<<
>>

§ 1. Понятие, признаки и содержание административной деятельности органов внутренних дел. Отличие административной деятельности от других видов деятельности органов внутренних дел

Вопрос о понятии и сущности административной деятельности органов внутренних дел на протяжении многих лет является дискуссионным. От того, как в дальнейшем будет истолкована юридическая природа административной деятельности, ее цели, зависит и содержание этой деятельности.

Согласно традиционной точке зрения административная деятельность органов внутренних дел, наряду с оперативно-розыскной (или, что одно и то же, сыскной) и уголовно-процессуальной (дознавательской, следственной) деятельностью, представляет собой самостоятельную функцию данных органов[1].

Наиболее распространенное в юридической и специальной литературе определение понятия административной деятельности органов внутренних дел звучит следующим образом.

Административная деятельность органов внутренних дел (милиции) представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по организации работы служб и подразделений указанных органов и практическому осуществлению административно-правовыми способами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью.

Преимущество данного определения понятия состоит в том, что оно сформулировано и существует в научной и учебной литературе свыше 40 лет, является общепризнанным и за время существования претерпело лишь незначительные декоративные изменения.

Недостатки же проявились в 90-е гг. прошлого века, когда стали предприниматься теоретические и практические усилия, с одной стороны, по развенчанию и слому административно-командной системы, с другой - по проведению в жизнь судебно-правовой реформы, имеющей целью приблизить нас к правовому государству.

Дело в том, что термин «административный» имеет своим первоначальным источником латинский язык («administrare» - управленческий). Поэтому административная деятельность в отличие от оперативно-розыскной и процессуальной как милицейская функция подчас никак не связывается со специфическим социальным назначением милиции, ведь ее осуществляет любой орган исполнительной власти[2].

Подобный чисто «управленческий» подход, опирающийся на многие ленинские указания, явился в свое время основополагающим для уяснения сущности административной деятельности органов внутренних дел (милиции).

Его недостатки проявились в следующем.

1. Как в практической работе, так и при изучении дисциплины акценты смещались именно на деятельностный аспект, а не на закон, не на правовую основу деятельности милиции. Отсюда - истоки правового нигилизма в работе ее сотрудников. В настоящее время курс административной деятельности органов внутренних дел нацелен на изучение не просто деятельности, а правоприменительной деятельности милиции.

2. Гипертрофированно понимался и административный аспект деятельности органов внутренних дел, что на практике привело к преобладанию администрирования (управления только лишь с помощью приказов и командования), а при изучении курса чрезмерное внимание уделялось вопросам кадрового, хозяйственного, финансово-экономического обеспечения и т. п. за счет сужения тем, связанных с правовым положением милиции. Предлагалось включить в предмет дисциплины изучение делопроизводства в органах внутренних дел. Кроме того, было непонятно (да и сейчас нет достаточной ясности в этом вопросе), как должны соотноситься курсы административной деятельности и основ управления в органах внутренних дел.

В настоящее время более совершенного, чем приведенное определение административной деятельности органов внутренних дел не существует. В то же время Ю.П. Соловей значительно уточнил смысл рассматриваемого термина путем его «отрицательной» характеристики: это та деятельность милиции, которая не является сыскной (оперативно-розыскной) или уголовно-процессуальной[3].

Во всяком случае, данная дисциплина изучает основы административно-правового положения российской милиции. В будущем, возможно, на базе этой дисциплины сформируется курс, который условно можно назвать полицейским правом. Ю.П. Соловей отмечает, что в настоящее время в учебных заведениях МВД России полицейское право изучается в основном в рамках объемного курса «Административная деятельность органов внутренних дел».

Прежним его наименованием было «Административное право (Специальная часть)»[4].

