<<
>>

§ 3. Нормы законодательства в механизме межбанковских расчетов

Нормы законодательства о платежных услугах, переводах денежных средств и межбанковских расчетах содержатся, главным образом, в федеральных законах и актах Банка России.

Этот массив законодательства носит комплексный характер с преобладанием в нем норм частного права.

В.П. Мозолин справедливо отметил, что «в настоящее время комплексное законодательство, регулирующее экономические отношения, практически становится господствующим и, как правило, единственным в законодательной деятельности государства. Комплексное законодательство может приниматься в форме комплекса из

нескольких законов. оно может существовать и в виде отдельного

252

закона.»

Частноправовые средства устанавливаются нормами гражданского права, содержащимися, прежде всего, в Гражданском кодексе РФ. В частности, в разделе «Юридические лица» упоминаются кредитные организации, но с условием особенностей регулирования, установленных специальным законодательством. Центральный банк РФ также поименован в данном разделе, несмотря на существенные изменения Гражданского кодекса РФ[243] [244].

В частности, в этом разделе определено правовое положение ЦБ РФ. ГК РФ определяет статус Банка России как юридического лица частного права, организационно-правовая форма которого определяется Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (см., например, п. 4 ст. 48 ГК РФ). Указанный статус Банка России позволяет отчасти объяснить договорный характер средств (финансовых инструментов), применяемых им для укрепления, обеспечения стабильности и развития банковской и платежной систем.

Нормы, регулирующие основные банковские операции, в том числе расчеты, включены в раздел «Отдельные виды обязательств», расположенный во второй части ГК РФ. Главы о банковском счете и расчетах также были изменены и дополнены, но изменения не носили концептуального характера.

Они коснулись вопросов очередности списания денежных средств со счета, расторжения договора банковского счета и включения двух новых договорных конструкций: номинального счета и счета эскроу, являющихся трехсторонними, предполагающими участие бенефициара. В стороне от масштабного реформирования российского гражданского законодательства остались статья 860 «Счета банков»[245] и глава 46 «Расчеты», и это при том, что в Европейском Союзе и многих других развитых странах была осуществлена модернизация правового регулирования платежно-расчетных отношений с учетом перехода к их организации в платежных системах[246].

В развитие мировой тенденции правового регулирования платежных услуг в Российской Федерации в 2011 г. был принят Федеральный закон «О национальной платежной системе». Он направлен на гармонизацию и унификацию регулирования, прежде всего, отношений в розничных платежных системах с учетом передового зарубежного опыта, но с определенными особенностями. В частности, Банк России как основной разработчик данного закона при его подготовке не стал заимствовать определение национальной платежной системы Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов. Он объяснил это тем, что в таком варианте определение носит достаточно общий характер и включает большое число разнообразных элементов, что приведет к дисгармонии с правовыми нормами российского законодательства. Особенности подхода проявились и в определении правовой природы электронных денежных средств, и в некоторых других вопросах. При этом Гражданский кодекс РФ не назван в преамбуле данного закона и далее по тексту в нем не содержатся отсылочные нормы к нормам Гражданского кодекса РФ, что позволяет сделать вывод об отсутствии связи между ними, однако это не так. Банк России предусмотрел «схему соединения» двух федеральных законов - Гражданского кодекса РФ и Закона о Национальной платежной системе - собственным нормативным правовым актом - Положением о правилах осуществления перевода денежных средств (утв.

Банком России 19.06.2012 г. № 383-П)[247].

Причудливость такого соединения отметила, в частности, Н.Ю. Ерпылева в процессе исследования проблем правового регулирования чековых отношений. Она пишет: «.Положение ЦБ РФ № 383-П. представляет собой подзаконный нормативно-правовой акт, повторяющий (ни в коем случае не развивающий) нормы ГК РФ о чековом обращении, причем далеко не лучшим образом»[248]. Соглашаясь с автором, продолжим ее выводы и в отношении других основных форм безналичных расчетов, регулируемых Положением № 383-П, - нормы Гражданского кодекса РФ дублируются, но не конкретизируются.

Комплексный подход, как представляется, более последовательно был реализован в законодательстве, которое должно применяться для регулирования платежной системы Банка России. Федеральные законы «О национальной платежной системе» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» составляют основу системы нормативных правовых актов согласно Положению о платежной системе Банка России (утв. Банком России 29.06.2012 № 384-П)[249].

