<<
>>

3.1. Этапы осуществления административной реформы

Административная реформа России проходила несколько этапов, каждый из которых отличался качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки реформ, пропагандистского воздействия на сознание и поведение людей.

Изначально административная реформа определялась как процесс разграничения полномочий между центром и регионами, между государством и бизнесом, между органами государственного управления и различными общественными

группами гражданского общества. Успешное развитие реформ предусматривало принципиальные изменения в отношениях между государством и обществом, между органами государственного управления и гражданами, а также разведение государственного управления и политического руководства.

Осуществляемая в России административная реформа насчитывает более четверти века, если отсчет времени вести с 1985 года. Эпоха перестройки заложила фундамент будущих радикально-либеральных преобразований, ее идеология базировалась на идее совершенствования социализма и необходимости его ускорения с последующим переходом к либерально-демократическим ценностям и оформлению практики политического плюрализма.

В 1990 году была отменена шестая статья Конституции СССР (1977 года), закреплявшая монопольное положение КПСС в обществе, что открыло возможность для легализации многопартийности в стране. СМИ, оппозиционно настроенные к правящей верхушке, стали активно проводить линию слома советской административной системы. Достаточно быстро по историческим меркам общественное мнение было подведено к необходимости трансформации политической системы страны. Началом становления новой государственности можно считать провозглашение «Декларации о независимости России» в мае 1990 года. С этой даты целесообразно выстраивать временные рамки основных этапов реформирования государства и анализировать специфику информационного обмена на каждом из них.

Говоря об этапах административной реформы, можно выделить этап административных преобразований 1991-1999 годов и три основных этапа административной реформы в современной России: 2000-2006 годы; 2006-2010 годы; 2010-2013 годы.

Этап административных преобразований характеризовался конфликтом между системой государственного управления, основанной на единстве власти в централизованном унитарном государстве, и принципом разделения властей, федеративном устройстве государства на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. Его можно условно разделить на две стадии: 1) слом советской социалистической системы (1991-1993 годы) и 2) формирование правовой конституционной базы для демократического государственного управления. На первой стадии административные изменения осуществлялись бессистемно, шла острая борьба между различ-

ными социально-политическими силами за суверенитет России под флагом новых идеологических ценностей и выдвижением проекта экономической реформы страны на рыночной основе. По устоявшемуся мнению этот этап осуществлялся под флагом «трех Д» - департизация, деидеологизация, десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала переход от системы государственного управления, построенного на принципе руководящей роли одной партии к формированию беспартийной и идеологически нейтральной государственной службы. Департизация и деидеологизация государственного управления потребовали значительных кадровых перемен. Этот процесс заключался в переходе от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «рациональной бюрократии», деятельность которой основывалась на знаниях, высокой квалификации и профессионализме, что привело к резкому увеличению числа госслужащих в стране. Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления явился запрет в 1990 году на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях.

Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, и закладывалась политически нейтральная система государственной службы.

20 июля 1991 года был подписан указ президента, объявивший прекращение деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР, что означало утверждение принципа аполитичности государственных структур. Основная работа по десоветизации проводилась правительством Е. Гайдара и была направлена на внедрение концепции универсального рынка как условия резкого и быстрого изменения политической культуры и государственной идеологии. Информационный обмен между младореформаторским правительством и населением носил односторонний характер и был направлен на слом советских традиций, ментальных характеристик и ценностей социальной справедливости. Стране навязывался в соответствии с либеральной моделью реформирования тип развития, ориентированный на достижение чрезвычайных целей (разгосударствление собственности, формирование класса богатых людей и рыночных отношений) с использованием чрезвычайных средств, чтобы обеспечить модернизацию страны по модели американской демократии. Отсутствие четко продуманной системы государственного реформирования, осуществление множества отдельных «тактических» преобразований некоторых административных звеньев, создание новых аппаратных структур привели к появлению «лоскутной» и внутренне противоречивой системы государственного управления, которая лишь усугубила хаос и дезориентацию общественной жизни в целом. Окончание первой стадии административных преобразований связано с глубоким политическим кризисом, выразившимся в противостоянии законодательной и исполнительной ветвей власти и необходимости принятия новой конституции.

Вторую стадию этапа административных преобразований (1993-1999 годы) можно определить как конституционную стадию подготовки административной реформы и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления.