Система нормативно-правового регулирования «внешней» административной деятельности милиции весьма обширна и в качестве основы включает в себя: а) на федеральном уровне - Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), законы Российской Федерации (например, Закон РФ «О милиции»), федеральные законы («Об оружии», «О безопасности дорожного движения», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.), кодексы (прежде всего - Кодекс РФ об административных правонарушениях), указы Президента РФ (утвердившие, например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России), постановления Правительства РФ (об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию; Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации; Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц и др.), нормативные акты МВД России (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности МВД России, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, Инструкция о порядке постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими МВД России и многие другие); б) на региональном уровне - конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ (прежде всего - об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок), акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

В то же время милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

Как уже отмечалось, административная деятельность органов внутренних дел, выступая в качестве самостоятельной функции данных органов, тесным образом пересекается с другими видами деятельности, осуществляемыми органами внутренних дел. При этом административная деятельность существенным образом отличается как от оперативно-розыскной, так и уголовно-процессуальной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» указанная деятельность осуществляется гласно и негласно (что является ее наиболее характерной чертой) путем проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также при конфиденциальном содействии граждан в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Главное назначение оперативно-розыскной деятельности состоит в том, чтобы преимущественно негласными методами обнаружить и собрать предметы и документы, несущие сведения о преступлении, найти лиц, могущих сообщить эти сведения.

Уголовно-процессуальная деятельность милиции - это деятельность органов дознания, осуществляемая в надлежащем процессуальном порядке для защиты граждан, общества от общественно опасных деяний путем проверки сведений о преступлениях, расследования уголовных дел.

Оперативно-розыскная деятельность милиции - это вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями милиции в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях выявления, пресечения и раскрытия преступлений, лиц их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан.

Данная деятельность предшествует уголовно-процессуальной, как бы сопровождает ее и имеет важное значение для обеспечения процессуальных действий. Она носит вспомогательный характер и играет обслуживающую роль по отношению к уголовному процессу. Согласованное применение оперативно-розыскной деятельности милиции и процессуальных действий позволяет успешно раскрывать преступления.

Указанные виды деятельности органов внутренних дел тесно взаимосвязаны с административной деятельностью. К примеру, при осуществлении оперативно-розыскной деятельности сотрудники ОВД могут применять в установленных законом случаях меры административного принуждения; охрана и конвоирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления или взятых под стражу в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности, обеспечивается в рамках административной деятельности специализированными подразделениями милиции.

Административная деятельность милиции, также как и оперативно-розыскная, часто предшествует уголовно-процессуальной, материалы административного производства выступают в качестве источников доказательств по уголовному делу, а сотрудники милиции, осуществляющие административную деятельность, являются свидетелями.

Характерные черты - это то, что отличает административную деятельность от других основных направлений работы органов внутренних дел, в частности, от уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности.

Традиционно выделяются следующие характерные черты административной деятельности органов внутренних дел.

1. Подчиненность и подконтрольность представительным и исполнительным органам государственной власти. Такая формулировка, хотя и отражает важную особенность административной деятельности органов внутренних дел, все же несколько устарела. В настоящее время правильнее было бы говорить о подчиненности и подконтрольности органов внутренних дел, прежде всего органам исполнительной власти соответствующего уровня. Милиция - неотъемлемое звено именно исполнительной власти, что текстуально закреплено в ст. 1 Закона РФ «О милиции».

Возложение повседневного руководства милицией на представительную власть повлекло бы за собой формирование какого-либо рабочего органа, дублирующего, по существу, функции региональной (местной) администрации.

Тем не менее, органы представительной власти участвуют в контроле за деятельностью милиции.

Рассматриваемая характерная черта получила четкое закрепление в российском законодательстве. Так, ст. 37 Закона РФ «О милиции» говорит о том, что «контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Эта же статья формулирует исключение из общего правила: «При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях».

Подчиненность и подконтрольность милиции представительным и исполнительным органам власти ярко отражена во втором разделе закона «О милиции», которым регламентируется порядок назначения и освобождения от должностей руководителей органов внутренних дел. Так, в соответствии со ст. 7 в своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией. Правовые и организационные основы деятельности последней в разных регионах страны имеют свои особенности, однако, как правило, она входит в структуру милиции общественной безопасности.