Кроме того, данным положением установлено, что терминология и общие правила перевода денежных средств применяются в соответствии с Положением № 383-П, но далее регулирование конкретизируется в двух направлениях в зависимости от вида платежного сервиса. Банк России использует в расчетах участников собственной платежной системы сервис срочного перевода, представленный системой банковских электронных срочных платежей (БЭСП) в режиме реального времени, и сервис несрочного перевода (системы внутрирегиональных и межрегиональных электронных расчетов, а также с применением почтовой и телеграфной технологии). Система БЭСП была внедрена в 2007 г. с целью организации обеспечения доступа к международным и межгосударственным мультивалютным платежным системам, функционирующим на валовой основе[250]. Непосредственными актами, регулирующими услуги данного платежного сервиса, являются Положение от 25.04.2007 г. № 303-П «О системе валовых расчетов в режиме реального времени Банка России» и Указание от 25.04.2007 г.

№ 1822-У «О порядке проведения платежей и осуществления расчетов в системе валовых расчетов в режиме реального времени Банка России»[251]. Данные нормативные правовые акты основаны на Федеральных законах «О Центральном банке РФ» и «О банках и банковской деятельности», Гражданском кодексе РФ.

С целью реализации требования Закона № 161-ФЗ о создании системы управления рисками в платежной системе (ст. 28) Банком России изданы:

- Указание от 14.09.2011 г. № 2695-У «О требованиях к обеспечению бесперебойности осуществления перевода электронных денежных средств»[252] и

- Положение от 31.05.2012 г. № 379-П «О бесперебойности

функционирования платежных систем и анализе рисков в платежных системах»[253].

Указанные акты содержат императивные нормы об обязанности операторов платежных систем по управлению своими рисками, обеспечению бесперебойности переводов денежных средств, но разработаны также в соответствии с Гражданским кодексом РФ и не противоречат ему.

259

260

261

262

Кроме Банка России к регулированию межбанковских расчетных отношений в последнее время все активнее подключается Правительство РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[254] «обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы»[255] не является целью деятельности Правительства РФ. Однако, несмотря на это, Правительство участвует в решении вопросов организации и деятельности национальной платежной системы через трех своих представителей в Национальном финансовом совете: министра финансов РФ, заместителя министра финансов РФ и министра экономического развития РФ.

Представителем федеральной исполнительной власти, который также имеет отношение к изданию актов о регулировании деятельности платежных систем, является директор Федеральной службы по финансовому мониторингу, направленный в Национальный финансовый совет Президентом РФ.

После наделения Банка России в сентябре 2013 г.

полномочиями мегарегулятора финансового рынка[256] количество членов Национального финансового совета не изменилось. Как и в действовавшем ранее Национальном банковском совете, их двенадцать. Кроме уже упомянутых представителей от исполнительной власти и Президента РФ, три депутата Государственной Думы и два члена Совета Федерации от законодательной власти (Федерального Собрания Российской Федерации), а также Председатель Банка России. Председатель Национального финансового совета избирается из числа членов большинством голосов, и представляется само собой разумеющимся, что председательствовать на заседаниях Совета должен Председатель Банка России, поскольку обсуждаются и решаются вопросы деятельности Банка России, однако это не так[257].

В сравнении с полномочиями ранее действовавшего Национального банковского совета расширен перечень основных полномочий, входящих в компетенцию Национального финансового совета, реализуемых при внесении соответствующих изменений в Закон о Центральном банке РФ[258].

Так, в настоящее время требуют предварительного одобрения этого совета вопросы, связанные с полномочиями Банка России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, включая подготовку «проектов законодательных и иных нормативных актов в области развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации», которые ранее находились в ведении Правительства РФ. Кроме того, Совет может рассматривать вопросы текущей деятельности Банка России, в частности, развитие его материально-технической базы и социальное обеспечение сотрудников. Это не совсем, на наш взгляд, соответствует статусу и целям данного органа, поскольку перечисленные вопросы - это вопросы оперативного управления, а не стратегического планирования достижения целей, поставленных перед Банком России в Конституции РФ и Законе о Центральном банке РФ[259].

Более того, анализ эффективности и экономности расходования средств, направляемых на содержание служащих Банка России, их пенсионное и иное обеспечение, а также контроль над осуществлением капитальных затрат и административно-хозяйственных расходов являются предметом деятельности Счетной палаты РФ как органа, обеспечивающего парламентский контроль[260].

