулярно контролировать ход реализации проекта по срокам и затратам;

¨ организовать увязку разработки основных компонентов проекта с разработкой условий ее материально-технического обеспечения на этапе эксплуатации;

¨ решать систему информационных задач, в том числе осуществлять сбор и обработку информации о ходе реализации заказа (инвестиционного проекта) и сопутствующем ему политическом, экономическом, финансово-экономическом и т.п. фоне, контролировать соблюдение коммерческой тайны и конфиденциальной информации и т.д.

Кроме того, практический опыт, в том числе иностранных компаний, показывает, что в структуре Директората для решения всего комплекса задач, как правило, должны предусматриваться:

¨ заместитель руководителя Директората по контрактам;

¨ заместитель руководителя Директората по финансовому обеспечению и взаимодействию с финансовыми органами субъектов контрактной системы;

¨ ведущие специалисты по отдельным контрактам или группам контрактов (региональным, с малыми предприятиями и т.п.) – руководители проектов или работ;

¨ группа, осуществляющая выполнение общих вопросов управления и контроля (планирование, решение информационных задач, подготовка докладов и отчетов);

¨ группа специалистов по оценке и испытаниям приобретаемой продукции, по стандартизации и выработке технических требований;

¨ группа специалистов, поддерживающих связи с подрядчиками для проведения переговоров, оценки возможностей подрядчиков, их надежности;

¨ экономическая группа, обеспечивающая экспертизу предложений подрядчиков по стоимости контракта и прогнозирование возможных издержек;

¨ группа юридического обеспечения.

При матричном принципе организации в Директорате могут быть два типа управления комплексными целевыми программами (портфелем инвестиционных проектов): с небольшим штатом постоянных сотрудников и самостоятельное, когда большинство сотрудников работает постоянно и полный рабочий день в составе Директората. В первом случае постоянными сотрудниками являются лишь руководитель Директората и его заместители, начальники важнейших секторов, которые в своей работе опираются на персонал функциональных подразделений заказчика.

В процессе создания и функционирования Директоратов могут возникать различные проблемы, наиболее важными из которых являются:

¨ поиск специалистов, имеющих опыт работы в аналогичной структуре, знающих специфику данного заказа (проекта) и имеющих безусловную надежность;

¨ изменение структуры решаемых Директоратом управленческих задач по мере выполнения работ и реализации заказа (проекта);

¨ невозможность жестко установить функциональные обязанности соответствующих должностных лиц из-за многообразия решаемых управленческих задач;

¨ необходимость создания обратной связи, обеспечивающей корректировку управленческих задач в зависимости от хода работ по контракту;

¨ необходимость минимизации численности Директората при выполнении всего комплекса стоящих перед ним задач;

¨ создание соответствующего правового, методического, информационного, технического, математического и программного обеспечения деятельности должностных лиц Директората.

Чтобы Директорат не превратился в обычную организационную структуру, порождающую дополнительный бюрократизм, а стал органом, максимально способствующим достижению поставленных целей, по нашему мнению, необходимо сформировать комплекс критериев эффективности его функционирования. Собственно говоря, эти критерии и составят ту обратную связь, которая обеспечит непрерывную адаптацию структуры Директората и работающих в нем менеджеров к изменяющимся условиям реализации заказа (инвестиционного проекта).

Необходимость применения разнообразных критериев оценки работы управленческих структур, в свою очередь, поднимает вопрос об источниках и доступности используемых для этого данных. Основные трудности проистекают не из-за недостатка информации, которой располагают соответствующие руководители, а из-за неумения понять ее суть в контексте общих проблем, иными словами, из-за недостатка знаний. Руководители Директоратов не в состоянии охватить своими знаниями все аспекты реализации заказа с необходимой глубиной, поэтому всегда зависят от информации, предоставляемой менеджерами.

Конечно, они могут получить от менеджеров любую дополнительную информацию, которую сочтут необходимой, но полагаться только на менеджмент, как единственный источник информации рискованно. Этот риск до известной степени снимается законодательными требованиями о внешнем аудите, который анализирует финансовые отчеты компаний, участвующих в проекте, и в возможности организации внутреннего аудита, направленного на контроль внутренних финансовых отчетов. Тем не менее, для снижения возможных рисков, многие компании, как показывает зарубежный опыт, пользуются для сбора информации неформальными источниками как внутри самой организации, так и вне ее.

Эти неформальные каналы очень часто передают информацию гораздо быстрее и под другим “углом”, чем в официальных отчетах.

Естественно, что перечисленными выше проблемами не исчерпываются сложности формирования Директоратов, создание которых является объективной необходимостью. Поэтому заблаговременный анализ возможных проблем и поиск путей их разрешения позволит значительно упростить процесс создания Директоратов и избежать негативных последствий, цена которых может быть очень велика, и получить максимальный выигрыш от его деятельности.

<< | >>
Источник: Зубов Дмитрий Львович. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ – ПУТИ АКТИВИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ. 1999

Еще по теме 4.2. Директораты комплексных целевых программ и приоритетных инвестиционных проектов:

  1. Критерий приоритетности инвестиционных проектов
  2. Тема 4. Выбор проектов и формирование инвестиционной программы
  3. Глава 4.2. Критерии и методы оценки инвестиционных проектов. Состоятельность проектов
  4. 1. Формирование инвестиционной программы и подбор источников финансирования
  5. 35. Программы инвестиционного анализа
  6. 4.2. Формирование государственных инвестиционных программ
  7. § 2. Комплексный характер правового регулирования инвестиционных отношений
  8. 14. Инвестиционный проект
  9. 21. Виды инвестиционных проектов
  10. Глава 4.1. Понятие инвестиционного проекта (содержание, классификация, фазы развития)
  11. 16. Разработка инвестиционного проекта
  12. 2.3. Методы финансирования инвестиционных проектов
  13. 2.2. Основы организации финансирования инвестиционных проектов
  14. Глава 6.5. Методы финансирования инвестиционных проектов
  15. 15. Жизненный цикл инвестиционного проекта
  16. 1.4. Схема оценки инвестиционного проекта
  17. 6.5 Оценка инвестиционных проектов
  18. 3. Основные показатели эффективности инвестиционных проектов