1.2.5. Джерела адміністративного права

Джерело права теоретики розуміють як форму зовнішнього виразу юридичних норм. Інакше кажучи, розглядаючи джере­ла, ми робимо огляд «місцезнаходження» права.

Джерельна база адміністративного права є достатньо спе­цифічною, і в цьому контексті можна окреслити такі її характе­ристики:

1) Різноманітність та великий обсяг джерел адміністратив­ного права.

2) Особливе місце підзаконних правових актів, що видають органи публічної адміністрації в системі джерел адміністратив­ного права. Незважаючи на загальне визнання необхідності та пріоритету регулювання публічної адміністрації законами, роль підзаконних правових актів de facto є дуже великою.

Ієрархія джерел адміністративного права є справою умовною, і насамперед це стосується країн англо-американської правової системи, де істотне значення мають судові прецеденти. Проте навіть в цьому випадку необхідно зробити узагальнення джерел, при якому кожен наступний рівень не обов'язково є нижчим що­до попередніх.

1) Конституції та конституційні акти.

Як зауважує німецький вчений X. Пінкемайер, конституція не містить норм адміністративного права у вузькому розумінні цього слова, але утворює основи діяльності адміністративних органів та визначає важливі принципи, якими адміністративні органи зобов'язані керуватись у своїй діяльності24.

Отже, ідеї, закладені в конституціях зарубіжних країн стають базою для подальшого адміністративно-правового регулювання. Це можна проілюструвати на прикладі Конституції Італійської Республіки 1947 року, цілий ряд норм якої безпосередньо сто­сується аналізованої нами галузі, встановлюючи, зокрема:

— принцип децентралізації публічної адміністрації (стаття 5);

— юридичну відповідальність держави та її службовців за дії, вчинення яких порушує права інших осіб (стаття 28);

— можливість делегування законодавчої функції уряду: на об­межений час і по відношенню до певного кола питань (стаття 76);

— законодавче регулювання утворення та діяльності де­ржавних установ (стаття 97);

— заміщення посад в публічній адміністрації згідно з кон­курсом, крім встановлених законом випадків (стаття 97);

— існування Державної Ради та інших органів адміністра­тивної юстиції, що здійснюють юрисдикцію по охороні законних інтересів у відношенні дій державних органів (стаття ЮЗ)25.

У Конституції Сполучених Штатів Америки 1787 року норм, які можна вважати джерелами адміністративного права, є знач­но менше, але вони також є основою для адміністративно-пра­вової доктрини, законодавства та правозастосування. З огляду на охоронне спрямування адміністративного права у цій країні насамперед згадаємо положення розділу 2 статті 3 американсь­кої Конституції, яка гласить, що «судова влада поширюється на спори, в яких Сполучені Штати є стороною»26. Саме ця норма є передумовою судового контролю діяльності публічної адмініст­рації.

Як відомо, у Великій Британії немає писаної конституції у вигляді єдиного документа, а її роль відіграє низка історичних документів, які умовно можна назвати конституційними ак­тами.

2) Закони та інші законодавчі акти.

Наступна за конституціями сходинка — закони. Адміністра­тивні структури не можуть діяти, як їм забажається, а лише в межах, визначених законом. Найважливіші рішення щодо держави і кожного окремого громадянина, які застосовує ад­міністрація, приймає законодавець.

Наприклад, у Великій Британії до найважливіших джерел адміністративного права відносять:

— Закон про акти делегованого законодавства 1946 року, який встановив порядок прийняття і публікації нормативних актів адміністрації, що видаються за уповноваженням парла­менту;

Закон про трибунали і розслідування 1958 року, що ре­гулює організацію та діяльність британської адміністративної юстиції — адміністративних трибуналів і міністерських розслі­дувань (інспекцій);

— Закон про позови до корони 1947 року, який підсумував практику судів у справах про відповідальність адміністрації за шкоду, спричинену її службовцями27.

У континентальній Європі серед законодавчих актів особли­ве місце займають кодекси. Зокрема, тут можна назвати:

— Кодекс про адміністративну юстицію Французької Рес­публіки;

— Кодекс адміністративного провадження 1960 року Поль­ської Республіки.

Названі та інші кодифіковані акти буде детальніше проаналі­зовано в наступних розділах.

3) Акти публічної адміністрації, що прирівнюються до за­конів.

З огляду на нездатність сучасних парламентів повністю за­безпечити потреби суспільства в законодавчому регулюванні, у певних країнах практикується прирівнювання актів публіч­ної адміністрації (насамперед урядів) до законів. Наприклад, в Італійській Республіці існує можливість прийняття двох видів актів, що прирівнюються до законів: законодавчих декретів та декретів-законів.

Законодавчі декрети видає Рада Міністрів (уряд Італії) на під­ставі спеціального акта про делегування відповідних повнова­жень, прийнятих парламентом.

Декрети-закони, на відміну від законодавчих декретів, уряд приймає за власною ініціативою, але лише у необхідних та не­відкладних випадках. Проте ці акти підлягають обов'язковому наступному затвердженню парламентом протягом двох місяців, якщо ж цього не буде зроблено, то декрети-закони втрачають силу з моменту прийняття28.

Зазначені акти, що прирівнюються до законів, часто стосу­ються реформ в публічній адміністрації, таким чином виступа­ючи джерелами адміністративного права.

Цікаво, що запозичення цього інституту іншими краї­нами не завжди витримувало перевірку часом. Наприклад, у 1992-1997 роках така можливість прийняття актів, що при­рівнюються до законів, існувала в Польській Республіці, проте ні разу не була застосована на практиці. Відповідно ж до чин­ної Конституції Польщі 1997 року, Президент за поданням Ради Міністрів може видавати розпорядження із силою закону лише у разі введення режиму воєнного стану, якщо Сейм (парламент) не може провести засідання29.

— Міжнародні договори.

Цей вид джерел права також прирівнюється до законів і вважається частиною національного законодавства, а у багать­ох випадках навіть розміщується в ієрархії джерел сходинкою вище. Наприклад, відповідно до статті 55 Конституції Фран­цузької Республіки 1958 року, міжнародні договори або угоди, належним чином схвалені чи ратифіковані, з моменту їх опублі­кування мають силу, яка перевищує силу внутрішніх законів, за умови застосування такого договору або угоди іншою стороною30. Подібно у статті 25 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини встановлено, що норми міжнародного права є скла­довою частиною права Федерації, мають перевагу перед закона­ми і безпосередньо породжують права та обов'язки для жителів федеральної території31.

— Рішення органів конституційного судочинства.

Конституційні суди у країнах, де вони створені та функціону­ють, можуть припиняти дію актів парламентів, глав держав та урядів, що суперечать положенням конституцій.

— Нормативні акти урядів та центральних органів публічної адміністрації.

Ця група є найчисельнішою серед нашого переліку джерел. Поряд з цим, кожна країна має свої особливості щодо форми та змісту цих актів. Наприклад, Президент Сполучених Штатів Америки видає виконавчі накази; федеральні департаменти і відомства — накази, інструкції, правила процедури; інші ад­міністративні установи — припийй, стандарти тощо.

— Нормативні акти місцевих органів публічної адміністра­ції.

До цієї групи джерел адміністративного права варто віднести:

— нормативні акти органів державної адміністрації в регіо­нах та на місцях;

— нормативні акти місцевого самоврядування (наприклад, статути територіальних громад).

— Рішення загальних та адміністративний судів.

Як відомо, в країнах англо-американської правової сис­теми рішення судів по окремих справах можуть набувати загальнообов'язкового характеру для наступних рішень з таких питань. Такі рішення — судові прецеденти виступають важли­вим джерелом права, в тому числі адміністративного.

У країнах континентальної правової системи судові преце­денти зазвичай не зазначають серед джерел права. Проте фак­тично рішення адміністративних судів в континентальній Єв­ропі справляють істотний вплив не лише на практику вирішення наступних публічно-правових спорів, але й на законодавство та рішення органів публічної адміністрації. Тому рішення ад­міністративних (або загальних) судів зараховують до наступної групи із назвою:

— Неформальні джерела адміністративного права.

Сюди, окрім судових рішень, відносять:

— звичаї (наприклад, щодо права судів кінцево вирішувати всі спірні питання права, традиційного для країн англо-амери­канської правової системи);

— індивідуальні рішення органів публічної адміністрації (резонансні адміністративні акти також можуть мати вплив на правозастосування);

— адміністративно-правова доктрина (зокрема, якщо екс­пертизи представників науки адміністративного права поклада­ються в основу судових рішень);

— позаюридичні норми (суспільні, моральні, технічні).

Неформальність зазначених джерел права означає, що попри

їх реальний вплив на творення та застосування адміністративно­го права, вони не можуть бути формальною юридичною підста­вою для прийняття конкретного адміністративного рішення32.