При этом согласование Счетной палатой РФ вопросов, составляющих программу контрольных мероприятий в отношении Банка России, с Национальным финансовым советом, в котором фактически доминируют представители исполнительной власти, умаляет не только конституционный принцип независимости Банка России, но и установленное законом требование о его подотчетности Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В компетенцию Национального финансового совета входят вопросы обеспечения стабильности и развития национальной платежной системы. При этом действующее законодательство не предусматривает прямого одобрения советом концептуальных документов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в национальной платежной системе. В частности, Стратегия развития национальной платежной системы, включающая основные направления ее развития, была одобрена Советом директоров Банка России без официального утверждения или одобрения тогда еще Национальным банковским советом.

Велика роль Национального финансового совета в конкретных вопросах управления Национальной системой платежных карт (НСПК). Оператор НСПК был создан Банком России в организационно-правовой форме акционерного общества в 2014 г. после отключения пяти российских банков, внесенных в санкционный список, от услуг международных платежных систем Visa и MasterCard[261]. В частности, единоличный исполнительный орган оператора

НСПК назначается Банком России с согласия Национального финансового совета, кроме того, им должна быть предварительно рассмотрена стратегия развития НСПК[262], однако неясен правовой результат данного рассмотрения.

И, наконец, Правительство РФ участвует в формировании правовой базы, регулирующей национальную платежную систему, путем издания собственных нормативных актов, посвященных, в частности, отдельным вопросам взаимодействия участников платежных систем[263]. Следует отметить, что его нормотворческие полномочия по регулированию данных отношений до 2014 г. им не реализовывались[264].

Особого внимания заслуживают требования Правительства РФ и Банка России о защите информации в платежной системе[265].

Во-первых, обеспечение конфиденциальности информации о клиентах участников платежных систем, их транзакциях обусловлено необходимостью соблюдения банковской и платежной тайны, основы правового режима которой установлены ст. 857 Гражданского кодекса РФ, ст. 26-27 Закона о национальной платежной системе и ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности.

Во-вторых, бесперебойность функционирования платежной системы обеспечивается наличием и сохранностью достоверной и полной межбанковской и клиентской платежной информации. Поэтому в последнее время, когда возрастает риск возникновения природных и техногенных катастроф, постоянно повышаются требования не только в отношении обеспечения защиты информации от неправомерного доступа, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления и распространения, но и в отношении обеспечения защиты платежной информации от физического уничтожения[266].

В-третьих, бесперебойность функционирования платежной системы требует комплексного анализа рисков, возникающих в процессе переводов денежных средств, что предполагает сбор и анализ платежной информации, информации о клиентах и транзакциях[267].

Таким образом, обоснован вывод о том, что на процесс нормотворчества в сфере расчетов и платежей повлияло изменение состава субъектов, обладающих полномочиями по формированию нормативной правовой базы в национальной платежной системе. Роль Банка России как органа, одной из трех основных целей деятельности которого является обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы, в качестве субъекта, ответственного за формирование системы нормативных правовых актов в сфере безналичных и межбанковских расчетов, очевидна. Однако прямое участие федеральной исполнительной власти, Правительства РФ в ее формировании формально не выходит за пределы его компетенции[268], но вызывает сомнение в целесообразности, поскольку нормотворческая деятельность Правительства РФ в области правового регулирования платежных систем представляет опасность в связи с возможным рассогласованием системы действующего платежного и расчетного законодательства. Деятельность по созданию нормативных правовых актов в национальной платежной системе должна иметь последовательный, системный, целевой характер. Как уже неоднократно отмечалось, данная деятельность должна обеспечивать соблюдение базовых экономико-правовых принципов[269], необходимость которых объясняется потребностями прямых и опосредованных участников публичной и частных платежных систем. Деятельность Правительства РФ подчинена иным целям и задачам, основана на иных принципах, следование которым может привести к деформации механизма правового регулирования межбанковских расчетов, его неэффективности[270].

Анализ законодательства о платежных услугах показал изменения в правовом регулировании порядка совершения переводов денежных средств, которые отражают общемировую тенденцию по сближению правового инструментария безналичных расчетов. Однако правовое регулирование платежных услуг, в том числе и межбанковских расчетов, отягощено наличием многочисленных проблем.

Одна из проблем правового регулирования межбанковских расчетов связана с информационной незащищенностью потребителя банковских услуг.

Так, по данным банковской практики, в последнее время заметно усилилась тенденция по использованию результатов анализа информации о клиентах и их транзакциях в торгово-сервисных предприятиях, иных переводах денежных средств в целях «управления жизнью» клиентов[271].

Данная тенденция, на наш взгляд, весьма опасна. Права клиентов нуждаются в защите, поскольку клиенты розничных платежных систем являются потребителями услуг банков.

