<<
>>

§3. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. Не исправил ситуацию и Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г.

Этот акт содержит много пробелов и противоречит другим законодательным актам.

Один из основных дефектов Бюджетного кодекса — недостаточная проработка процедурных вопросов бюджетного процесса.

Процессуальные нормы должны определять не только механизм действия, но и эффективность бюджетной системы в целом. Однако эти вопросы, как правило, остаются за рамками законодательных и иных актов (ведомственных, региональных и местных). Как следствие, ни на одном уровне бюджетной системы не соблюдаются критерии реальности и сбалансированности; экономической обоснованности; взаимосвязи с прогнозами и программами социально-экономического развития; специализации показателей доходов и расходов бюджета и т.д. Все эти критерии остаются не более чем пожеланиями не только ввиду отсутствия необходимых ресурсов, но и в силу недостаточной проработки бюджетно-процессуальных норм.

Решение вопроса о разграничении расходов между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих требованиях конституционной экономики:

соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;

обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;

самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;

минимальной бюджетной обеспеченности.

Суть бюджетного кризиса отчетливо прослеживается по динамике показателя, характеризующего долю государства в валовом продукте. На протяжении 90-х гг. происходило сокращение доли доходов консолидированного бюджета в ВВП, которая достигла минимума в 34,4% в 1996 г. (34,9% в 1997-м) против 40,4% в 1992-м; соответствующие данные по расходам составили 42,0% (43,5%) против 51,3%345. Причем сокращение бюджетного дефицита с 25 до 7—8% ВВП отнюдь не свидетельствовало об ослаблении бюджетного кризиса, поскольку в 1996—1997 гг. правительство отказалось от эмиссионного источника пополнения своих доходов. Это с особой остротой проявилось в условиях финансового кризиса 1998 г., когда правительство вновь обратилось к эмиссионным источникам финансирования расходов.

Попытка решить проблемы с помощью выпуска государственных ценных бумаг лишь на какое-то время стабилизировала ситуацию (в 1995—1996 гг.), после чего неизбежно должен был последовать новый виток кризиса. Повысить уровень собираемости налогов оказалось невозможным без усиления государства, а государство не могло укрепиться без улучшения ситуации с собираемостью налогов. Теоретически разорвать порочный круг можно двумя способами: или повысить собираемость налогов до уровня, обеспечивающего выполнение бюджетных обязательств, или снизить обязательства до уровня, соответствующего реальным возможностям по сбору налогов. Первым путем пытались идти правительства В.С. Черномырдина — А.Б. Чубайса и С.В. Кириенко в 1997—1998 гг. Второй путь фактически избрало осенью 1998 г. правительство Е.М. Примакова, которому удалось лишь минимально увеличить номинальные бюджетные расходы при резком их обесценении.

Опыт многих стран свидетельствует, что бюджетная стабилизация сама приносит политические дивиденды. Лидеры могут наращивать свою популярность по мере достижения финансовой стабильности, несмотря на сопровождающие ее тяготы. Именно это и произошло в России в 1999—2000 гг.: напуганные финансовым кризисом граждане были готовы поддержать ответственную финансовую политику.

Это объясняет, почему снижение реальной зарплаты сопровождалось в тот период ростом популярности лидеров346.

В свою очередь укрепление политической власти имело важные последствия для финансовой системы страны. Ряд регионов России, получивших в период крайнего ослабления федеральной власти существенные преимущества в области налоговой политики, был вынужден заявить о своей готовности отказаться от привилегий.

Вопросы бюджетного процесса исследовались КС РФ при вынесении постановления от 23 апреля 2004 г. No 9-П в связи с жалобой гражданина А.В. Жмаковского.

