<<
>>

3.1. Организация закупок оружия и военной техники в США

Отношения между заказчиками и подрядчиками в процессе размещения и выполнения заказов МО США регламентируются следующими основными законодательными актами:

Закон о закупках видов ВС от 1947 г.

– определяет порядок заключения контрактов МО и министерствами видов ВС и предоставляет указанным организациям право формирования контрактной политики, общих принципов контрактации и издания всех необходимых подзаконных актов, регулирующих процессы реализации договорных отношений.

Закон о конкуренции при заключении контрактов от 1984 г. Этим законом в контрактную практику федерального правительства был введен ряд изменений:

¨ рекомендовано преимущественное использование конкурсной процедуры заключения контрактов (при определенных обстоятельствах разрешается использовать процедуры неконкурсного заключения контрактов);

¨ снижен с 500 тыс. до 100 тыс. долларов предел стоимости контрактов, по которым требуется проведение сертификации;

¨ в каждом закупочном органе была учреждена должность специалиста по конкуренции, главной задачей которого является решение всех проблем, связанных с заключением контрактов на конкурсной основе;

¨ изменены процедуры рассмотрения протестов по заявкам фирм Контрольно-финансовым управлением конгресса и введен Апелляционный совет по контрактам в Администрации общих служб, который рассматривает все споры, связанные с заявками на выполнение работ по разработке и производству автоматизированных систем обработки данных.

Закон о разрешении споров по контрактам от 1978 г. – определяет порядок рассмотрения претензий и нормы выплат по взаимным претензиям подрядчиков, субподрядчиков и заказчиков, а также уровни административных инстанций, рассматривающих претензии в зависимости от объема заявляемых в них сумм.

Закон о мелких фирмах от 1953 г., регламентирующий формы защиты мелких фирм, особенно при выполнении ими работ по контрактам федерального правительства.

Закон о закупках национальных товаров и услуг от 1933 г., предписывающий государственным организациям приобретать товары и услуги главным образом у национальных фирм: все изделия, приобретаемые государственными организациями, должны быть изготовлены в США и более 50% компонентов, из которых они изготовлены, должны быть национального производства. Этот закон не распространяется на изделия, материалы или услуги, приобретаемые для использования за пределами США.

Закон о предотвращении недостач от 1982 г. – запрещает государственным служащим санкционировать расходы, которые превышают размеры ассигнований, выделяемых Конгрессом. Этим законом запрещается производить какие-либо выплаты по контрактам до их санкционирования соответствующими законодательными актами.

Закон о предоставлении достоверных данных при проведении переговоров от 1962 г. – требует, чтобы при необходимости подрядчики и субподрядчики предоставляли все необходимые данные по стоимости контрактов.

Закон о равноправии при разрешении конфликтов от 1985 г. – позволяет мелким фирмам, которым удалось доказать свою правоту при разрешении конфликтов с государственными органами в Апелляционном совете по контрактам или суде, компенсировать все связанные с этим издержки, включая оплату адвокатов.

Циркуляр А-109. В нем сформулированы общие требования к реализации процесса приобретения, которыми должны руководствоваться федеральные ведомства, особенно при реализации крупных программ. Согласно директиве МО США 5000.1 “Крупные и другие программы приобретения МО” статус “крупные” присваивается министром обороны тем программам, которые имеют важное оборонное значение, а также тем программам, для которых характерны:

¨ необходимость срочной реализации;

¨ существенный риск реализации;

¨ совместное финансирование программы видами ВС;

¨ большая заинтересованность Конгресса в выполнении этих программ;

¨ значительный объем расходов на реализацию.

Федеральное руководство по приобретению.

Этот акт является основным нормативным документом, которым руководствуются все федеральные организации по приобретению товаров и услуг на выделенные средства. В этом руководстве объединены все основополагающие нормативные документы по приобретению различных ведомств и организаций. Оно было издано с целью стандартизации содержательной части процессуальных норм, уменьшения количества процедур и обеспечения единообразия мероприятий по приобретению товаров и услуг различными государственными организациями.

Федеральное руководство по приобретению было разработано тремя организациями, осуществляющими закупки, включая министерство обороны, администрацию общих служб и Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства. Данный документ имеет более широкий характер, чем просто руководство по порядку заключения контрактов, используемое при приобретении всех видов товаров и услуг. В нем содержатся указания руководителям программ по многим аспектам их деятельности, включая порядок оплаты контрактов, планирование приобретения, обеспечение гарантий и формулирование условий к конкурсу на заключение контрактов.

Оно имеет 53 раздела, в каждом из которых рассматривается определенный аспект процесса приобретения, включая форматы контрактных документов и их стандартное содержание.