Незащищенность информации о клиентских платежах создает предпосылки не только для навязывания клиентам банков тех или иных товаров, работ, услуг, но также для фактического вмешательства в их финансовую сферу жизни, а в последующем - для управления не только финансовой, но и другими сферами жизни потребителей. Постепенно деятельность по сбору и анализу информации о клиентах и их транзакциях в платежных системах начинает создавать угрозу экономической безопасности государства и российского общества в целом.

Таким образом, следует признать, что данная деятельность может привести к нарушению конституционных и иных прав физических лиц, в том числе - права на частную жизнь, личную и семейную тайну, права на свободу осуществления предпринимательской деятельности, свободу вступления в договорные отношения, иные права.

Решение рассматриваемой проблемы выходит за пределы законодательства о банковской тайне, поскольку информацию о клиентах начинают ненадлежащим образом использовать сами банки. Кроме того, указанная проблема выходит и за пределы клиентского платежного права, поскольку информация о платежах используется в межбанковских расчетах. Следовательно, защита этой информации также должна осуществляться, прежде всего, на стадии межбанковских расчетов.

Для устранения указанных проблем правового регулирования платежных услуг, обеспечения надлежащей защиты клиентов банков представляется обоснованным издание Федерального закона, аналогичного Федеральному закону «О потребительском кредите (займе)», в котором необходимо предусмотреть меры повышенной защиты потребителей банковских услуг как на стадии розничного платежного бизнеса, так и в сфере межбанковских расчетов.

В указанном Федеральном законе должны быть введены законодательные ограничения на использование результатов деятельности по сбору и анализу информации о клиентах и их транзакциях. Эти ограничения обоснованы, если деятельность имеет целью создать условия для манипулирования информацией о клиенте, осуществлять прямое или скрытое воздействие на принимаемые им финансовые решения или решения, связанные с личными или семейными финансами. Если такая деятельность будет выявлена в платежной системе, то для нарушителей должны быть предусмотрены меры ответственности, позволяющие не только применить их к банкам, иным участникам платежной инфраструктуры, но и возместить клиентам в полном объеме убытки, полученные в результате таких действий, а также компенсировать моральный вред.

Другой проблемой правового регулирования межбанковских расчетов является устранение представителей банковского бизнеса, частных платежных систем, платежной и расчетной инфраструктуры, т.е. прямых и косвенных участников межбанковских расчетных отношений, от участия в законотворческом процессе. Представители банковского бизнеса не участвуют на стадии формирования текста того или иного нормативного правового акта, включая обоснование необходимости его принятия. Их возможности ограничиваются правом на обсуждение законопроектов и принятых нормативных правовых актов на различных форумах, заседаниях банковских и платежных объединений с вынесением соответствующих резолюций. К сожалению, указанные документы и замечания не всегда учитываются законодателем и Банком России. Это приводит к недоверию бизнес-сообщества действиям Банка России, непониманию его намерений по стабилизации и развитию национальной платежной системы. В итоге наблюдаются тенденция к сворачиванию платежных отношений, основанных на рыночных правилах, централизация национальной платежной системы, действующий механизм правового регулирования в данной сфере постепенно заменяется механизмом прямого государственного управления. Организаторы не проходят естественный отбор с точки зрения инновационности технологических и платежных инструментов, надежности платежной инфраструктуры, а назначаются в порядке, предусмотренном действующим законодательством[272]. Следовательно, они оказываются не заинтересованными в развитии национальной платежной системы, достижении экономико-правовых целей- принципов. На первый взгляд, система представляется стабильной, способной противостоять кризисным явлениям и внешним воздействиям, что обосновывает ее привлекательность для целевого субъекта. Однако безальтернативность, отсутствие конкурентных начал, замкнутость национальной платежной системы, ее изолированность от международного платежного пространства, международной платежной инфраструктуры, уже сейчас просматривающиеся во вновь принимаемых нормативных правовых актах[273], свидетельствуют о неэффективности данного подхода в перспективе[274].

Мировой опыт показывает, что в последнее время все отчетливей проявляется тенденция создания государствами суверенных платежных и карточных систем в противовес международным. Наиболее эффективным является рыночный подход к их регулированию, где государство лишь стимулирует инициативу национальных банков и иных субъектов платежных отношений к развитию безналичных расчетов, их популяризации среди населения, активизации инновационных платежных технологий путем их постоянного предложения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям сферы розничной торговли и услуг[275].

Третьей проблемой правового регулирования межбанковских расчетов является монополизация платежного бизнеса в рамках одной государственной (национальной) платежной системы.

Как правило, основной акцент в государственном регулировании ставится на определение антимонопольных правил, развитие справедливой конкуренции. И, наоборот, в национальной платежной системе, организованной по монопольному принципу, отсутствие выгод и стимулов, которые государство и не может предложить в силу специфики своего предназначения, наличие лишь императивных предписаний, жестких мер ответственности, как правило, приводят в конечном итоге к отказу от безналичных платежей. В таких системах велика вероятность перехода населения и предпринимателей к расчетам наличными, взаимозачетам, криптовалютам и прочим суррогатам, которые подрывают экономику страны, снижают ее конкурентоспособность.

Я.А. Гейвандов указывает на отсутствие правовой основы для специальных финансово-экономических методов и инструментов, применяемых Банком России для достижения поставленных целей, а если это так, то за результаты своей деятельности он юридической ответственности не несет, заключает автор. При этом «любая социальная управленческая деятельность, если она реализуется вне рамок, установленных законом, правовых норм и порядка, при отсутствии должного контроля и объективных количественных и качественных критериев оценки, при повышенном уровне субъективного усмотрения должностных лиц становится потенциально опасной для общества»[276].

Разумеется, Банк России не может нести единоличную ответственность за результаты применения инструментов, имеющих сложную финансово­экономическую природу и оказывающих влияние на инфляцию, ВВП, индекс деловой активности в банковском секторе, иные показатели, отражающие развитие экономики и финансов в стране. Однако в национальной платежной системе, где его роль не подлежит сомнению, независимость принятия нормативных правовых актов не может означать бесконтрольность результата их применения и полную свободу выбора вариантов воздействия на поведение участников межбанковских расчетов. Исходя из экономико-правовых целей построения механизма правового регулирования инструменты и методы, соответствующие данным целям, необходимо закрепить с указанием критериев их эффективности в действующем платежно-расчетном законодательстве, составляющем вместе со средствами саморегуляции систему правовых средств нормативного характера в механизме правового регулирования межбанковских расчетов.

Мы неоднократно упоминали о комплексной, преимущественно частноправовой природе данного механизма, поэтому инструменты (средства) должны быть закреплены в нормативных правовых актах и реализованы в межбанковском расчетном правоотношении с учетом принципа свободы договора[277].

На основании изложенного допустим вывод: в действующем российском законодательстве показан комплексный характер регулирования межбанковских расчетных отношений, но назвать его системным, сбалансированным оснований пока нет. Важно исключить попытки разделить регулирование клиентских и межбанковских расчетов по методу, поскольку

вторые являются продолжением первых и одновременно определяют связи в

банковской системе, элементы которой - кредитные организации - действуют с целью извлечения прибыли путем осуществления банковских операций. Это должно стать основой обеспечения системности действующего законодательства, регулирующего расчеты и платежи на территории Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Сиземова Ольга Борисовна. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ. 2015

Еще по теме § 3. Нормы законодательства в механизме межбанковских расчетов:

  1. Принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
  2. § 1. Понятие и виды правоотношений в правовом механизме межбанковских расчетов
  3. § 4. Договор о корреспондентских отношениях в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  4. Сиземова Ольга Борисовна. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ, 2015
  5. § 6. Индивидуальные акты в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  6. § 3. Роль юридических фактов в формировании правореализационных средств (правоотношений) в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  7. § 5. Правила платежных систем в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  8. § 1. Понятие и виды юридических фактов в правовом механизме межбанковских расчетов
  9. § 4. Банковские обычаи в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  10. § 1. Концепция платежного права и ее роль в построении механизма правового регулирования межбанковских расчетов
  11. ГЛАВА 5. ПРАВООТНОШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
  12. § 3 . Структурные особенности российской банковской системы и их влияние на построение механизма правового регулирования межбанковских расчетов
  13. ГЛАВА 4. ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
  14. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
  15. § 2. Понятие и принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов, его роль в платежном праве
  16. § 4. Применение «мягкого права» как тенденция развития современного механизма правового регулирования межбанковских расчетов
  17. ГЛАВА 3. СРЕДСТВА НОРМАТИВНОГО ХАРАКТЕРА И ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ АКТЫ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
  18. § 2. Анализ правовых средств, используемых в правовом механизме межбанковских расчетов
  19. § 1. Понятие и классификация правовых средств в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
  20. ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ КАК СИСТЕМА ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