Фабула дела

Гражданин А.В. Жмаковский, уволенный с военной службы, обратился в Одинцовский городской суд Московской области с иском к командиру в/ч 33790 и Главе Одинцовского района Московской области о принуждении к выплате ежемесячной денежной компенсации за наем жилого помещения, право на которую установлено в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» в абз. 2 п. 14 ст. 15. Однако действие данного положения было приостановлено федеральными законами о федеральном бюджете на 2002 и 2003 гг. в связи с чем в удовлетворении иска гражданину А.В. Жмаковскому было отказано.

В своей жалобе в КС РФ гражданин А.В. Жмаковский просил проверить конституционность ст. 135 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» и п. 34 прил. 17 к данному Федеральному закону, ст. 128 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. «О федеральном бюджете на 2003 год» и подп. 34 п. 1 прил. 20 к данному Федеральному закону. По мнению заявителя приостановление выплат компенсации нарушает конституционное право на социальную защиту и право на жилье.

Рассмотрение данного дела предоставило Конституционному Суду РФ возможность дать принципиальную оценку экономическим решениям, которые принимаются в ходе ежегодного бюджетного процесса без учета конституционных принципов и норм.

В связи с этим в решении по данному делу было бы более чем оправданно использовать уже утвердившийся в юридической науке термин «конституционная экономика».

Конституционная экономика обязывает авторов экономических решений не только учитывать при их принятии конституционные принципы и нормы, но и налагает определенные ограничения при принятии и толковании конституционных принципов и норм с точки зрения реальных экономических возможностей при их применении.

Принятие конституционных норм, которые не вполне обеспечены экономическими ресурсами в момент принятия, в принципе, является нормальным с точки зрения конституционного права, поскольку принятие последующих законодательных и подзаконных актов определяется уровнем экономических возможностей по реализации конституционных прав.

При этом очевидно, что улучшение общих экономических возможностей государства ведет в первую очередь к расширению реализации конституционных прав.

Кроме того, крайне важен принцип прозрачности (транспарентности) при принятии решений и изменении законодательных актов, реализующих основные конституционные права.

Мы же в данном случае наблюдаем совершенно противоположную картину. Лабораторией конституционной экономики и судебно-правовой реформы Института экономики переходного периода был проведен экономический расчет.

1. Доходы бюджета увеличиваются, а обеспечение граждан, уволенных с военной службы, жильем снижается.

Доходы бюджета 2003 г. увеличились с 1,1 трлн руб. до 2,42 трлн руб. в 2,5 раза по сравнению с бюджетом 2000 г.347.

За этот же период времени количество квартир, предоставленных уволенным военнослужащим уменьшилось к 2004 г. с 29 тыс. квартир до 13,5 тыс. квартир, т.е. тоже в 2,5 раза348.

2. Снизился в 2 раза объем жилищных сертификатов, что увеличивает период ожидания жилья с 8—10 лет до 15—16 лет349.

3. В этой ситуации приостановление в течение 2002—2004 гг. права военнослужащих на компенсацию за наем жилья не оправдывается ни перераспределением сэкономленных средств на строительство квартир, ни обеспечением жилищных сертификатов.

4. При этом сама сумма ежегодных затрат, определяемая умножением 40 тыс. уволенных бесквартирных военнослужащих, имеющих право на получение компенсации за поднаем жилья350 , на среднюю сумму компенсационных выплат (400р.

? 12 месяцев) 4800 руб. в год, составляет 192 млн руб. или около 6,8 млн долл.351

Незначительность этой суммы по сравнению с затратами, например, на проект переезда высших судов (1 млрд долл) показывает, что приостановка конституционного права уволенных военнослужащих на жилище в форме ежемесячной компенсации за наем жилья не имеет не только конституционного, но и экономического оправдания.

Одним из важнейших аспектов реализации государственной жилищной политики является система финансирования, порядок которой устанавливается Бюджетным кодексом, федеральными законами о бюджете, а также Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ в части процедуры отмены и приостановления прав, закрепленных федеральными законами.