Ниже приведена структура и содержание основных разделов данного документа:

¨ общие положения (разделы 1-4);

¨ планирование приобретения товаров и услуг (разделы 5-12);

¨ методы реализации контрактных отношений и типы контрактов (разделы 13-18);

¨ социально-экономические программы (разделы 19-26);

¨ общие требования к контрактам (разделы 27-33);

¨ специальные категории контрактных отношений (разделы 34-44);

¨ управление контрактами (разделы 45-51);

¨ форматы контрактных документов и их стандартное содержание (разделы 52-53).

Кроме федерального руководства по приобретению каждая организация имеет приложение к этому документу, содержащее свои процессуальные нормы, которые регламентируют ее деловую активность.

Министерством обороны и министерствами видов ВС разработаны приложения к Федеральному руководству по приобретению, имеющие такую же структуру, как и руководство, в которых нашли отражение специфические вопросы реализации контрактных отношений с этими ведомствами.

Приложение министерства обороны к данному документу называется “Приложение МО к федеральному руководству по приобретению”.

В настоящее время в США проводится комплекс мероприятий по доработке Федерального руководства по приобретению с целью обеспечения полной стандартизации процедур заключения контрактов всеми федеральными ведомствами, а также порядка реализации договорных отношений с иностранными государствами.

Освоение бюджетных ассигнований внутри государственного сектора в США осуществляется на основе прямого бюджетного финансирования занятых исследованиями и разработками федеральных лабораторий различных ведомств.

Реализация государственных средств вне правительственных учреждений происходит путем заключения договоров (контрактов) с исполнителями (концернами, фирмами, высшими учебными заведениями, бесприбыльными организациями), а также путем предоставления субсидий отдельным отраслям промышленности.

Федеральное законодательство рассматривает государственный контракт как соглашение двух или более сторон, обязательное для каждой из них. Контракт является детально разработанным документом, определяющим экономические и правовые взаимоотношения заказчика и исполнителя.

Место контрактов в общей системе руководства процессом распределения и потребления финансовых средств в масштабах МО США определяется тем, что именно они являются инструментом исполнения значительной части военного бюджета, иначе говоря, с их помощью осуществляется непосредственное распределение денежных средств среди отдельных подрядчиков. Поэтому проведение определенной контрактной политики служит для министерства обороны одним из важнейших рычагов управления экономическими характеристиками создаваемых в рамках оборонного заказа систем оружия и военной техники (О и ВТ).

Контрактная деятельность МО и министерств видов ВС США характеризуется рядом существенных особенностей, к основным из которых можно отнести следующие:

1. МО и министерства видов ВС имеют разветвленную сеть контрактных органов и ведут свои дела через наделенных соответствующими полномочиями административных лиц. При выполнении военных заказов фирмы могут взаимодействовать с административными инстанциями двух категорий. Подготовкой и подписанием контракта занимается аппарат уполномоченного по заключению контракта. Контроль хода выполнения подрядчиком условий контракта осуществляют сотрудники аппарата администратора контракта. В отдельных случаях обе эти функции выполняет одно должностное лицо.

2. МО и министерствам видов ВС предоставлено право в одностороннем порядке вносить все необходимые корректировки в условия заключения контрактов. При этом подрядчику в отдельных случаях разрешается вносить изменения в стоимость и сроки выполнения работ.

3. МО даются широкие права по контрольно-ревизионной деятельности и надзору за ходом работ по своим контрактам. Подрядчики обязаны вести и хранить определенные формы контрактной отчетности и представлять их для ревизии по первому требованию. В случае вскрытия в ходе ревизии нарушения требований (условий) контракта, подрядчик может быть подвергнут штрафу, в том числе и в виде снижения цены контракта.

4. Определенными типами контрактов на выполнение военных заказов предусматриваются ограничения на размер прибыли подрядчика, а также на объемы и типы издержек, подлежащих возмещению заказчиком.

5. МО и министерствам видов ВС предоставляется исключительное право на аннулирование всего контракта или какой-то его части в любое время, если это необходимо заказчику (без объяснения причин данного акта), или в случае нарушения подрядчиком условий контракта.

Характерной чертой контрактной системы МО и министерств видов ВС США является привлечение значительного числа субподрядчиков. Согласно установленным нормам головной подрядчик, на которого возлагается ответственность за подряд в целом, обязан передать часть работ субподрядчикам.

Иногда часть передаваемых работ может быть весьма значительна и составлять до 75 % всего объема работ по стоимости.

Руководство процессами подготовки, заключения и контроля хода реализации контрактов на исследования, разработки, испытания и производство систем О и ВТ в МО США осуществляет служба административного управления контрактами (рис. 3.1), организационно входящая в управление тыла МО, которое, в свою очередь, подчинено заместителю министра обороны по приобретению и технологиям. В данную службу входит большое количество различных контрактных организаций и представительств заказчика на фирмах-изготовителях.

Вся территория США разделена на 9 административных регионов службы военных контрактов.

Каждый из этих регионов, в свою очередь, разделен на области управления военными контрактами. Органы управления контрактами, расположенные в данных областях, осуществляют взаимодействие с фирмами, находящимися в тех же областях, если на указанных фирмах размешаются военные заказы.

Представительства заказчика на фирмах-изготовителях учреждаются в тех случаях, когда объем заказов у этих фирм достаточно велик или тогда, когда фирма выполняет заказы по созданию крупных систем вооружений для двух или более видов ВС. Всего в составе служб управления контрактами МО и министерств видов ВС насчитывается более 80 представительств заказчика.

Рис. 3.1. Структура органов управления контрактами в Минобороны США

В настоящее время МО проводит реорганизацию службы управления контрактами (рис.3.2).

В управлении тыла МО создается командование управления военными контрактами, которому будут подчинены все существующие представительства заказчика на фирмах-изготовителях видов ВС.

Эти представительства будут называться “военные представительства на заводах-изготовителях”. Административные области управления военными контрактами будут переименованы в функциональные районы управления военными контрактами. Девять административных регионов службы военных контрактов МО планируется объединить в шесть округов управления военными контрактами на континентальной части США.

Рис. 3.2. Предполагаемая структура службы управления контрактами МО США после завершения процесса ее реорганизации

В соответствии с директивой МО DоDD 5105.36 управление контроля военных контрактов, подчиненное главному финансовому инспектору МО, несет ответственность за аудиторские проверки всех контрактов, выполняемых в интересах военных ведомств, а также за оказание консультативной помощи видам ВС по всем вопросам контроля финансовой отчетности по выполняемым в их интересах контрактам. Это управление дает также все необходимые консультации в ходе ведения переговоров по контрактам, в процессе административного управления ими и при решении спорных вопросов по контрактам с головным подрядчиком и субподрядчиками. Кроме того, оно дает оценки приемлемости стоимости контракта, заявленной или предлагаемой подрядчиком, и инспектирует его деятельность с целью определения ее эффективности и экономичности.

Общий надзор за выполнением контрактов, заключенных федеральными ведомствами с частными и государственными организациями, с точки зрения соблюдения законодательных норм, осуществляет контрольно-финансовое управление. Оно возглавляется главным финансовым инспектором США и является одним из подразделений конгресса.

Федеральным руководством по приобретению службам административного управления контрактами предписывается выполнение более 60 функций в ходе подготовки, заключения, реализации и закрытия контрактов. Указанные функции могут быть объединены в следующие группы:

1. Административное управление контрактами, включая подготовку их проектов, ведение переговоров с подрядчиками, анализ предложений, оценку стоимости контрактов, оценку возможностей подрядчиков по выполнению заказов и заключению контрактов с субподрядчиками, а также ведение переговоров об изменении первоначальной стоимости контрактов и внесении изменений в их условия.

2. Обеспечение качества, включая оценку системы контроля качества фирм-подрядчиков, контроль хода изготовления компонентов изделий и приемку от лица заказчика готовых изделий. Необходимо отметить, что более одной трети специалистов служб управления контрактами заняты в сфере обеспечения качества выполнения заказов.

3. Наблюдение за ходом производства. Специалисты, занятые этим видом деятельности, следят за ходом выполнения графика работ по контракту, определяют уровень загрузки производства, выявляют слабые места и информируют заказчика о фактических или возможных отступлениях от согласованных сроков выполнения тех или иных мероприятий по контракту.

4. Контроль выделения фондов и выплат за произведенные работы и поставку изделий.

5. Обеспечение выполнения работ по контрактам, включая управление собственностью, оказание непосредственной помощи некоторым управлениям руководителей программ, оценку расходов, организацию экспертизы проведения проектных работ и т.д. В военных ведомствах насчитывается более 800 специалистов, осуществляющих управление их собственностью, стоимость которой составляет более 10 млрд. долл.

6. Обеспечение подготовки контрактов, включая сбор и обобщение информации о потенциальных подрядчиках, рассмотрение запросов на предложения, предоставление необходимых данных при разработке стратегии приобретения крупных систем вооружений, участие в выборе подрядчика, оценку стоимости контрактов, участие в переговорах по контрактам и т.д.

