<<
>>

Тема 10. СПЕЦИФИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Если использовать приведенное выше определение для хотя бы краткой характеристики государственного управления в современной России (на рубеже веков), то можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций.

Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.

В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокуп-

ность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственновластных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.

Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России.

Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории.

К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п.

Компетенция государственных органов определяется прежде всего уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административно-территориальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей также оказывают влияние на распределение управленческих функций между государственными органами. Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным подразделением вышестоящего органа власти.

Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления государственной власти в Российской Федерации.

Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление.

Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.

Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней государственных органов России: 1) уровень федеральных органов государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов федерации.

К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся: формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти; осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина; специализация выполнения видов государственной деятельности на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа определенной компетенцией; территориальная организация властных структур; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; законность в деятельности государственных органов; обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы; употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.

Все государственные органы имеют общий правовой режим деятельности, формируемый Конституцией РФ и соответствующими ей федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Конституционно-правовой статус органов российского государства определяется Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Следует отметить, что понятие «законодательство об организации государственной власти» не тождественно понятию «законодательство об органах государственной власти». Первое из них шире, поскольку статутные законы и иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими деятельность этих органов и их взаимодействие в конкретных ситуациях.

Например, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении не является законом об органах государственной власти, однако в нем содержатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет важнейшее отношение к организации государственной власти.

Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды государственных органов могут быть распределены:

1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;

2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;

3) по территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;

4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;

5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;

6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);

7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;

8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;

9) по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные;

10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властно-управленческие, вспомогательные.

Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти субъектов федерации.

Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государственного управления. Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельности. Такие органы образуют еще один вид - контрольнонадзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации.

Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).

Наиболее актуальными проблемами совершенствования деятельности государственных органов в Российской Федерации являются: правовое обеспечение реальной самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между собой; поиск оптимальных организационно-правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий различных государственных органов. Для действенности органов государственной власти актуален вопрос об оптимизации распределения властно-управленческих функций внутри государственного аппарата, а точнее между государственными органами различных ветвей власти и видов государственной деятельности.

Для нашей страны институт президентства является новым. Его становление происходит под влиянием исторических и национальных особенностей, среди которых проявляется устойчивая традиция сильной персонифицированной власти, олицетворяемая в разные эпохи царем, императором, генеральным секретарем, а ныне - президентом. Сам этот термин происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий впереди». В современном понимании - это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Такой институт присущ странам с республиканской формой государственного правления.

Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель «фактической» президентской республики, т.е. модель не только представительствующего, но и властвующего президента, заменила его прежний статус «высшего должностного лица» и «главы исполнительной власти» на статус главы государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью пятой республики. Однако в России в силу политической и экономической специфики президентская власть еще больше влиятельна, чем во Франции. Это объяснялось создателями Конституции РФ 1993 г. необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, коренным образом изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные политические силы, легально действующие в обществе. В политико-правовом плане необходимость этого вытекает прежде всего из потребности придать устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив механизм властвования. Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти - подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Наиболее явно это проявляется в межвластном «треугольнике»: президент - парламент - правительство.

Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ приводит к выводу, что ему предоставлены обширные полномочия. Особенно значимые из них он может использовать в отношении исполнительной власти. Президент РФ опосредствованно (по представлению председателя правительства РФ) утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и формирует персональный состав их руководителей. Причем в отличие от зарубежной практики члены российского правительства назначаются президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Однако конституционная конструкция не закрепляет жесткую связь президента и правительства. Задача президента - определять главные цели государственного развития, контролируя их осуществление. Практическая реализация провозглашенной президентом политики возлагается на правительство, которое несет всю полноту ответственности, в первую очередь за положение дел в хозяйственно-экономической сфере.

Официальная императивность взаимоотношений президента с правительством очевидно вытекает из ряда конституционных норм, в частности, из: а) исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) права назначать и освобождать от должностей заместителей Председателя Правительства РФ, министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти; в) права председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г) права отправить Правительство РФ в отставку.