Для ведения дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск оснований последующих административных преобразований содержится в обращении Б. Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 год). Принимается два базовых для административно-политического реформирования государства закона - ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (1995 год) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 год), определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако на этой стадии не произошло существенного повышения эффективности государственного управления. В процессе административных преобразований в 1997 году делается акцент на административной реформе как программе переустройства системы государственного управления на демократических принципах, сформулированных в Конституции. Создается специальная комиссия по разработке концепции административной реформы. Концептуально обосновываются конституционные изменения системы государственного управления, связанные с закреплением принципа разделения властей, но с предоставлением значительных полномочий исполнительной власти. Президент фактически выводится из системы разделения властей и получает неограниченные полномочия не только как гарант всех прав и свобод граждан и гарант безопасности страны, но и как законодатель, имеющии право распускать парламент в случае неповиновения. Президент получает право устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти, выдвигать кандидатуру председателя правительства и определять перечень министерств, агентств и служб.

Информационное обеспечение административной реформы на этом этапе было направлено на создание разветвленной информационной инфраструктуры, включающей в себя информационные ресурсы, информационные каналы, средства связи и специализированные информационно-организационные службы. В 1996 году создается Управление Президента РФ по связям с общественностью, которое организует процесс предоставления информации и служит рупором администрации.

Управление по связям с общественностью строит работу в режиме диалога, налаживает со СМИ обратную связь. На этом этапе политическая коммуникация становится важнейшим элементом процесса формулирования политических идей и политической деятельности. Она становится основным инструментом передачи управленческой информации и фокусируется вокруг текущих событий, преобразовательных программ и проектов, консультационной и экспертной деятельности, методов исследования и формирования общественного мнения.

В 1999 году страну поражает кризис системного характера, выразившийся: 1) в сфере экономики - гиперинфляцией и промышленным застоем; 2) в сфере политики - резким разрывом между правыми и левыми социально-политическими силами, стремлением олигархов «приватизировать» власть, развалом армии и неэффективностью силовых служб, снижением обороноспособности страны; 3) в социальной сфере - нарастанием поляризации населения и увеличением числа граждан, находящихся на грани бедности и нищеты, обострением межэтнических, межрелигиозных и социальных конфликтов; 4) во внешнеполитической сфере - отказом от приоритета национальных интересов, стремлением любой ценой превратить Россию в часть цивилизованного западного мира, утратой геополитического влияния на страны ближнего зарубежья. В ходе социологических исследований было зафиксировано недовольство деятельностью органов государственной власти в условиях рыночной экономики и несоответствием результатов реформ «социальным ожиданиям». Системный кризис привел к потере доверия ко всем институтам власти. Политическая и бизнес-элита стала искать пути достижения социального консенсуса, чтобы перейти от стихии рынка и многовластия к стабильному и устойчивому развитию. Президент Б. Н. Ельцин был вынужден добровольно уйти в отставку и назначить преемником В. В. Путина. Смена лидера, определение основных направлений нового политического курса, переход к стратегии ответственности способствовали частичной консолидации общества.

Первый этап административной реформы начинается с официального избрания в 2000 году Владимира Путина.

В сентябре 2000 года была создана рабочая группа по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен доклад «Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в РФ», где были сформулированы задачи и подходы к реконструкции и оптимизации системы власти, прежде всего исполнительной. При этом институт президентства рассматривался как центр принятия решений по стратегическому развитию страны, координации и согласованию всех ветвей власти. За администрацией президента закреплялось обеспечение кадровой политики (подбор служащих для государственных должностей категории А), а также информационное обслуживание реформирования и разработка технологий антикризисного управления. Таким образом, новый политический курс был направлен на укрепление вертикали власти в государстве, на создание новых механизмов связи центральных органов власти и других уровней власти и управления. Были сформированы семь федеральных округов с соответствующими системами управления во главе с полномочными представителями президента. Серьезные шаги были предприняты для совершенствования федеративных отношений и органов государственной власти субъектов РФ. В июле 2003 года был радикально переработан Федеральный закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[6] в части перераспределения компетенции между органами Федерации и субъектов. На этом этапе были приняты законы «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 года[7] и «О гражданской государственной службе РФ» от 27 июля 2004 года[8].

23 июля 2003 года был подписан Указ Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах»[9], в котором выделялось три ключевых направления:

1) разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;

2) сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;

3) реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они приносили большую пользу государству и его гражданам.

Важным решением первого этапа административной реформы стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[10]. Реорганизация федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко сокращено количество министерств. Устанавливалось следующее функциональное распределение полномочий: 1) министерство призвано осуществлять координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей; 2) за федеральной службой закреплены специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, а также по контролю и надзору; 3) за федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Хотя конструкция федеральных органов государственной власти стала менее громоздкой и не такой многоступенчатой как раньше, но непродуманность их функциональных взаимосвязей и разрыв между агентствами, службами и министерствами привел к многочисленным конфликтам и разбирательствам между федеральными чиновниками, что делает всю систему федерального управления малоэффективной.

Наряду с реорганизацией федеральных органов власти было начато преобразование системы местного самоуправления на новых основаниях. Местное самоуправление должно дойти до большинства поселений и охватить миллионы граждан. Дальнейшие реформы в этой области должны идти в русле создания адекватной финансовой базы для решения важнейших для людей жизненных вопросов на том уровне, где они чаще всего возникают, - в районах и отдельных поселениях. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 131)[11], который вступил в силу с 1 января 2006 года, предполагает возможность создания профессионального менеджмента в местном самоуправлении (на контрактной основе). В законе отмечается, что уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная работа.

За первый президентский срок В. В. Путину удалось преодолеть раскол политических сил и нейтрализовать как левых, так и правых; восстановить управляемость страны и остановить ее дезинтеграцию. Но ему не удалось восстановить и укрепить необходимый уровень авторитета власти, более того, установившийся политический режим получил характеристику «либерального застоя».

Второй этап административной реформы связан с переизбранием В. В. Путина на второй президентский срок. Трагические события в Беслане привели к решению президента резко изменить систему власти в стране. 13 сентября 2004 года президент, открывая расширенное заседание кабинета министров, заявил о том, что система власти в стране должна быть адаптирована к работе в кризисных ситуациях и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов. Предложения президента по дальнейшему реформированию системы государственного управления сводились к следующим позициям: 1) введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы; 2) избирание высших должностных лиц (губернаторы, мэры) в субъектах Федерации региональными парламентами по представлению президента; 3) взаимодействие руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления; 4) создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур; 5) повышение активности государственной бюрократии с точки зрения ее открытости, отзывчивости и восприимчивости к нуждам, потребностям и интересам народа. Предложенные преобразования в системе государственного управления предусматривали участие граждан и их объединений в государственном управлении, как на уровне обсуждения уже принятых решений, так и в повседневной управленческой деятельности. Это сотрудничество предполагает совместный поиск взаимоприемлемых решений, взаимные уступки и не исключает конфронтации сторон. Декларировалась необходимость обеспечить надлежащий уровень открытости и прозрачности для граждан, общественный контроль за деятельностью государственной службы. Общественная палата должна стать местом проведения общественной экспертизы законопроектов, имеющих общенациональное значение, и помочь осуществлять связь между государством и населением, поддерживать постоянный диалог между гражданским обществом и властью. Принят и вступил в силу Закон «Об общественной палате»[12]. Утвержден состав палаты в количестве 126 человек.

Инициативы правительства по реформированию системы государственной власти были связаны и с использованием информационных технологий и реализацией федеральных программ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и «Электронная Россия (20022010 годы)». Задачи вышеназванных программ определялись в рамках диалога и были направлены на обеспечение открытости органов государственной власти, общедоступности информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации.

В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных - на местный уровни.

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа: 1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования; 2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; 3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; 4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам; 5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были. Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти: 1) из 5,5 тысячи функций ее федеральных органов примерно 1,5 тысячи функций были признаны «избыточными», более 0,25 тысячи - «дублирующими» и свыше 0,85 тысячи - «требующими корректировки»; 2) в результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.

Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне. На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 года[13], дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:

1) в 2003-2005 годах проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти);

2) административные преобразования затронули главным образом федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.

Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», были объявлены:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей предполагалось решение следующих задач:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;

3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;

4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап административной реформы имел целью не только продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса).

Программно-плановыми установками второго этапа реформы стали следующие положения:

1) продолжение начатой работы по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

2) завершение процедуры определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивалось в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

3) принятие мер по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Были намечены также административные преобразования антикоррупционного характера, разработка стандартов и регламентов, административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг, внедрение методик управления, ориентированного на результат.