7. Обеспечение деятельности управления руководителя программы. Очень часто реализация программ создания крупных систем вооружений требует тесного сотрудничества управлений руководителя программы и уполномоченного по контракту. В случае необходимости такого сотрудничества эти организации могут подписать соответствующее соглашение (меморандум о согласии), в котором определяются их взаимные обязательства. Управление уполномоченного по контракту в такой ситуации может выполнять следующие функции:

¨ инспекция системы управления подрядчика;

¨ контроль хода выполнения наиболее важных контрактов с субподрядчиками;

¨ участие в переговорах по внесению изменений в контракт с целью изменения сроков поставки, размеров оплаты и т.д.;

¨ подготовка независимой оценки стоимости работ по контракту.

8. Рассмотрение и оценка системы управления фирмы подрядчика, включающие:

¨ оценку органов и порядка управления контрактами с субподрядчиками;

¨ рассмотрение порядка и норм оплаты труда рабочих и служащих (по оценкам американских специалистов на оплату труда расходуется около 70 % стоимости контракта);

¨ ежегодные проверки уровня автоматизации производства и системы управления производством фирмы-подрядчика;

¨ контроль системы финансовой инспекции фирмы-подрядчика;

¨ оценка деловой активности и финансовая инспекция организаций высшей школы, выполняющих работы по заказам военных ведомств.

9. Проверка системы финансовой отчетности фирм-подрядчиков.

В соответствии с требованиями нормативных документов МО при размещении заказов на сумму превышающую 10 млн. долл. подрядчик обязан создать у себя структуру финансовой инспекции, соответствующую стандартам МО. Указанные проверки проводятся аппаратом уполномоченного по контракту совместно с аудиторами управления проверок контрактов МО.

Среди видов ВС наиболее разветвленную организационную структуру службы управления контрактами имеет министерство ВВС США: общая численность сотрудников службы управления контрактами составляет около 5000 человек, которые ежегодно осуществляют управление более чем 40 тыс. контрактов с головными подрядчиками и субподрядчиками на общую сумму более 125 млрд. дол. Практически все административные органы, участвующие в процессе приобретения систем вооружений, имеют соответствующие организации, занимающиеся контрактной деятельностью.

Весь процесс контрактации в МО базируется на следующих основных принципах:

1. Для гарантии обоснованности цен контракты выдаются на конкурсной основе во всех случаях, если это возможно. В очень ограниченном числе специфических ситуаций государство может закупать товары и услуги с использованием неконкурсных процедур. В каждом таком случае уполномоченный по контракту обязан предоставить письменное обоснование подобных действий.

Одним из способов уравнивания возможностей сторон в ходе конкурса является законодательно закрепленная возможность их доступа к технологиям, разработанным по контрактам с МО и другими государственными организациями. Этот доступ может быть в редких случаях ограничен, как правило, исключительно режимными соображениями, вытекающими из требований обеспечения национальной безопасности.

2. Контракты выдаются подрядчикам, которые признаны “ответственными”. Руководящие документы требуют, чтобы до выдачи контракта уполномоченный по контракту убедился, что потенциальный подрядчик является “ответственным”. Это означает, что подрядчик должен:

¨ иметь или быть способным привлечь соответствующие финансовые ресурсы;

¨ быть способным выполнить требования к заказываемой продукции;

¨ иметь удовлетворительную репутацию в смысле качества поставляемой продукции;

¨ иметь удовлетворительную репутацию в плане честности и деловой этики;

¨ иметь или быть способным привлечь квалифицированные и обладающие необходимым опытом кадры, а также создать соответствующие организационные формы и системы бухгалтерской отчетности и оперативного контроля;

¨ иметь или быть способным привлечь необходимое производственное, строительное и технологическое оборудование и сооружения;

¨ быть во всех остальных отношениях подходящим для получения контракта в соответствии с действующими законами и нормативными документами.

Вынесение заключения по перечисленным вопросам в общем случае базируется на оценке уполномоченным по контракту данных, представленных самим потенциальным подрядчиком, а также иных сведений о его прошлой деятельности.

3. Тип заключаемого контракта должен соответствовать конкретному виду выполняемых работ. В Федеральном руководстве по приобретению и в выпускаемых на его базе других нормативных документах регламентируется использование нескольких типов контрактов и подробно рассматриваются условия, при которых наиболее целесообразно использовать каждый из них.

4. Контрактная практика МО используется для решения различных социальных и экономических задач в масштабах страны. Ряд соответствующих аспектов обеспечивается путем включения в контракт таких обязательных для выполнения условий, как минимальные уровни заработной платы, требования по продолжительности рабочей недели и условиям труда.

Другие социально-экономические аспекты находят отражение в законах, требующих выдачи контрактов определенным категориям подрядчиков или запрещающих их выдачу другим.

Третьим способом решения социально-экономических задач является использование специальных методов закупки (например, заключение контрактов только с фирмами мелкого бизнеса или только с фирмами, расположенными в районах с избытком рабочей силы).

По своей сути контрактная система размещения и управления реализацией оборонных заказов в США призвана обеспечивать решение следующих взаимосвязанных задач:

¨ предконтрактной деятельности государственного заказчика и исполнителей оборонных заказов;

¨ размещения заказов и заключения контрактов на выполнение оборонных заказов;

¨ финансирования оборонных заказов в соответствии с принципами контрактной системы;

¨ экономического управления выполнением оборонных заказов;

¨ прекращения, изменения и завершения выполнения оборонных заказов.

При предконтрактной деятельности заказчиков и исполнителей оборонных заказов на основе контрактной системы решаются такие вопросы, как формирование оборонных заказов, взаимное информирование заказчиков и потенциальных исполнителей оборонных заказов, оценка заказчиками потенциальных подрядчиков, возможностей организации конкуренции при разработке и производстве оборонной продукции, формирование пакетов предложений потенциальных исполнителей по принятию и выполнению оборонных заказов.

На этапе размещения заказов в рамках контрактной системы заказчиком оцениваются конкретные возможности и предпринимаются действия по формированию конкурентной среды выполнения заказов, проводятся переговоры по заключению контрактов, разрабатываются и оформляются контрактные соглашения. Цены на выполнение контракта при этом формируются либо автоматически (при достаточности ценовой конкуренции потенциальных подрядчиков), либо путем переговоров с исполнителями.

Финансирование выполнения оборонных заказов в рамках контрактной системы обеспечивает рациональное распределение и перераспределение финансовых средств в целях наилучшей реализации контрактных обязательств заказчиков и выполнения контрактов исполнителями.

Экономическое управление выполнением оборонных заказов призвано обеспечивать, во-первых, решение вопросов взаимной ответственности (экономической, правовой) всех субъектов контрактных взаимоотношений (государство, заказчики, исполнители) при формировании, размещении и выполнении оборонных заказов, во-вторых, создание системы экономических рычагов поддержки и обеспечения контрактного процесса и, в-третьих, создание комплекса действенных экономических стимулов, побуждающих исполнителей к наилучшему выполнению заказов и экономному расходованию выделяемых средств.

Важными вопросами в рамках контрактной системы являются действия заказчиков и исполнителей при завершении и прекращении контрактных работ. Основными решаемыми вопросами при этом являются реализация и использование остающихся финансовых средств, принятие окончательных решений по цене контрактов, уточнение условий возможного использования созданной продукции заказчиками и исполнителями оборонных заказов.

<< | >>
Источник: Зубов Дмитрий Львович. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ – ПУТИ АКТИВИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ. 1999

Еще по теме 3.1. Организация закупок оружия и военной техники в США:

  1. 3. АНАЛИЗ ОПЫТА ОСНОВНЫХ РАЗВИТЫХ СТРАН ПО ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКУПОК ОРУЖИЯ И ВОЕННОЙ ТЕХНИКИ
  2. Контрабанда сильнодействующих, ядерных, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, радиационных источников, ядерных материалов, огнестрельного оружия или его основных частей, взрывных устройств, боеприпасов, оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а также материалов и оборудования, которые могут быть использованы при создании ОМП, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а равно стратегически важных товаров и ресурсов ил
  3. 3.3. Система приобретения оружия и военной техники ФРГ
  4. 3.2. Механизм управления закупками оружия и военной техники министерства обороны Великобритании
  5. Незаконные экспорт из Российской Федерации или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно - технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189 УК РФ)
  6. Развитие военной техники в годы войны.
  7. 19.6 Преступления против установленного порядка обращения с оружиеми эксплуатации военной техники
  8. §1. Понятие «военной демократии», особенности ее организации
  9. Тема 23. Основные принципы организации администрации США и порядок регулирования административной деятельности 23.1. Основные принципы организации администрации США
  10. Статья 23.66. Контрольный орган в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок Комментарий к статье 23.66
  11. 32.2. Понятие обороны и системы военной организации государства
  12. Преступления против установленного порядка обращения с оружием и эксплуатации военной техники Нарушение правил обращения с оружием и предметами, представляющими повышенную опасность для окружающих (ст. 349 УК РФ)
  13. Статья 20.12. Пересылка оружия, нарушение правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему Комментарий к статье 20.12
  14. 32.4. Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства и управления Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями