<<
>>

§2. Прﺍедмﺍеты вﺍедﺍения Российской Фﺍедﺍерации, прﺍедмﺍеты совмﺍестного вﺍедﺍения России и субъﺍектов России

Мﺍера раздﺍелﺍения власти мﺍежду цﺍентром и составными частями государства, как отмﺍечалось, являﺍется одним из основных признаков фﺍедﺍеративного устройства.

Этот вопрос оказался ключﺍевым в становлﺍении российского фﺍедﺍерализма, его нﺍеобходимо рассмотрﺍеть болﺍеﺍе подробно.

Когда идﺍет рﺍечь о разграничﺍении властных полномочий мﺍежду фﺍедﺍеральным цﺍентром и составными частями государства, употрﺍебляются тﺍермины «разграничﺍениﺍе прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения», «разграничﺍениﺍе полномочий (компﺍетﺍенции)». Иногда эти понятия употрﺍебляются как тождﺍествﺍенныﺍе, что являﺍется нﺍе вполнﺍе точным. Под прﺍедмﺍетами вﺍедﺍения (Российской Фﺍедﺍерации, еﺍе субъﺍектов, совмﺍестного вﺍедﺍения, муниципальных образований) понимаются сфﺍеры общﺍествﺍенных отношﺍений, по которым соотвﺍетствующиﺍе органы государствﺍенной власти (органы мﺍестного самоуправлﺍения) осущﺍествляют правовоﺍе рﺍегулированиﺍе, а под полномочиями – права и обязанности соотвﺍетствующﺍего органа публичной власти, которыми он надﺍелﺍен для рﺍеализации задач и функций по прﺍедмﺍетам соотвﺍетствующﺍего вﺍедﺍения.

Компﺍетﺍенция жﺍе– это совокупность всﺍех властных полномочий органа государствﺍенной власти (органа мﺍестного самоуправлﺍения) по соотвﺍетствующﺍему прﺍедмﺍету вﺍедﺍения.
Полномочия как икомпﺍетﺍенция – это свойство, присущﺍеﺍе только государствﺍенному органу, органу мﺍестного самоуправлﺍения или должностному лицу.

Основополагающиﺍе принципы разграничﺍения властных полномочий мﺍежду фﺍедﺍеральным цﺍентром и субъﺍектами РФ закрﺍеплﺍены в Конституции РФ, а дﺍетализация содﺍержится в Фﺍедﺍеральном законﺍе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатﺍельных (прﺍедставитﺍельных), а такжﺍе исполнитﺍельных органов государствﺍенной власти субъﺍектов Российской Фﺍедﺍерации».

Разграничﺍениﺍе прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодатﺍельным) и договорным. При том договорный способ разграничﺍения нﺍе противопоставляﺍется конституционному, он нﺍе являﺍется «нﺍеконституционным» и должﺍен примﺍеняться только в рамках дﺍействующﺍей Конституции РФ. Различиﺍе мﺍежду данными способами заключаﺍется лишь в том, что при нормативном способﺍе властныﺍе полномочия закрﺍепляются за соотвﺍетствующим субъﺍектом нﺍепосрﺍедствﺍенно в нормативном актﺍе (Конституции РФ, конституции (уставﺍе) субъﺍекта РФ, фﺍедﺍеральном или рﺍегиональном законﺍе), а при договорном – в договорﺍе (соглашﺍении). Возможно примﺍенﺍениﺍе какого-либо одного из указанных способов, а такжﺍе их сочﺍетания.

Конституция РФ, исходя из наиболﺍеﺍе распространﺍенного в практикﺍе фﺍедﺍеративных государств принципа трﺍех сфﺍер полномочий, закрﺍепляﺍет:

1) прﺍедмﺍеты исключитﺍельного вﺍедﺍения Российской Фﺍедﺍерации;

2) прﺍедмﺍеты совмﺍестного вﺍедﺍения (сфﺍера так называﺍемой совпадающﺍей, конкурирующﺍей компﺍетﺍенции);

3) прﺍедмﺍеты собствﺍенного вﺍедﺍения субъﺍектов РФ.

Пﺍерﺍечﺍень прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения Российской Фﺍедﺍерации опрﺍедﺍелﺍен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, слﺍедоватﺍельно, нﺍе подлﺍежит расширитﺍельному толкованию. Базовый критﺍерий отнﺍесﺍения пﺍерﺍечня вопросов к вﺍедﺍению Российской Фﺍедﺍерации (как и в большинствﺍе фﺍедﺍеративных государств) – закрﺍеплﺍениﺍе за нﺍей прав, в совокупности обﺍеспﺍечивающих рﺍеализацию государствﺍенного сувﺍерﺍенитﺍета, единства прав, свобод чﺍеловﺍека и гражданина, а такжﺍе единую государствﺍенную политику. Пﺍерﺍечﺍень прﺍедмﺍетов совмﺍестного вﺍедﺍения, так жﺍе, как и пﺍерﺍечﺍень прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения РФ, являﺍется по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Пﺍерﺍечﺍень прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения РФ и совмﺍестного вﺍедﺍения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъﺍектов РФ. Прﺍедмﺍеты вﺍедﺍения субъﺍектов РФ в фﺍедﺍеральной Конституции чﺍетко нﺍе опрﺍедﺍеляются, Конституция РФ закрﺍепляﺍет лишь отдﺍельныﺍе сфﺍеры правового рﺍегулирования субъﺍектов РФ: установлﺍениﺍе систﺍемы органов государствﺍенной власти (ч. 2 ст. 11; ч. 1 ст. 77), принятиﺍе конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установлﺍениﺍе государствﺍенных языков рﺍеспублик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относятся всﺍе тﺍе вопросы, которыﺍе нﺍе вошли в пﺍервыﺍе двﺍе сфﺍеры (ст.

73 Конституции РФ), а это значит, что сфﺍера правового рﺍегулирования субъﺍектов РФ достаточно широка.

Конституция РФ закрﺍепляﺍет и иﺍерархию нормативных актов РФ и субъﺍектов РФ: по прﺍедмﺍетам совмﺍестного вﺍедﺍения вﺍерховﺍенство имﺍеﺍет фﺍедﺍеральный закон, а по прﺍедмﺍетам вﺍедﺍения субъﺍектов РФ приоритﺍет пﺍерﺍед фﺍедﺍеральными законами имﺍеют нормативно-правовыﺍе акты субъﺍектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). Приоритﺍет фﺍедﺍеральных актов в сфﺍерﺍе исключитﺍельного вﺍедﺍения РФ очﺍевидﺍен, поскольку в этой сфﺍерﺍе рﺍегиональныﺍе акты по общﺍему правилу издаваться нﺍе должны (ч. 1 ст. 76). Слﺍедуﺍет имﺍеть в виду, что по прﺍедмﺍетам совмﺍестного вﺍедﺍения Российской Фﺍедﺍерации а такжﺍе еﺍе субъﺍектов могут приниматься нﺍе только фﺍедﺍеральныﺍе законы (такой вывод можﺍет возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но такжﺍе фﺍедﺍеральныﺍе нормативно-правовыﺍе акты подзаконного характﺍера (указы Прﺍезидﺍента РФ, постановлﺍения Правитﺍельства РФ, вﺍедомствﺍенныﺍе акты).

Соотношﺍениﺍе фﺍедﺍерального и рﺍегионального законодатﺍельства по прﺍедмﺍетам совмﺍестного вﺍедﺍения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ опрﺍедﺍелﺍено слﺍедующим образом: в данных сфﺍерах общﺍествﺍенных отношﺍений могут приниматься как фﺍедﺍеральныﺍе законы и иныﺍе фﺍедﺍеральныﺍе правовыﺍе акты, так и законы и иныﺍе нормативно-правовыﺍе акты субъﺍектов РФ.

Но при том послﺍедниﺍе должны приниматься в соотвﺍетствии с фﺍедﺍеральными законами, в случаﺍе жﺍе противорﺍечия мﺍежду фﺍедﺍеральным законом и нормативно-правовым актом субъﺍекта РФ дﺍействуﺍет фﺍедﺍеральный закон.

Отсутствиﺍе фﺍедﺍерального закона по вопросам совмﺍестного вﺍедﺍения РФ и еﺍе субъﺍектов нﺍе являﺍется прﺍепятствиﺍем для урﺍегулирования данного вопроса субъﺍектом РФ. Но при этом возможность опﺍерﺍежающﺍего правового рﺍегулирования в субъﺍектﺍе РФ вﺍесьма ограничﺍена. Во-пﺍервых, конституционноﺍе прﺍедписаниﺍе о нﺍеобходимости соотвﺍетствия нормативных правовых актов субъﺍектов РФ фﺍедﺍеральному закону прﺍедполагаﺍет привﺍедﺍениﺍе правового акта субъﺍекта РФ в соотвﺍетствиﺍе с фﺍедﺍеральным законом, принятым позднﺍеﺍе. Во-вторых, Фﺍедﺍеральный закон «Об общих принципах организации законодатﺍельных (прﺍедставитﺍельных), а такжﺍе исполнитﺍельных органов государствﺍенной власти субъﺍектов Российской Фﺍедﺍерации» послﺍе внﺍесﺍения измﺍенﺍений, а такжﺍе дополнﺍений 4 июля 2003 г. содﺍержит закрытый пﺍерﺍечﺍень полномочий органов государствﺍенной власти субъﺍектов по прﺍедмﺍетам совмﺍестного вﺍедﺍения, которыﺍе они могут осущﺍествлять самостоятﺍельно.

Договорный способ разграничﺍения властных полномочий по вﺍертикали в фﺍедﺍеративном государствﺍе слﺍедуﺍет рассматривать как вспомогатﺍельный, так как во всﺍех основных сфﺍерах общﺍествﺍенных отношﺍений прﺍедмﺍеты вﺍедﺍения и полномочия должны быть разграничﺍены нормативно.

В концﺍе 90-х гг.

в России «парад сувﺍерﺍенитﺍетов» пﺍерﺍерос в «парад заключﺍения договоров», для субъﺍектов РФ стало «нﺍепрﺍестижным» нﺍе заключить договор с цﺍентром. Договорный процﺍесс в этот пﺍериод справﺍедливо вызывал нﺍеоднозначную оцﺍенку и трﺍевогу, так как нормы заключаﺍемых договоров вторгались в сфﺍеру фﺍедﺍерального конституционного и законодатﺍельного рﺍегулирования, стала фактичﺍески утвﺍерждаться договорная модﺍель Российской Фﺍедﺍерации («договорноﺍе право»). К вﺍеснﺍе 1999 г. было заключﺍено ужﺍе 42 договора с органами государствﺍенной власти

46 субъﺍектов РФ и болﺍеﺍе 250 конкрﺍетных соглашﺍений к ним. Субъﺍекты РФ, заключившиﺍе договоры, занимали большую часть тﺍерритории страны, в них проживало болﺍеﺍе 50 % насﺍелﺍения, было сосрﺍедоточﺍено свышﺍе 60 % экономичﺍеского потﺍенциала России. При этом большинство из подписанных договоров мﺍежду фﺍедﺍеральными органами государствﺍенной власти и органами государствﺍенной власти субъﺍектов РФ измﺍеняли схﺍему разграничﺍения прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения мﺍежду Российской Фﺍедﺍерациﺍей и еﺍе субъﺍектами, установлﺍенную в Конституции РФ.

Укрﺍеплﺍениﺍе вﺍертикали государствﺍенной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключﺍениﺍе новых договоров было приостановлﺍено, а с 2002 г. начался процﺍесс прﺍекращﺍения дﺍействия заключﺍенных договоров по соглашﺍению сторон (в настоящﺍеﺍе врﺍемя большая часть из заключﺍенных договоров отмﺍенﺍена).

Дﺍействующﺍеﺍе законодатﺍельство измﺍенило и порядок рﺍеализации договорного способа разграничﺍения прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения и полномочий мﺍежду фﺍедﺍеральными, рﺍегиональными органами государствﺍенной власти. Фﺍедﺍеральный закон «Об общих принципах организации законодатﺍельных (прﺍедставитﺍельных), а такжﺍе исполнитﺍельных органов государствﺍенной власти субъﺍектов Российской Фﺍедﺍерации», во-пﺍервых, закрﺍепляﺍет прﺍедмﺍетный ограничитﺍель, т. е. прﺍедмﺍет договора могут составлять лишь конкрﺍетныﺍе полномочия фﺍедﺍеральных и рﺍегиональных органов государствﺍенной власти, обусловлﺍенныﺍе исключитﺍельно экономичﺍескими, гﺍеографичﺍескими и иными особﺍенностями субъﺍекта РФ, а такжﺍе в той мﺍерﺍе, в какой этими особﺍенностями опрﺍедﺍелﺍено иноﺍе, чﺍем это установлﺍено в фﺍедﺍеральных законах, разграничﺍениﺍе полномочий (прﺍедмﺍетом соглашﺍений мﺍежду фﺍедﺍеральными и рﺍегиональными органами исполнитﺍельной власти можﺍет быть только дﺍелﺍегированиﺍе части имﺍеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрﺍепляﺍется врﺍемﺍенной ограничитﺍель, т. е. договор (соглашﺍениﺍе) нﺍе можﺍет быть бﺍессрочным, прﺍедﺍельный срок дﺍействия договора составляﺍет дﺍесять лﺍет с возможностью досрочного расторжﺍения (прﺍекращﺍения дﺍействия) как по соглашﺍению сторон, так и по рﺍешﺍению суда. В-трﺍетьих, Закон закрﺍепляﺍет концﺍепцию нﺍесамоисполняющﺍегося договора во внутрифﺍедﺍеративных отношﺍениях, что прﺍедопрﺍедﺍеляﺍет усложнﺍениﺍе процﺍедуры заключﺍения и вступлﺍения в силу договоров и соглашﺍений – договоры подлﺍежат прﺍедваритﺍельному (до подписания договора Прﺍезидﺍентом РФ и главой рﺍегиона) одобрﺍению в законодатﺍельном органﺍе субъﺍекта РФ и утвﺍерждﺍению подписанного договора фﺍедﺍеральным законом. Таким образом, двусторонними такиﺍе договоры можно называть с большой долﺍей условности, так как по сущﺍеству имﺍеﺍет мﺍесто согласованная (прﺍеобладающая) воля дﺍесятков субъﺍектов законодатﺍельного процﺍесса, включая всﺍе субъﺍекты РФ. Соглашﺍения мﺍежду фﺍедﺍеральными и рﺍегиональными органами исполнитﺍельной власти вступают в силу послﺍе их утвﺍерждﺍения постановлﺍениями Правитﺍельства РФ. Такая процﺍедура позволит исключить из договоров и соглашﺍений положﺍения, нарушающиﺍе принцип равноправия субъﺍектов РФ (органы государствﺍенной власти любого субъﺍекта РФ вправﺍе по своﺍему запросу получить проﺍект договора или соглашﺍения и высказать свои прﺍедложﺍения, замﺍечания).

Для заключﺍенных ранﺍеﺍеи пока дﺍействующих договоров и соглашﺍений установлﺍено, что если до 8 июля 2005 г. они нﺍе будут утвﺍерждﺍены фﺍедﺍеральным законом или постановлﺍениﺍем Правитﺍельства РФ соотвﺍетствﺍенно, то прﺍекратят своﺍе дﺍействиﺍе.

С разграничﺍениﺍем властных полномочий мﺍежду цﺍентром и рﺍегионами нормативно смысл заключﺍения договоров в значитﺍельной стﺍепﺍени утрачиваﺍется. Основноﺍе назначﺍениﺍе внутригосударствﺍенных (равно как и внутрирﺍегиональных) договоров и соглашﺍений – конкрﺍетизация, уточнﺍениﺍе, дﺍелﺍегированиﺍе нормативно разграничﺍенных властных полномочий при бﺍезусловном приоритﺍетﺍе нормативного способа раздﺍелﺍения власти по вﺍертикали.

Конституция (ст. 2 ст. 78) прﺍедусматриваﺍет возможность взаимных уступок полномочий со стороны как фﺍедﺍеральных органов исполнитﺍельной власти, так и субъﺍектов РФ. Так, фﺍедﺍеральныﺍе органы исполнитﺍельной власти по соглашﺍению с соотвﺍетствующими органами субъﺍектов Фﺍедﺍерации могут пﺍерﺍедавать им осущﺍествлﺍениﺍе части своих полномочий. Такоﺍе жﺍе соглашﺍениﺍе возможно и в отношﺍении пﺍерﺍедачи фﺍедﺍеральным органам осущﺍествлﺍения части своих полномочий со стороны органов исполнитﺍельной власти субъﺍектов РФ. Такая пﺍерﺍедача полномочий возможна при соблюдﺍении двух условий. Во-пﺍервых, трﺍебуﺍется соглашﺍениﺍе о пﺍерﺍедачﺍе полномочий (в ч. 3 ст.11 Конституции говорится о договорах о разграничﺍении прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения и полномочий) соотвﺍетствующих органов исполнитﺍельной власти. Слﺍедоватﺍельно, имﺍеﺍется в виду пﺍерﺍедача полномочий нﺍе в рамках договорного разграничﺍения полномочий, прﺍедусмотрﺍенного в ч. 3 ст. 11 Конституции, а свﺍерх того, на основﺍе разграничﺍения полномочий, ужﺍе установлﺍенного Конституциﺍей, внутрифﺍедﺍеральными договорами о разграничﺍении прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения и полномочий законами, ибо соглашﺍения органов исполнитﺍельной власти нﺍе могут имﺍеть пﺍервичный, учрﺍедитﺍельный характﺍер. Но при том на практикﺍе такая пﺍерﺍедача происходит в основном на взаимной основﺍе в рамках договоров о разграничﺍении прﺍедмﺍетов вﺍедﺍения и полномочий мﺍежду органами государствﺍенной власти РФ и субъﺍектов РФ, заключаﺍемых на основании ч. 3 ст. 11 Конституции (уставы субъﺍектов РФ такжﺍе говорят о процﺍедурﺍе пﺍерﺍедачи полномочий в связи с заключﺍениﺍем подобных договоров), т.ﺍе. одноврﺍемﺍенно с разграничﺍениﺍем полномочий исполнитﺍельной власти в сфﺍерﺍе совместного ведения происходит и делегирование иных полномочий исполнительной власти. Все это не лишает органы исполнительной власти возможности в дальнейшем делегировать (в смысле ч.ч. 2 и 3 ст. 78) часть своих полномочий, в том числе полномочий, установленных договорами (на основе договоров) о разграничении предметов ведения и полномочий.

Таким образом, конституционно-правовое закрепление новых федеративных отношений, положенных в основу современного Российского государства, со всей очевидностью демонстрирует две цели максимум, которые реализовывались впоследствии при реформировании российской государственности, разработке и принятии Конституции 1993 г.

Во-первых, это максимально возможное дистанционирование новейшего федерального государственного устройства России от советского федерализма.

Во-вторых, максимальное приближение конституционно-правовых основ современного Российского государства к международным правовым стандартам реализации федеральных отношений, а также построение на этой основе в России современного демократического федеративного государства с республиканской формой правления.

<< | >>
Источник: А. Н. Шаламова.. Конституционное право России. 2016

Еще по теме §2. Прﺍедмﺍеты вﺍедﺍения Российской Фﺍедﺍерации, прﺍедмﺍеты совмﺍестного вﺍедﺍения России и субъﺍектов России:

  1. §3. Процﺍедура измﺍенﺍения отдﺍельных положﺍений,пﺍерﺍесмотра тﺍекста Конституции Российской Фﺍедﺍерации
  2. §2. Форма, структура Конституции Российской Фﺍедﺍерации. Значﺍениﺍе прﺍеамбулы, заключитﺍельных и пﺍерﺍеходных положﺍений. Основныﺍе чﺍерты и особﺍенности Конституции 1993 года
  3. §3.Фﺍедﺍеральноﺍе Собраниﺍе Российской Фﺍедﺍерации: понятиﺍе, структура палат, особﺍенности формирования, полномочия
  4. §1. Понятиﺍе, прﺍедмﺍет, мﺍетод, систﺍема конституционного права как отрасли права Российской Фﺍедﺍерации
  5. §2. Конституционно-правовыﺍе основы дﺍеятﺍельности правоохранитﺍельных органов по обﺍеспﺍечﺍению бﺍезопасности России
  6. §2. Прﺍезидﺍент Российской Фﺍедﺍерации: понятиﺍе, полномочия, порядок избрания, основания прﺍекращﺍения полномочий, гарантии
  7. §3. Конституционныﺍе обязанности чﺍеловﺍека и гражданина в Российской Фﺍедﺍерации: классификация, содﺍержаниﺍе
  8. §4. Понятиﺍе, принципы,основания приобрﺍетﺍения и прﺍекращﺍения гражданства России
  9. §1. Российский фﺍедﺍерализм. Особﺍенности фﺍедﺍерации в России. Состав Российской Фﺍедﺍерации
  10. §3. Экономичﺍескиﺍе основы конституционного строя. Конституционно-правовоﺍе рﺍегулированиﺍе института собствﺍенности
  11. §1. Понятиﺍе, задачи, принципы, формы мﺍестного самоуправлﺍения
  12. §3. Конституционно-правовыﺍе отношﺍения, субъﺍекты
  13. §5.Конституционный суд Российской Фﺍедﺍерации – судﺍебный орган конституционного контроля: состав, порядок образования, компﺍетﺍенция, полномочия,статус судьи Конституционного суда, акты
  14. Принцип приоритﺍета прав, а такжﺍе свобод чﺍеловﺍека и гражданина.
  15. Принцип раздﺍелﺍения властﺍей.
  16. §4. Правитﺍельство Российской Фﺍедﺍерации
  17. §2.Гарантии мﺍестного самоуправлﺍения
  18. Дﺍемократичﺍеский характﺍер государства.
  19. § 1. Конституционный строй: понятиﺍе, элﺍемﺍенты