В последние годы влияние региональных органов власти на деятельность милиции усиливается или ослабляется прямо пропорционально возрастанию (или уменьшению) роли местных источников в ее финансировании и материально-техническом обеспечении.

2. Государственно-властный характер. Этой характерной чертой административная деятельность резко отличается от оперативно-розыскной. Государственно-властный характер административной деятельности органов внутренних дел выражается в том, что она осуществляется от имени государства с использованием предоставленных государством властных полномочий в рамках компетенции, строго очерченной законом. Сотрудники органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью выступают в качестве представителей власти и непосредственно используют методы принуждения, которые включают в себя меры предупреждения, меры пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры наказания. В этом состоит одно из основных отличий административной деятельности органов внутренних дел от деятельности общественных формирований, осуществляющих охрану порядка путем общественно-организационных форм работы и не наделенных государственно-властными полномочиями.

Эта характерная черта отчетливо выражена в ст. 1 Закона РФ «О милиции», которая, определяя милицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, подчеркивает, что милиция наделена правом применения вышеперечисленных мер принуждения в пределах, установленных Законом РФ «О милиции» и другими федеральными законами.

3. Подзаконность. Подзаконность административной деятельности органов внутренних дел означает, что всегда и все действия сотрудников милиции должны основываться на законе или подзаконных нормативных актах, содействовать наиболее точному их исполнению, проходить в пределах и в порядке, определенных законодательством. При этом в большинстве случаев сотрудникам милиции предоставляется самостоятельность в принятии окончательного решения.

В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О милиции» законность является одним из принципов деятельности милиции. Более того, обеспечение законности, правопорядка составляет само содержание, суть ее деятельности.

Этот принцип нашел свое закрепление и в ст. ст. 5 и 25 Закона РФ «О милиции». В ст. 5 говорится о том, что граждане могут быть ограничены милицией в своих правах только на основании закона, причем это основание должно быть им разъяснено. Применительно к административной деятельности это, в частности, означает, что нельзя применять к гражданам какую-либо меру принуждения, руководствуясь требованиями только лишь ведомственных нормативных актов или распоряжениями прямых начальников. Статья 25 подчеркивает, что если приказы или указания руководителей органов внутренних дел явно противоречат закону, то сотрудник милиции обязан руководствоваться положениями закона.

Подзаконность означает и то, что административные акты, издаваемые органами внутренних дел как во внутриорганизационной, так и во внешней сферах (приказы, инструкции, указания, постановления по делам об административных правонарушениях, предписания и т. п.) также должны основываться на нормах права.

4. Широкий объем дискреционных полномочий. В качестве важной черты административной деятельности органов внутренних дел следует отметить широкий объем дискреционных полномочий данных органов, т. е. власти должны действовать по своему усмотрению (конечно, в рамках закона). Как подчеркивал в свое время М.Д. Загряцков, деятельность полиции является «по существу дискреционной»[5].

Высокий уровень дискреционности нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность милиции, предопределяется тем, что ситуации, с которыми имеют дело ее сотрудники, относятся, пожалуй, к числу наиболее неопределенных и быстро меняющихся, а поэтому требуют от них значительной самостоятельности в оценках и действиях[6].

5. Повышенное, в сравнении с иными видами административной деятельности, значение процессуальной формы. Более тщательная проработка процессуальных вопросов осуществления административной деятельности милиции обусловлена той серьезной угрозой правам и свободам физических и юридических лиц, которую таят в себе произвольные полицейские действия.

6. Организующий характер. В отличие от оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, основу содержания административной деятельности органов внутренних дел составляет положительная, созидательная работа по организации и развитию общественных отношений, возникающих в связи с пребыванием людей в общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий, необходимостью обеспечения безопасного дорожного движения, функционированием объектов, представляющих повышенную опасность для окружающих и т. д.

Применение норм права в процессе административной деятельности органов внутренних дел в преобладающем большинстве случаев не связано с правонарушениями, а направлено на организацию проведения норм права в жизнь, на решение многочисленных организационных вопросов, возникающих при правомерном поведении граждан, деятельности предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц.

7. Профилактическая направленность. Конечной целью административной деятельности органов внутренних дел является предупреждение правонарушений. В ее процессе также проводятся многочисленные и разнообразные как по содержанию, так и правовой природе профилактические меры, которые можно подразделить на меры общей и индивидуальной профилактики.

Общепрофилактические мероприятия адресованы неопределенному кругу лиц и направлены на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений. К числу таких мер относятся, например, предупреждение и пресечение нарушений правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; правовое обучение; контроль за соблюдением правил паспортно-регистрационной и лицензионно-разрешительной систем; проверка состояния охраны объектов, на которых сосредоточены материальные ценности, и т. д.

Ко второй группе относятся мероприятия по выявлению конкретных лиц, поведение и образ жизни которых свидетельствуют о возможности совершения ими преступлений и других правонарушений, и принятию мер по их предотвращению. К таким мерам относятся: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; отказ в выдаче или аннулирование лицензий на приобретение газового, огнестрельного или иного оружия, а также разрешений на право его хранения и ношения; воспитательная работа с подростками-правонарушителями и безнадзорными, состоящими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних, и другие.

Особенностью административной деятельности органов внутренних дел является то, что в процессе ее осуществления предупреждаются не только преступления и административные деликты, но также несчастные случаи, не связанные с правонарушениями (обеспечивается общественная безопасность).

Так, милицией выставляются карантинные посты при возникновении опасных эпидемических заболеваний; запрещается или ограничивается дорожное движение, например, при обрывах проводов высокого напряжения, обвалах дорожного покрытия и т. д.

Вместе с тем предупреждение правонарушителей является конечной целью не только административной, но и уголовно-процессуальной, а также оперативно-розыскной деятельности. Поэтому справедливым будет утверждение о том, что профилактическая направленность не является характерной чертой только лишь административной деятельности органов внутренних дел.

С другой стороны, приведенный традиционный список характерных черт можно расширить. Так, административной деятельности в гораздо большей степени, чем уголовно-процессуальной и, тем более, оперативно-розыскной, присуща (8) гласность и, наконец, в отличие от других, она (9) урегулирована административным законодательством.

<< | >>
Источник: Бекетов О.И. и др.. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. - М.: ЦОКР МВД России,2009. - 264 с.. 2009

Еще по теме § 1. Понятие, признаки и содержание административной деятельности органов внутренних дел. Отличие административной деятельности от других видов деятельности органов внутренних дел:

  1. § 1. Система органов внутренних дел. Правовое регулирование административной деятельности органов внутренних дел
  2. § 2. Понятие и виды форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции)
  3. § 1. Понятия «контроль» и «надзор» в административной деятельности органов внутренних дел и их соотношение
  4. § 2. Виды административной деятельности органов внутренних дел
  5. §3. Принципы административной деятельности органов внутренних дел
  6. § 1. Понятие законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (милиции)
  7. § 3. Характеристика форм административной деятельности органов внутренних дел (милиции)
  8. Бекетов О.И. и др.. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник. - М.: ЦОКР МВД России,2009. - 264 с., 2009
  9. § 5. Предмет, задачи и система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел». Соотношение данной дисциплины с общепрофессиональными юридическими и специальными дисциплинами
  10. §1. Правовое регулирование и организация деятельности изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел
  11. А.П. Коренев. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная. Издание второе, исправленное и дополненное. Учебник /Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. - М.: МЮИ МВД России. «Щит-М»,1999. - 362 с., 1999
  12. § 1. Понятие административной юрисдикции и ее особенности в органах внутренних дел
  13. 5. Тактика деятельности органов внутренних дел по профилактике преступлений
  14. § 4. Компетенция органов внутренних дел по осуществлению регистрации объектов и граждан, лицензионно-разрешительной деятельности