Насколько полно удалось решить поставленные в Концепции задачи, достаточно подробно изложено в аналитической части уже нового документа - Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы. Именно с принятием в июне 2011 года Правительством РФ Распоряжения об утверждении названной Концепции, а также Плана мероприятий по ее реализации[14] начинается третий этап административной реформы в России. В разделе «Основные итоги административной реформы в Российской Федерации, проведенной в 2006-2010 годах» отмечается, что за эти годы сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы. «Важным результатом этих лет стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы». В законе впервые на законодательном уровне заложены основы для реализации основных мероприятий административной реформы, предусмотрены открытые и гласные процедуры размещения заказа и созданы некоторые механизмы для развития конкуренции в сфере государственного и муниципального заказов.

В рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления в 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

В области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации. Административные регламенты служат основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид. К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6 и 4 тысяч административных регламентов соответственно.

В рамках направления, касающегося предоставления информации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме, созданы ключевые элементы центральной инфраструктуры электронного правительства: федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»[15]; федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функ- ций)»[16]. Зарегистрированные пользователи единого портала имеют возможность отправлять в электронной форме заявления на получение более 50 государственных услуг, предоставляемых 18 федеральными органами исполнительной власти.

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[17], регулирующего правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.

Принят Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской

Федерации»18, которым создается единая межведомственная информационно-статистическая система, а также инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде.

В рамках направления, касающегося организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональные центры), к концу 2010 года начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъектах Российской Федерации (в каждом многофункциональном центре предоставляется от 100 до 200 наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг).

Достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. В Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности»19 предусмотрен порядок определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положения, направленные на упрощение процедур получения и переоформления лицензии и на обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов, открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов, что позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием.

В 2008 году в связи с принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»20 были увеличены гарантии защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и введен уведомительный порядок начала осуществления 20 видов предпринимательской деятельности, а также были закреплены базовые правовые основы осуществления го-

18 Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ: федер. закон РФ от 29 нояб. 2007 г. № 282 (в ред. федер. закона от 19 окт. 2011 г. № 285 // Российская газета (федер. вып.). 2011. 21 окт.

19 О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон РФ от 4 мая 2011 г. № 99 // Там же. 6 мая.

20 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон РФ от 26 дек. 2008 г. № 294 // Там же. 2008. 30 дек.

сударственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В рамках направления, касающегося размещения государственного и муниципального заказа, принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[18].

В целях формирования информационного общества распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»[19], определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых для повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма «Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе»); перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма «Электронное государство и эффективность государственного управления»).

В соответствии с федеральными программами были приняты меры по организации деятельности государственного аппарата с ориентацией на создание электронного правительства. Проект «Электронное правительство»[20] предусматривает создание в нашей стране межведомственной системы защищенного электронного документооборота, официальных сайтов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных министерств и региональных органов федеральной власти РФ. Основополагающими принципами электронного правительства являются: 1) информированность или повышенная осведомленность граждан о деятельности правительственных структур всех уровней; 2) доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей; 3) обеспеченность участия граждан в деятельности правительства и государственной администрации посредством онлайновых дискуссий; 4) кристаллизация общественного мнения с целью поддержки демократических процессов и усиления обратной связи в системе власть - гражданское общество.

В рамках направления, касающегося противодействия коррупции, на федеральном уровне сформирована нормативная правовая база, которая позволила продвинуться в создании нормативных предпосылок для пресечения и ограничения проявлений коррупции. В 2006 году Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции[21] и Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию[22]. За последние годы на федеральном уровне сформирована нормативная правовая база в сфере противодействия коррупции, которая позволила продвинуться в создании нормативных предпосылок для пресечения и ограничения проявлений коррупции. В числе наиболее значимых нормативных правовых актов, принятых за последнее время в данной сфере следует отметить: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[23]; Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»[24]; Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[25]; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[26]. Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460[27] утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 20102011 годы. Национальная стратегия противодействия коррупции закрепляет основополагающие принципы и направления дальнейшей работы по рассматриваемому вопросу. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, в свою очередь, является основным программным документом в данной сфере и предусматривает конкретные меры по реализации положений Национальной стратегии противодействия коррупции. Целью указанных документов является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Достижение вышеуказанной цели невозможно без скоординированной взаимосвязанной работы по следующим направлениям Концепции: 1) совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности; 2) совершенствование системы государственного контроля и надзора; развитие и внедрение механизмов саморегулирования; 3) оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций; 4) организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах; 5) оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий; 6) обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов; 7) внедрение системы оценки регулирующего воздействия; 8) развитие механизмов досудебного обжалования.

Отмечено, что результатами реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах стало формирование нормативной и методической базы повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, формирование механизмов управления и стимулирования реализации административной реформы. Наряду с этим итоги реализации Концепции административной реформы показали сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления.