Согласно ст. 184 Бюджетного кодекса федеральные органы исполнительной власти на втором этапе формирования бюджета имеют право на разработку предложений об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Поскольку право военнослужащих на жилье является одной из форм реализации социальной политики России и призвано обеспечивать исполнение ст. 7 Конституции РФ, любые изменения законодательства, регулирующего указанные вопросы, должны вноситься с учетом принципа транспарентности и открытости.

В постановлении КС РФ от 24 мая 2001 г. No 8-П по делу о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Ceвера352 , Суд, разрабатывая свои подходы к концепции приобретенных прав, сделал следующий вывод: «...изменение законодателем ранее установленных условий предоставления жилищных субсидий, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нуждающихся в этих субсидиях и рассчитывающих на их получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности, посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.»

Конституционно-правовой основой разрешения юридических коллизий подобной той, о которой идет речь в Определении КС от 18 апреля 2000 г.

по жалобе ОАО «Крыловскаярайгаз», является содержащаяся в этом Определении правовая позиция, согласно которой суды «не вправе оставлять незащищенными права и интересы граждан (и организаций. Прим. Г.Г.) от любых неправомерных решений и действий (бездействия) государственных органов и которые при осуществлении правосудия по таким делам должны применять Федеральный закон «О ветеранах» во взаимосвязи с другими нормами действующего законодательства, в частности ГК Российской Федерации».

Полагая, что доводы ОАО «Крыловскаярайгаз» свидетельствуют о том, что им, по существу, обжалуется не сама норма ст. 10 Федерального закона «О ветеранах», а неисполнение органами государственной власти субъекта РФ закрепленного в ней требования — принять подзаконный акт о порядке возмещения предприятиям, организациям, предоставляющих ветеранам льготы по оплате коммунальных услуг, понесенных ими расходов, Конституционный Суд РФ отказал в принятии жалобы к производству.

Но при этом Суд констатировал, что юридические коллизии могут повлечь необоснованное ограничение чьих-либо конституционных прав: как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. No 4-П по делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»353 , в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений. Вместе с тем в случаях, когда коллизия правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, обязанность по устранению возникающего противоречия лежит также на законодательных и исполнительных органах, которые должны своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод. Неисполнение же этих обязанностей является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» отмечалось, что бюджеты субъектов РФ перегружены обременениями, возложенными на них федеральным законом без предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты»). В связи с этим в 2002 г. предлагалось отменить действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования, а также предоставление субъектам РФ целевой финансовой помощи на реализацию федеральных законов социальной направленности.

Без преувеличения можно утверждать, что данная мера, предусмотренная в Бюджетном послании, является примером высокой эффективности Определения КС РФ от 18 апреля 2000 г. No 98-О и достойного для подражания образца того, как должны реализовываться правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Примером состояния неконституционности правового регулирования, возникающей в силу дефектов порядка принятия закона, может служить запрос в Конституционный Суд России Президента Республики Татарстан о проверке конституционности ст. 13 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»354.

Заявитель полагал, что ст. 13 названного Закона, которая ставит введение в действие гл. 17 части первой ГК РФ, регулирующей вопросы права собственности и других вещных прав на землю, в зависимость от вступления в силу Земельного кодекса РФ, не соответствует Конституции РФ. По его мнению, оспариваемая статья тем самым ставит и реализацию ст. 9 и 36 Конституции РФ в зависимость от принятия Земельного кодекса, чем нарушаются положения Конституции РФ о ее прямом действии на всей территории Российской Федерации (ст. 15, ч. 1), о неотчуждаемости основных прав и свобод человека (ст. 17, ч. 2) и о признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18).

Конституционный Суд РФ своим Определением от 4 ноября 1996 г. No 109-О отказал в принятии к рассмотрению запроса Президента Республики Татарстан, указав, «что, поскольку вопрос о порядке вступления в силу нового Федерального закона неразрывно, органично связан с законодательной процедурой и с содержанием закона, законодатель, реализуя свои конституционные права по принятию федеральных законов, вправе сам установить порядок и определить сроки вступления того или иного закона в силу».

Считаем, что иного решения КС РФ тогда принять не мог. Ситуация с гл. 17 ГК РФ была предельно политизирована. Именно поэтому, с нашей точки зрения, мотивом для отказа принятия запроса к рассмотрению должно было быть указание на то, что Конституционный Суд не решает так называемых политических вопросов355.

В подготовке запроса Президента Республики Татарстан в КС РФ принимал участие замечательный российский цивилист, ныне, к сожалению, покойный, С.А. Хохлов. Им впервые была выявлена форма неконституционности закона по порядку принятия. И действительно, можно ли признать конституционным такое правовое регулирование, в результате которого гл. 17 ГК РФ признавалась недействующей, но в этой же главе в ст. 260, 263 имелись отсылки к действующим статьям ГК, а в статье 239 ГК содержалась отсылка к ст. 279—282 и 284—286 «замороженной» гл. 17? Как можно было применять нормы ст. 239, определяющей отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится, если это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279—282 и 284—286?

Осуществляемая Конституционным Судом РФ констатация несоответствия проверяемой правовой нормы Конституции РФ выступает как своеобразная форма конституционно-правовой ответственности законодателя.

Судя по практике Конституционного Суда РФ, можно обнаружить различные степени нарушения Конституции законодателем.

Безусловно, самым серьезным ее нарушением является неконституционность проверяемой нормы. Это своего рода «выговор» законодателю.

В случае, когда Конституционный Суд вынужден прибегнуть к конституционному истолкованию проверяемой нормы текущего законодательства, Суд ограничивается, образно выражаясь, замечанием в адрес законодателя.

Бывают случаи, когда Конституционный Суд обращает внимание на неточности юридико-технического порядка, допущенные законодателем.

В постановлении от 25 июля 2001 г. No 12-П356 Конституционный Суд РФ отметил «наличие в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»357 неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок. Это касается, в частности, положения ст. 21 о «безвозмездном отчуждении объекта приватизации» (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса».

Наличие ошибок в интерпретации гражданско-правовых терминов «мораторий» и «конфискация» отмечалось в постановлениях КС РФ от 24 октября 2000 г. No 13-П358 по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ «Об образовании»359 и от 11 марта 1998 г. No 8-П360 по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ.

Заключая вопрос о бюджетной системе и бюджетной политике в России, следует особо подчеркнуть необходимость их приведения в соответствие с требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной и политической значимости этих вопросов.

<< | >>
Источник: Петр Баренбойм, Гадис Гаджиев, Владимир Лафитский, Владимир Мау. КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА. 2005

Еще по теме §3. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации:

  1. 12.1. Общая характеристика обращения взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации[193]
  2. Статья 14. Проверка эффективности инвестиционных проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, и достоверности их сметной
  3. 4.3. Политика формирования и использования бюджета развития Российской Федерации
  4. Источники финансирования дефицита федерального бюджета Российской Федерации
  5. Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением региональных бюджетов
  6. Уксуменко А.А.. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / А.А. Уксуменко, Н.Н. Симоненко. – Владивосток: Владивостокский государственный университет экономики и сервиса,2015. – 126 с., 2015
  7. Статья 23. Акты Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
  8. Субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, налоговые органы РФ, банковский контроль. Внутрихозяйственный контроль, аудиторский (независимый) финансовый контроль. Бюджетное право, бюджетная система, бюджетный процесс (общие понятия)
  9. Статья 23.7.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере Комментарий к статье 23.7.1
  10. Общая характеристика обращения взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ
  11. Порядок исполнения судебных актов о взыскании денежных средств бюджета бюджетной системы РФ
  12. Статья 13. Общие полномочия Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
  13. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. Статья 7. Предоставление защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации
  15. Статья 3. Избирательные права граждан Российской Федерации при выборах Президента Российской Федерации
  16. ПОЛОЖЕНИЕ о предъявлении иностранными гражданами и лицами без гражданства гарантий предоставления средств для их проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации