<<
>>

§ 1.3. Законодательная деятельность современного Российского государства в области противодействия экологическим преступлениям

Третий, выделенный нами, современный период подразделен на два этапа – последнее десятилетие ХХ и начало XXI в. Главным событием первого этапа стало принятие Конституции Российской Федерации.

Основной закон страны гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), а также обязывает каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Как указано в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры.

Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ. В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности[148].

Экологическое законодательство – сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Начиная с первой половины 1990-х гг. регионы приняли сотни собственных нормативных актов в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна.

Практика содержит и положительные, и отрицательные примеры такой деятельности. В числе положительных – опыт Республики Саха (Якутия), которая приняла свой Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды («Об административной ответственности за экологические правонарушения»). Он предусматривает 70 экологических административных правонарушений по отдельным природным объектам с конкретными размерами штрафов. В субъектах Российской Федерации законотворчество в первую очередь направлялось в сторону ресурсных основ существования общества. Такая ситуация логична и понятна и, следовательно, вытекает из географических, природных, климатических особенностей этих субъектов Российской Федерации. Так, если в Карелии 54 % территории занимают леса, естественно, этот субъект Российской Федерации преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Кроме того, Карелия приняла Закон «Об уникальных исторических и природно-ландшафтных территориях». В Хакасии был принят Закон «Об особо охраняемых территориях и объектах» еще до принятия подобного закона в масштабах Российской Федерации.

В числе отрицательных примеров можно привести опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. Наряду с этим, в 1997 г. был принят Закон «Об экологической безопасности Республики Башкортостан», развивающий положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Задача обеспечения соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральным законам (ст. 76 Конституции Российской Федерации) в течение данного этапа имела высокую степень актуальности, поскольку происходило увеличение числа правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству.

Имели место недостатки в деятельности государства в сфере взаимодействия общества и природы в контексте Конституции Российской Федерации.

Прежней осталась юридическая техника написания законов. Действующие законы по существовавшей в социалистическом государстве традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда – множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечивалось эффективное исполнение ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием[149]. Особенно явно ощущалось неприменение законодателем обязанности по созданию правового механизма обеспечения соблюдения экологических прав, главным образом, права на благоприятную окружающую среду.

В процессе осуществления полномочий российского государства как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорировались экологические интересы будущих поколений. Предусмотренные в ст. 42 Конституции экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой; научных исследований в этой области много, а реализации прав мало; здесь виден явный разрыв теории и жизни[150].

Мало внимания уделялось экологическим обязанностям граждан (ст. 58). В то же время граждане и должностные лица и должны, и имеют права. Государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.

Начиная с 1995 г., в России достаточное внимание уделялось созданию основных актов в данной сфере: принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон «Об охране озера Байкал»). Многие из них не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.).

Таким образом, можно сказать, что была создана основная масса актов экологического законодательства, охватывающего практически все (за некоторыми, но очень существенными исключениями) сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Качество правового регулирования федеральных законов, принятых за последнее десятилетие ХХ в., существенно различается.

После принятия Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» активизация правовой деятельности в данном вопросе, произошедшая в последнее время, во многом связывается с принятием нового Уголовного кодекса Российской Федерации (1996 г.), который признает экологические отношения одним из объектов уголовно-правовой охраны. Наряду с этим был принят ряд других федеральных законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических преступлений.

Выделение особой главы, посвященной экологическим преступлениям, в ныне действующем Уголовном кодексе Российской Федерации стало долгожданным событием для ученых-криминалистов, которые в своих трудах указывали на серьезный недостаток Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. – разбросанность составов экологического характера по различным его главам[151].

Некоторые составы, однако, остались за рамками главы 26 Уголовного кодекса Российской Федерации и закреплены в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:

– нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 Уголовного кодекса Российской Федерации);

– сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237 Уголовного кодекса Российской Федерации);

– жестокое обращение с животными (ст. 245 Уголовного кодекса Российской Федерации);

– экоцид (ст. 378 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Эти составы, как утверждает М. М. Бринчук, «по своему содержанию, несомненно, являются экологическими»[152].

По сравнению с советским экологическим законодательством в современном наблюдается дифференциация уголовной ответственности и наказания; расширяется круг природных объектов, охраняемых уголовно-правовыми нормами; появилась тенденция утверждения в законодательстве в качестве основных ценностей тех свойств окружающей среды, которые связаны с обеспечением жизни людей и здоровья.

Тем не менее уголовно-правовые нормы, направленные на охрану окружающей среды, в целом отражают устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими.

Некорректность, допущенная законодателем при формулировании объекта уголовно-правовой охраны, привела к смещению акцентов экологических преступлений с природоохранных на экономические[153]. Это составы: «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» (ст. 249 Уголовного кодекса Российской Федерации); «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 253 Уголовного кодекса Российской Федерации); «Нарушение правил охраны и использования недр» (ст. 255 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Множество ученых-юристов указывают на несовершенство законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за экологические преступления. Правоприменители часто сталкиваются с проблемой квалификации: множество оценочных признаков и понятий, бланкетные диспозиции, недостатки содержательного плана уголовных норм затрудняют их отграничение от административных правонарушений при совпадении объективной стороны.

К примеру, ст. 246 Уголовного кодекса Российской Федерации по своей сути является довольно-таки сложной, так как на фоне общего состава выделяется ряд основных составов преступления с альтернативными признаками. Кроме того, бланкетная диспозиция статьи предусматривает обязательное обращение к указанным в ней нормативным актам. Статья 246 не включает в себя никаких ограничений по нарушению правил охраны окружающей среды. В совокупности с наступлением тяжких последствий любое нарушение правил по охране окружающей среды образует основание уголовной ответственности. Считается, что на практике эту позицию будет достаточно сложно выдержать и она может привести к объективному вменению[154]. Поэтому общая противоправность деяния должна быть определена вне зависимости от факта наступления последствий или только при их наступлении.

Вместе с тем в целях совершенствования формулировки «нарушение правил охраны окружающей среды» следует ввести признаки, ограничивающие состав данного преступления. Например, следует разъяснить в примечании к статье, какие в целом правила нарушаются[155].

Известны случаи принятия постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по экологически значимым вопросам, которые грубо нарушали и Конституцию Российской Федерации, и федеральные законы в области охраны окружающей среды при производстве действий, указанных в ст. 246 Уголовного кодекса Российской Федерации. Например, при реализации проекта строительства Высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург – Москва предполагалось, что могут наступить необратимые тяжкие последствия для окружающей среды. Строительство магистрали затрагивает участки особо охраняемых природных территорий. Несмотря на то, что государственная экологическая экспертиза не дала положительного заключения, данный проект активно внедрялся[156]. Но вмешательство уголовного закона на данной стадии невозможно ввиду того, что последствия, указанные в ст. 246 Уголовного кодекса Российской Федерации, не наступили, а квалифицировать это как неоконченное преступление (ст. 246 с учетом ч. 3 ст. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации)[157] невозможно, поскольку в данном случае преступление должно совершаться исключительно с прямым умыслом.

Статья 247 Уголовного кодекса Российской Федерации является новой для экологического законодательства и, бесспорно, очень важной нормой, так как устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил всех видов и всех этапов обращения с веществами и отходами, признаваемых опасными, либо производство которых запрещено. Данная статья является для правоприменителя очень сложной, так как необходимо доказать наличие угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, создаваемой в процессе нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Это может выражаться в ухудшении качества окружающей среды и состояния природных объектов, связанном с их загрязнением и отравлением. Вместе с тем важно учитывать, что наличие и оценка угрозы при производстве запрещенных видов опасных веществ и отходов совпадают, а ее содержание может быть различно.

Для квалификации деяний по указанной статье необходимо установить соответствие признаков преступления содержанию диспозиции статьи, установить отсутствие обстоятельств, исключающих преступность деяния (крайняя необходимость, обоснованный риск и др.). Кроме того, бланкетность диспозиции вызывает необходимость проверки российского законодательства на его согласованность с международными нормативными актами. Следует выяснить, насколько полны и четко сформулированы нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обращения опасных веществ и отходов.

Помимо того, для эффективного применения данной статьи требуется детально изучить нормативное понятие отходов, опасных отходов, запрещенных отходов, радиоактивных отходов, химических веществ и опасных химических веществ. По ч. 2 данной статьи, квалифицирующим признаком выступает совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Эта часть статьи вплоть до настоящего времени, по существу, не функционирует, поскольку в российском экологическом и гражданском праве правовой статус такого рода зон, порядок их официального объявления и его социально-экономические последствия практически не разработаны.

Остальные статьи рассматриваемой главы также далеки от совершенства и вызывают затруднения у правоприменителя. Так, требует своего дальнейшего законодательного уточнения содержание отдельных признаков преступлений, предусмотренных ст. 250–252, 254 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Приведенные ниже таблицы свидетельствуют о явно выраженном несовершенстве уголовно-правовых норм, которое, несомненно, пагубно влияет на деятельность, направленную на охрану окружающей среды.

Таблица 1.3.1

Число зарегистрированных экологических преступлений (2001–2008 гг.)[158]

Таблица 1.3.2

Число выявленных лиц, совершивших экологические преступления (2001–2008 гг.)[159]

Из данной таблицы видно, что ряд статей применяется крайне редко или не применяется вовсе. Кроме того, показатели выявленных преступлений во многом больше, чем показатели выявленных правонарушителей; значит, большинство уголовных дел расследуются как неочевидные.

Тот факт, что законодатель взял окружающую среду под охрану уголовно-правовых норм, несомненно, большой плюс. И хотя уголовная ответственность – это всегда крайняя мера, Россия уже давно подошла к критической отметке в сфере экологии, и уголовная ответственность в некоторых случаях весьма справедлива. Другой вопрос, что к этой ответственности по ряду перечисленных ранее причин крайне сложно привлечь виновных. Создание жесткой правовой базы может сделать «законное» поведение более «безопасным» и, следовательно, предпочтительным для потенциального экологического преступника, но он всегда будет искать лазейки для нарушения закона, поскольку экологически безопасное производство в принципе дороже загрязняющего окружающую среду производства[160].

Хорошо работают только те законы, наказание за невыполнение которых неизбежно и неотвратимо. В период социального кризиса, переживаемого нашей страной, неизбежность и неотвратимость наказания могут дать желаемый эффект. Но для этого необходима тотальная система оперативного экологического контроля, например, в виде распространенной сети автоматических датчиков и сигнализаторов-пробоотборников. Они должны работать в реальном масштабе времени, регистрировать факт любой аномалии в природной среде и реагировать на него: подавать сигнал тревоги и отбирать представительную пробу для криминалистического исследования[161].

На наш взгляд, для такого оперативного контроля может использоваться АСЭПМ (автоматизированная система эколого-правового мониторинга), основное назначение которой – обеспечение служб управления природоохранной, правоохранительной деятельности и экологической безопасности своевременной и достоверной информацией.

Автоматизированная система эколого-правового мониторинга объединяет в единой информационной технологии весь процесс получения, передачи и обработки данных об экологической ситуации региона, начиная с накопления данных первичных наблюдений и измерений, заканчивая поддержкой принятия решений на основании правовых и нормативных требований по предотвращению и выявлению противоправных действий со стороны хозяйствующих субъектов, а также оперативным средним и долгосрочным управлением экологической ситуацией в регионе.

Основной задачей АСЭПМ является сбор и анализ данных о криминогенной экологической обстановке, параметрах экопреступности, получаемых в результате функционирования в режиме реального времени информационно-измерительной сети, оценка криминологической ситуации, выработка рекомендаций по управлению экологической безопасностью и определение санкций и степени причиненного ущерба, что приведет к повышению уровня качества судебно-следственной практики[162]. Подробнее о данной системе оперативного слежения за изменениями в природной среде рассказано в отдельной главе.

Начало второго этапа совпадает с наступлением нового тысячелетия. Его особенностями являются обновление федерального экологического законодательства, реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, а также формирование на уровне каждого из семи федеральных округов подразделений министерств и ведомств, в том числе решающих задачи в области охраны окружающей среды.

Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области всей окружающей среды, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон укрепляет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в рассматриваемой области и обеспечение экологической безопасности. Кроме того, федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Одна из главных задач экологического права – создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений[163]. Новый Закон с этой задачей, на наш взгляд, не справляется. Практически никаких существенных, кардинальных изменений правового механизма по сравнению с предыдущим Законом не произошло. Столь значительные институты, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе. Хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества: правового прогресса, научной обоснованности, профессионализма и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов стал шагом назад в экологическом законодательстве. Он – хуже прежнего закона[164].

По мнению абсолютного большинства специалистов, новый За кон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону, в общем носят весьма условный характер. Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды»), в частности, расширены полномочия по разработке и утверждению нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечено, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне. Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).

Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов[165].

Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение[166]. Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена отдельная глава. Это, несомненно, преимущество по сравнению с предыдущим законом. Помимо этого, новый Закон предусматривает запрет сочетания функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не брать во внимание и недостатки, присущие данному закону, которые являются весьма существенными.

Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткость формулирования принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобная критика еще более справедлива[167]. Существенным недостатком является и то, что Закон лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодателем была упущена возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм[168].

В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. требуется дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не реагируют оперативно на изменение федеральных законов[169].

Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции Российской Федерации и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Согласно Конституции Российской Федерации, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством РФ единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще в значительной степени внедрение, применение[170]. Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства – одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.

Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в радикальных мерах более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено в сфере природопользования ранее[171].

Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного урегулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции Российской Федерации надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.

Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации. Эта тенденция в будущем ограничит сферу использования упомянутых договоров регулированием вопросов совместного ведения с Российской Федерацией или исключительного ведения последней. Тем более что эти вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации[172].

Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена в приложении № 4. Продолжается работа над Федеральным законом «Об экологической информации». На сегодняшний день по-прежнему не приняты федеральные законы «Об охране растительного мира», «Об опасных химических веществах», «Об охоте», «Об охране водных биоресурсов». Статья 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет порядок установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, но одной статьи явно недостаточно. А принятие специального закона «О зонах экологического бедствия», проект которого был разработан более 10 лет назад, наталкивается на серьезное сопротивление со стороны большинства руководителей субъектов Федерации, усматривающих в нем угрозу для развернувшегося с их одобрения или молчаливого согласия «экологического беспредела»[173].

Природоохранное законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых отраслей права. В нем содержится множество отсылочных норм, наблюдается явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.

Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом. Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. В сложившейся обстановке, где в общем количестве эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства оказался наименьшим, необходимо обеспечить полное соответствие всех иных актов законам и соблюдать оптимальное и содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, при котором подзаконные акты принимаются лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом[174].

Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например – потеря обществом и отдельными социальными группами интереса к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете Российской Федерации, носят отрицательный характер[175].

И это вполне свойственно нашей стране, переживающей период социально-политической и экономической модификации. Одновременно нужно обратить внимание на те явления и процессы, в которых превалирует положительное начало, а воздействие на формирование экологического законодательства, его институтов и норм носит преимущественно позитивный характер. Прежде всего, это само существование рассматриваемой отрасли и принятие за последние 10–15 лет множества федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, создание (или восстановление) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных сил и пр.); политико-правовые решения, в которых объявляются согласие с общеустановленными позициями международного права, охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. п.

Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носят декларативный характер; зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана; существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества»: разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных условий применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, из которых предполагается извлечь сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом Российской Федерации и Комитет по экологии Государственной думы Российской Федерации активно продвигали его. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов – 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения[176].

По мнению Н. А. Духно, сегодня происходит явная недооценка экологического права как самостоятельной отрасли права. Несмотря на то, что экологическое право – это не просто самостоятельная отрасль права, а одна из ведущих, основных, господствующих отраслей права, от которой, возможно, будет зависеть и развитие других отраслей права в той части, которая тесно связана с экологическими отношениями, экологическое право должно быть самостоятельной отраслью науки именно потому, что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально иные отношения, отличные от тех, которые мы привыкли именовать общественными отношениями. Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимоотношения человека с природой, которые позволяют ему создавать благоприятные условия для своей дальнейшей жизни. Еще одним свидетельством того, что экологическое законодательство и экологическое право сформировались, служит экологизация других отраслей права.

Характерной чертой экологического права является его тесная связь с различными отраслями права. Экологизированные нормы находятся в актах гражданского, уголовного, административного, земельного, санитарного, градостроительного и других отраслей законодательства.

В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны шести видов природных ресурсов – земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха[177].

Вместе с тем в области охраны окружающей среды возник законодательный хаос. По количеству нормативных актов в рассматриваемой области Россия занимает, пожалуй, первое место в мире. Но беда в том, что количество вовсе не означает качество. Учитывая все вышеперечисленные пробелы экологического законодательства, данное утверждение весьма справедливо. На сегодняшний день правоприменитель сталкивается с чрезвычайными трудностями в данной сфере из-за дефектного законодательства. Что же тогда говорить о простых гражданах, не сведущих в юриспруденции? Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера, законодательство насыщено пробелами юридической техники, касающимися языка. Например, согласно ст. 23 Закона «Об охране окружающей среды», «нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов»[178]. Норма сформулирована весьма неопределенно и может быть истолкована в том смысле, будто нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, что недопустимо.

Как же следовать законам? Как их не нарушать? Как исполнять? Для кого они издаются?..

Вопросу о правовом регулировании отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными и 20–30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.

Возвращаясь к вопросу пробельности, надо сказать, что экологическое законодательство требует порядка, систематизации. Давно назрела необходимость кодификации природоохранного законодательства и приведения его в единую систему. А. К. Голиченков, например, говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым актом должен быть, по его мнению, Экологический кодекс, который и стал бы головным законом экологического права.

«Специалисты уже давно выдвинули идею проведения полной кодификации природоохранительного законодательства, начиная с принятия соответствующего общесоюзного нормативного акта. Реализация ее, однако, наталкивается на теоретическую неразрешенность или спорность отдельных вопросов кодификации, среди которых особое значение имеют два из них: а) о форме союзного (в нашем случае, федерального. – Примеч. авт.) и республиканских природоохранительных актов и б) об их содержании»[179]. Сюда же можно добавить вопрос о предмете правового регулирования, имея в виду подготовку головного акта не природоохранительного, а экологического законодательства[180].

Далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт – проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная из профессоров различных университетов, назначенных правительством, еще несколько лет назад разработала черновую версию этого Кодекса. Вслед за этим федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии – профессора университетов, а большинство – специалисты-практики. Эта комиссия представила Федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более реалистичный проект[181]. В то же время в Федеральном министерстве по охране природы[182] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры[183].

Экологический кодекс включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, а также экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.

Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и энергоснабжении; использовании атомной энергии и обеспечении радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.

О. Л. Дубовик в одной из работ цитирует авторов Экологического кодекса Германии: «Это огромная и в то же время прекрасная цель – создать Экологический кодекс, который бы объединил в себе достижения экологического права, гармонизировал их и тем самым развил. Быть может, чересчур сильно звучит, если эту цель определить как задачу столетия. Но не фальшиво. Если столетие тому назад кодифицировали гражданское законодательство как достижение цивилистики гражданского общества, то для сохранения человеческого общества данная правовая область, т. е. охрана природы, имеет основополагающее значение. Это свидетельствует об объеме и о трудностях задачи». И с этим нельзя не согласиться. Результат их деятельности является существенным продвижением в этой сфере.

Однако с недавних пор федеральное Министерство юстиции заявляет о своих сомнениях в компетенции Федерации по вопросу кодификации экологического законодательства. «Вообще, кажется, работающее с осени 1998 г. коалиционное правительство настолько без энтузиазма относится к проекту кодификации, что в настоящий момент его реализация представляется весьма сомнительной»[184].

Идея разработки Экологического кодекса в России, как отмечает А. К. Голиченков, далеко не новая. В частности, на кафедре экологического права МГУ под руководством В. В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом»[185] именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан[186].

А. К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс – это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон – разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс – свод законов, существующих на сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего, это должны быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и Законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А. К. Голиченкова, данный подход обусловливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно – особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[187]. Как особо отмечает А. К. Голиченков, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда возникают в законодательстве, в лучшем случае, элементарные повторы, а в худшем – противоречия, которые вызваны пообъектным подходом[188].

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством. Таким образом, с позиции А. К. Голиченкова, изменение подходов к кодификации может стать первым шагом на пути к формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле.

По мнению А. К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых для кодификации условий. Среди них можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)[189].

Со сказанным трудно не согласиться. На сегодняшний день все названные условия отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но, по крайней мере, три последних из критериев должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

По проблеме создания Экологического кодекса А. К. Голиченков высказал следующие соображения: во-первых, предметом регулирования Экологического кодекса видятся экологические отношения в широком смысле этого слова: природоохранные, ресурсные отношения по экологической безопасности; во-вторых, в структуре Закона должны быть выделены Общая и Специальная (Особенная) части. При этом Общая часть включала бы институты, которые являются общими: экологические права, собственность, управление, юридическая ответственность. В Специальной части должны быть отражены особенности регулирования каждого природного объекта[190].

Сегодня и, пожалуй, ближайшие 5–10 лет создание Экологического кодекса весьма проблематично. Это объясняется хотя бы тем, что законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. И если сегодня попробовать объединить всю имеющуюся нормативно-правовую базу, регулирующую экологические отношения, в единый закон – Экологический кодекс, то только лишь благодаря большому объему Экологический кодекс Российской Федерации сможет занять достойное место в Книге рекордов Гиннесса. Еще на 2000 г. в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[191].

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса. Концептуально данный свод может строиться несколькими способами:

1. Для повышения эффективности правоприменения он может быть сформирован и распределен с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. При выборе концептуальных подходов законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных экосистем, т. е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, вся нормативная база, касающаяся воды, будет расположена в отдельном блоке. Другие экосистемы – по аналогии.

3. Формировать свод, основываясь на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что «выживаемость русских достигла критической отметки».

Так называемый коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992–1993 гг., дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4 баллов соответствуют такие страны, как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. Три балла получили США, Германия, Япония. Не выше 3 баллов имеют индустриально развитые страны и соответствующие им по коэффициенту новые индустриальные страны – Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России соответствует 1,4 балла. Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертельный приговор нации. Этот диапазон означает, что население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию – «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к самостоятельному мышлению.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны очень восприимчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается – ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс «обезличиванием и дебилизацией».

Коэффициент ниже, чем определен для России, имеет Буркина-Фасо, до 80 % населения которой являются носителями СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия, Южный Судан имеют балл 1,1–1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ, балл ниже 1,4 указывает на то, что «физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно… Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел – медленная деградация…»[192]

Ситуация действительно шокирующая и требует принятия эффективных мер. Для того чтобы исправить ее, необходимо учитывать экономические, политические, культурные и другие вопросы, но основной упор, на наш взгляд, нужно сделать на развитие законодательства в рассматриваемой сфере. Поскольку грамотно сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных вопросов. Основная цель – совершенствование законодательства, посредством которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь уровня 4 баллов и по экологической обстановке наша страна заняла бы достойное место наряду с Бельгией, Голландией, Данией, Испанией и Швецией.

Исконно Россия шла по своему, порой замысловатому, пути, но подчас изумляла весь просвещенный мир своими великими достижениями в различных областях. В тяжелые периоды истории, когда, казалось, Россия обречена, великая общность – российский народ мобилизовывал все свои силы для достижения намеченных целей.

По всей видимости, сейчас и назрел тот исторический момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической катастрофе. Ни само государство, ни, тем более, отдельно взятые структуры не в состоянии справиться с этой проблемой.

Только весь народ, мобилизовав все свои силы, должен решить эту экологическую проблему, которая во сто крат по своей разрушительной силе опаснее всех известных из истории войн. А задача государства и, в первую очередь, правительства – суметь мобилизовать народ во имя дальнейшей жизни самого народа и грядущих поколений. На первый взгляд, данная задача по своим масштабам и сложности кажется неразрешимой, но неразрешимых задач, как известно, не бывает, главное – грамотно подойти к их решению.

Ученое сословие, научный мир, со своей стороны, предпринимают все возможное. Но какими возможностями сегодня обладает ученый, какой экспериментальной, изыскательской базой он располагает, каким инструментарием и рычагами он владеет для воздействия на политиков, государственных чиновников различного уровня, которые в большей степени заняты «насущными проблемами» действительно по сохранению окружающей среды, в первую очередь, своего места обитания и места пребывания на занимаемом посту?

Отсюда главенствующую роль будет играть не только и не столько политика в лице представительных органов и уполномоченных носителей этой политики, а национальная идея, суть которой: «Спасем и сохраним родную землю для детей»; «Сохраним нашу экологию для наших потомков»; «Окружающая нас среда такая, какою мы ее делаем».

В своих высказываниях мы ни в коей мере не претендуем на авторство какой-либо из этих идей, мы лишь уверены, что национальная идея должна быть, а поиск ее сути – дело тех, кому народ доверил свое настоящее и будущее своих детей. С научной же точки зрения при мобилизации определенных сил и средств, несомненно, под эгидой национальной идеи страна должна достичь определенного ориентира в оздоровлении всего комплекса экосистем. По мнению автора, этим ориентиром должен стать коэффициент жизнестойкости, равный отметке «4», к которой Россия в состоянии прийти в течение 7–10 лет. В последующие 10–15 лет уровень жизнестойкости России может достичь пятибалльной отметки (но это уже задача международного уровня, так как необходимо учитывать влияние экологии соседних стран как ближнего, так и дальнего зарубежья). Таким образом, будут созданы все предпосылки для перехода общества на конструктивный путь экологизированного законодательства и построения экологичного конституционного государства во имя будущих поколений.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., гарантирует право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Вместе с тем Основной закон обязывает каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Отечественное законодательство, регулирующее отношения в сфере взаимодействия общества и природы, складывается из двух составляющих – природоохранное и природоресурсное. Входящие в них нормативно-правовые акты в определенной степени несогласованны и противоречивы. В целом, отвечая современным требованиям, головной нормативно-правовой акт природоохранного законодательства, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. не лишен изъянов. В частности, в нем лишь упоминаются такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование, экологический аудит. Нормы, предусматривающие юридическую ответственность за экологические правонарушения, среди которых отсутствуют предусматривающие материальную ответственность, носят отсылочный характер.

Слабость правового механизма обеспечения охраны природы в некоторой степени была преодолена с введением в действие 1 января 1997 г. нового Уголовного кодекса Российской Федерации, в котором впервые в истории России появилась отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Выделив эту главу, законодатель подчеркнул, что преступления против экологии «затрагивают не столько юридические (чье-либо право собственности) или экономические (народнохозяйственные) интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества»[193]. Вместе с тем этому акту присущи недостатки: в частности, многие статьи имеют излишне кратко сформулированные диспозиции, установленные санкции являются неадекватно мягкими в сравнении с причиненным окружающей среде и здоровью людей ущербом, предусматривается возможность привлечения к ответственности только при наступлении вредных последствий совершенных деяний.

Решение проблемы систематизации и кодификации законодательства об охране окружающей среды является непременным условием борьбы с экологической преступностью. Об этом свидетельствует опыт ряда развитых стран, в том числе ФРГ, где принят Экологический кодекс. Первым шагом в данном направлении стало бы создание Свода законов Российской Федерации об охране окружающей среды и комплексном природопользовании.

При формировании данного свода необходимо исходить из нескольких основополагающих принципов:

1) построенный по предметно-отраслевому признаку (в соответствии с видами регулируемых общественных отношений), Свод должен предусматривать тесное взаимодействие его частей, отражающее сложность и неоднозначность отношений элементов экосистем и последствий антропогенного влияния на них; это позволит в наибольшей степени проследить причинную связь между экологическим преступлением и нанесенным ущербом, а также оценить размеры последнего;

2) структура Свода, в целях повышения эффективности работы правоприменителя, который на заключительной стадии своей деятельности обязан принять решение о выборе той или иной санкции, должна предусматривать выделение специальных «блоков», посвященных юридической ответственности за экологические правонарушения (гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной);

3) в процессе формирования Свода необходимо тщательное изучение опыта зарубежных стран, максимальное его использование с учетом российской специфики.

Развитие природоохранных функций в системе правоохранительных органов получило импульс в начале 1990-х гг., когда в Генеральной прокуратуре Российской Федерации появился отдел по надзору за соблюдением природоохранного законодательства, а в регионах – природоохранные прокуратуры, число которых за прошедшее десятилетие несколько сократилось. Органами власти в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Москва, Приморский край, Воронежская область и др.) были сформированы подразделения санитарной и экологической милиции. Однако дальнейших качественных изменений в этой сфере не происходит.

<< | >>
Источник: Б.Б. Тангиев. Научный эколого-криминологический комплекс (НЭКК) по обеспечению экологической безопасности и противодействию экопреступности. 2010

Еще по теме § 1.3. Законодательная деятельность современного Российского государства в области противодействия экологическим преступлениям:

  1. Глава 1. Деятельность Российского государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды: историческая динамика
  2. Глава 2. Экологические преступления: проблема законодательного статуса
  3. 4.3 Международная деятельность Счетной палаты Российской Федерации по противодействию коррупции
  4. Специальные виды экологических преступлений. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны и использования недр и соблюдения требований экологической безопасности
  5. § 3.3. Противодействие экологической преступности
  6. 2.1. Деятельность органов при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации в области энергосбережения
  7. § 2.1. Экологические преступления как угроза экологической безопасности России
  8. Анализ деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации
  9. Б. Б. Тангиев .. Научный эколого-криминологический комплекс (НЭКК) по обеспечению экологической безопасности и противодействию экопреступности. .2010, 2010
  10. § 4. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по минимизации возникновения законодательных пробелов
  11. Глава 5. Геоинформационные технологии в противодействии экологической преступности
  12. Глава 2. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  13. § 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  14. О. Н. Коршунова.. Преступления экстремистского характера: теория и практика противодействия.2006, 2006
  15. Функции современного российского государства