Третий этап административной реформы, начавшийся с утверждения Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы» и «Плана мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы» (далее - Концепции), объявил целями:

1) снижение административных барьеров;

2) повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям:

1) реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

2) оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

3) совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

4) развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации Концепции, обратной связи с бизнесом и гражданским обществом.

В частности, общесистемные меры снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг предусматривают реализацию следующих мер: 1) совершенствование системы и унификация порядка лицензирования; 2) оптимизация системы аккредитации; 3) совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности; 4) совершенствование системы государственного контроля и надзора;

5) развитие и внедрение механизмов саморегулирования; 6) оптимизацию предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) посредством: а) разработки и утверждения административных регламентов, б) формирования реестров государственных и муниципальных услуг (функций), в) оптимизации предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления платных услуг, г) оптимизации оказания услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, д) предоставление государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями услуг по размещению государственного задания (заказа) или муниципального задания (заказа), подлежащие включению в реестр государственных и муниципальных услуг (функций) и предоставлению в электронной форме, е) комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг; 7) мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг; 8) организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.

Оптимизация осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления предполагает оптимизацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий путем: 1) предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме; 2) применения системы межведомственного электронного взаимодействия; 3) использования информационных ресурсов, определенных как базовые, при предоставлении государственных и муниципальных услуг; 4) обеспечения открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах.

Кроме этого, предусматриваются меры по совершенствованию системы оценки регулирующего воздействия; развитию механизмов досудебного обжалования; оптимизации численности государственных и муниципальных служащих; отраслевые меры по совершенствованию разрешительной и контрольно-надзорной деятельности, а также механизмы реализации Концепции через введение показателей достижения целей настоящей Концепции, в частности, показатели, формируемые на основе регулярного мониторинга качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), и уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров.

Как результат достижения целей Концепции ожидается:

1) дальнейшее формирование информационного общества;

2) децентрализация и разграничение полномочий между

Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

3) реформа технического регулирования и формирование единой национальной системы аккредитации;

4) повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений;

5) повышение эффективности бюджетных расходов;

6) совершенствование системы государственной службы Российской Федерации;

7) снижение уровня коррупции в Российской Федерации.

Насколько удастся решить поставленные масштабные задачи и каковы будут результаты данного этапа административной реформы, покажет время. Сегодня административная реформа в России находится в стадии активной реализации. Об этом свидетельствует и подписанный 28 июля 2012 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным Федеральный закон № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»[28]. Закон направлен на расширение практики предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; усиление административной ответственности должностных лиц и работников многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, работников государственных учреждений, осуществляющих деятельность по предоставлению государственных услуг; устранение законодательных препятствий в отраслевых актах, связанных с освобождением заявителя от представления документов, находящихся в распоряжении органов власти, с заменой этих документов межведомственным обменом информации согласно вступившим с 1 июля 2012 года соответствующим положениям Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в отношении документов органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3.2.

<< | >>
Источник: Андриянов В. Н.. Современная административная реформа в Российской Федерации : учеб. пособие / В. Н. Андриянов. - Иркутск : Изд-во БГУЭП,2013. - 76 с.. 2013

Еще по теме 3.1. Этапы осуществления административной реформы:

  1. Административные процедуры и административные регламенты как правовое средство обеспечения административной реформы
  2. Статья 29.1.6. Направление материалов дела об административном правонарушении для осуществления административного преследования Комментарий к статье 29.1.6
  3. Статья 29.1.7. Исполнение запроса об осуществлении административного преследования или о возбуждении дела об административном правонарушении на территории Российской Федерации Комментарий к статье 29.1.7
  4. Планы реформ и их осуществление.
  5. Понятие и сущность реформирования и административной реформы
  6. 2.1. Развитие административной реформы в современной России
  7. Информационное обеспечение административной реформы
  8. Административные и социально-правовые реформы
  9. Андриянов В. Н.. Современная административная реформа в Российской Федерации : учеб. пособие / В. Н. Андриянов. - Иркутск : Изд-во БГУЭП,2013. - 76 с., 2013
  10. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ВОЕННЫЕ РЕФОРМЫ
  11. Мировой опыт административных реформ и его применение в Российской Федерации
  12. Основные направления, цели и задачи современной административной реформы в Российской Федерации
  13. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ. ПОПЫТКИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ
  14. Административно-территориальная реформа БССР в 1920 - 1930-ых годах