Взаимодействие президента с парламентом, а точнее с палатами Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его властных полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а только одной его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он может лишь в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (п.«б» ст. 84, ст. 109, ч. 4 ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117). По ряду назначений должностных лиц, указанных конституцией, президент обязан испрашивать согласие соответствующей палаты парламента. По его представлению назначаются: Председатель Правительства РФ, Председатель Центрального Банка - Государственной Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных судов - Советом Федерации. С комитетами Государственной Думы по международным делам и геополитике он согласовывает назначения чрезвычайных и полномочных послов РФ.

Президент РФ взаимодействует с государственными органами в разных формах. С 1994 г. стали традиционными его ежегодные послания Федеральному Собранию. Он выступает на совместном заседании палат парламента с посланием о положении дел в стране, в котором дает оценку действиям всех ветвей власти, определяет основные направления государственной политики и первоочередные задачи по их практическому воплощению. Наряду с этим президент может направлять свои послания парламенту и по отдельным проблемам. Таково, например, его послание о национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Традиционными становятся и бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ. В них он определяет текущие приоритеты в бюджетной сфере, концептуально обозначая основные параметры, которыми должно руководствоваться правительство при составлении федерального бюджета.

Для постоянного взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти им назначаются представители в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей по особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во внешних делах, дипломатическими миссиями и др.

Становление института президентства и политико-правовая практика деятельности Президента РФ показывают, что происходит оформление целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти, которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на всей территории указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), отчасти управляет, влияя на решение важнейших вопросов внутренней (ч. 3 ст. 80) и внешней политики (ст. 86), отчасти разрешает межвластные споры, используя согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти РФ (ч. 1 ст. 85).

Конституционный статус Президента РФ определен в гл. 4 Конституции РФ ст. 80-93. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства — определяет внутреннюю и внешнюю политику, представляет страну в официальных церемониях внутри страны и за рубежом (в международных, межгосударственных отношениях), решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания, осуществляет индивидуальное помилование; гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина - в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вводит на всей территории страны или в отдельных местностях чрезвычайное положение, о чем ставит в известность парламент; верховный главнокомандующий - несет ответственость за боевую готовность Вооруженных Сил РФ, утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высших военачальников, присваивает высшие воинские звания, объявляет о призыве граждан России на военную службу, в случае агрессии против страны или ее непосредственной угрозы вводит на территории всей федерации либо в отдельных местностях военное положение с незамедлительным уведомлением обеих палат парламента; субъект законодательного процесса - обладает правами законодательной инициативы и отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы.

Статус Президента РФ как гаранта конституционного строя определяет и его место в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Он выступает арбитром между всеми ветвями государственной власти. Но это не значит, что он возвышается над ними. Избрание Президента России на всеобщих прямых и состязательных выборах дает ему политический мандат управления страной в течение четырехлетнего срока исполнения конституционных полномочий. В результате этого он получает доверие общества и является наиболее авторитетным в правовом отношении выразителем совокупных политических интересов, даже не будучи партийным президентом. Формально конституция не обязывает Президента РФ согласовывать с кем-либо свою политику. Но на деле ему приходится учитывать ситуацию в стране, его возможности зависят от состояния бюджета, он не может игнорировать общественное мнение и расстановку сил в парламенте. Как гарант конституции Президент РФ осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания стабильности государственной системы и охраны конституционного строя, защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Разумеется, и сам президент не волен в своих действиях, которые он может совершать не выходя за пределы конституционного поля. Президентские полномочия не позволяют исполняющему их лицу принимать к своему рассмотрению любые вопросы, подменяя законодательную, исполнительную или судебную власть. Конституционный смысл и предназначение института президентства в том, чтобы в системе высших органов государственной власти были созданы условия для нормального функционирования всех институтов власти и чтобы ни один из них не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.

Среди многих функций Президента РФ, обеспеченных его конституционными полномочиями, стоит отметить, что большая часть из них те, которые он реализует в сфере государственного управления. Это прежде всего вопросы назначений должностных лиц и руководства деятельностью государственного аппарата. Помимо того Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях их противоречий федеральной конституции и законодательству, международным обязательствам РФ или нарушений прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Ему принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, объявлять референдум, через который осуществляется прямая связь между гражданским обществом и государством. Президентские полномочия в значительной мере реализуются путем издания правовых актов, носящих нормативный и ненормативный характер.

Актами Президента РФ являются указы и распоряжения, которые относятся к числу подзаконных правовых актов. Его указы носят нормативный характер, если они касаются неопределенного круга субъектов, содержат в себе норму права и рассчитаны на длительное действие и многократное применение. Указы, не носящие нормативного характера, обычно касаются назначений, награждений, гражданства, помилования, предоставления политического убежища и т.п. Решения по оперативным вопросам, а также по работе президентской администрации принимаются в форме распоряжений, которые не должны содержать нормативных предписаний. Акты Президента РФ или их отдельные положения могут быть отменены Конституционным Судом РФ по соответствующему запросу. В случае признания неконституционными акты Президента РФ утрачивают силу.

Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет и в порядке, определенном Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. Избранный президент вступает в должность с момента принесения им присяги. Одно и то же лицо не может находиться на этом посту более двух сроков подряд.

В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки государственной политики, выражаемой в принимаемых им законах. Через издание регулирующих законодательных актов функции парламентского института в системе управления государством носят опосредствованный характер воздействия на общественные отношения. Действительная роль парламента в политической жизни каждой страны определяется расстановкой социальных сил, которая находит свое проявление в столкновениях общественных интересов, выражаемых политическими партиями и другими массовыми объединениями, имеющими свои парламентские фракции; степенью развитости парламентаризма; силой и влиянием парламентских институтов. Все это во многом зависит от особенностей исторического развития страны и политических традиций.

Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма, понимаемого как форма представительной демократии и система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической и идеологической

роли парламента. В то же время мировой и отечественный опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность, базирующиеся на принципе народного суверенитета.

Для реализации своих функций парламент как орган государственной власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие. Они состоят в том, чтобы:

- законодательствовать, принимая законы страны;

- представительствовать, выражая общественные интересы;

- контролировать правительство, исполняющее законы.

Совокупность функций и полномочий парламента образует его

компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где центральная власть конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других территориальных образований (США, Франция, Испания);

2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для которого с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии, Италии, Японии;

3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституций которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента и правительства.

В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа, отличные по характеру парламентского процесса:

1) «говорящие», т.е. действующие в форме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение пленарным заседаниям (парламент Великобритании);

2) «работающие», т.е. имеющие систему специализированных постоянно действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом (Конгресс США).

Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям, выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченноавтономные, относительно-подчиненные и полностью подчиненные.

Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты, однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.

Особенности конституционного статуса и компетенции парламента России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации», а также в отдельных статьях о Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и их представительство, причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума представляет интересы народов России в целом.

Совет Федерации не избирается, а формируется в соответствии с порядком, определяемым специальным федеральным законом. Так, с 1994 по 1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах. С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от каждого субъекта федерации: глава представительного и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 г., теперь его членами становятся по одному представителю, избираемому законодательным органом на срок полномочий этого органа, и представителю, назначенному главой исполнительного органа (по согласованию с законодательным органом) власти каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Совета Федерации происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц, представляющих субъекты федерации.

В Государственной Думе представлены одновременно общенациональные и партийно-политические интересы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на четыре года, избирается по партийным спискам в общефедеральных избирательных округах. Все депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время своих полномочий покидают прежние рабочие места.

Депутатом Государственной Думы является избранный народом гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации. Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на основе положений Конституции РФ федеральным законом «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.

Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.

К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Основное предназначение Государственной Думы - принятие федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В системе властных институтов государства правительство являет собой высший коллегиальный орган исполнительной власти. От других органов государственной власти правительство отличается прежде всего предметом и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, регулирования экономического развития страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения. Характерной особенностью компетенции правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по распоряжению практически всеми ресурсами страны и только оно в силу присущей специфики обладает возможностями их использования. Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.

Правительство Российской Федерации - высший коллегиальный орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.

Общая компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ. В соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социальнокультурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народно-хозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др.

Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. ПО исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение данных требований подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами федерации органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения входят в систему федеральной исполнительной власти.

Основным звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобносрегулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием «ведомства», осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств.

Для реализации полномочий по осуществлению государственного управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи государственного управления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

Определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из предписаний Конституции РФ, другими нормативными актами, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89 Конституции РФ,), а также регламентирующими порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. ПО, 112-114).

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.

Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом: -I. Правительство Российской Федерации.

1. Председатель Правительства РФ.

2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.

3. Заместители Председателя Правительства РФ.

4. Министры РФ.

П. Федеральные органы исполнительной власти.

1. Федеральные министерства.

2. Государственные комитеты РФ.

3. Федеральные комиссии России.

4. Федеральные службы России.

5. Российские агентства.

6. Федеральные надзоры России.

7. Иные.

Судебная власть, согласно доктрине разделения властей, есть сфера публичной и разновидность государственной власти, одна из трех ее ветвей, призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.

Правосудие - вид государственной деятельности, осуществляемой в форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, а иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом США); создания нормотворческих прецедентов судами (в англо-саксонских странах), выполнения контрольных полномочий (например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других полномочий (например, установление юридических фактов). Оно отправляется в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти - судами.

Суды - органы государства, осуществляющие от его имени судебную власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических (хозяйственных) споров и некоторых других категорий дел в порядке, установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в самостоятельный орган власти по мере развития государственного механизма и образования специального аппарата, призванного профессионально заниматься судопроизводством.

Судопроизводство - форма реализации судебной власти, а в более узком понимании - порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю судебную систему.

Судоустройство - это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих задачи, принципы организации и деятельности, структуру и компетенцию судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; во-вторых, - система судебных учреждений, их структура и состав.

Судебная система — совокупность всех судов государства, имеющих общие задачи, организованных и действующих на единых принципах и связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия. Каждое из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов одинаковой компетенции. В России судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. В основу построения российской судебной системы положены следующие принципы: ее единство (в отличие от ряда других федераций, например, США, разделение судов на федеральные и субъектов федерации не проводится); зависимость структуры от национальногосударственного устройства и административно-территориального деления страны; двухинстанционность (приговоры и решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).

Судебная система России состоит из судов трех категорий: 1) конституционные (уставные) суды; 2) обычные суды (общей юрисдикции и военные трибуналы); 3) арбитражные суды. Такая трехзвенная структура характеризуется тем, что все они являются федеральными (за исключением судов, образуемых субъектами Российской Федерации). Высшими судебными органами Российской Федерации являются соответственно Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.

В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.

В переходных системах экономические решения, как правило, отражают политические установки, не всегда опосредствованные правом. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и управленческих технологий является желаемой для России целью. Однако в данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов, того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического поведения населения. Поэтому особую роль приобретает «субъективный фактор управления», а именно: формирование современной рациональной государственной службы, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий переходному периоду. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов, одним из которых является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения этого одного из важнейших видов социального управления, но и определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.

<< | >>
Источник: Саначёв И.Д.. ВВЕДЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: конспект лекций. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС,2008. - 116 с.. 2008

Еще по теме Тема 10. СПЕЦИФИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

  1. 41. Форма государственного устройства современной России
  2. Тема 1. Внешнеполитическая стратегия России в Азиатско-Тихоокеанском регионе: основные тенденции В.Л. Ларин[1] 1. Политика России в АТР в XXI в: теоретические и практические аспекты. 2. Основные векторы современной тихоокеанской политики России.
  3. Тема 24. Роль государства в формировании рыночных отношений в современной России
  4. Тема 4. ФОРМИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  5. Тема 5. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  6. Овчинников А. И., Федоренко С. П.. Российская государственность: история и современность: учебное пособие. 2017, 2017
  7. Тема 7. Основные элементы государственной системы обеспечения национальной безопасности России
  8. Тема 1. Общая характеристика менеджмента
  9. Современная специфика бизнеса: динамика развития и структура сделок
  10. Специфика оспаривания действий (бездействия) ФССП России и ее должностных лиц в судебном порядке
  11. Тема 8. БЮРОКРАТИЯ И СОВРЕМЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
  12. Тема 5. НАУЧНЫИ МЕНЕДЖМЕНТ
  13. ТЕМА 9. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ И ПОЛИТИКА
  14. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  15. § 1. Специфика складывания и развития национальной государственности
  16. Тема 2. ТИХООКЕАНСКАЯ ПОЛИТИКА США В ХХI ВЕКЕ: ВОЗМОЖНОСТИ И РИСКИ Л.Н. Гарусова[39] 1. Интересы и основные направления внешней политики США в АТР. 2. Фактор Китая и России в современной тихоокеанской стратегии США.
  17. Специфика налогообложения прибыли по операциям с государственными и муниципальными ценными бумагами