2.4.2. Міністерства та їх моделі

Міністерства на загал мають вищий правовий статус від ін­ших центральних адміністративних структур, що зумовлено кількома причинами:

1) їх керівники (міністри, секретарі тощо) входять до складу урядів, що об'єктивно зумовлює їх вищу політичну вагу;

2) як вже згадувалось, на відміну від керівників інших цен­тральних адміністративних структур, міністри беруть участь у формуванні політики держави;

3) міністерствам тою чи іншою мірою підпорядкована біль­шість інших центральних адміністративних структур.

У доктрині багатьох країн континентальної правової систе­ми органом публічної адміністрації вважається не міністерство, а його керівник — міністр. Міністерство ж називають структу­рою, що обслуговує міністра у виконанні покладених на нього завдань та функцій.

У зарубіжних країнах можна відокремити дві основні моделі міністерської структури — класичну і шведську.

У класичній міністерській моделі (поширена у переважній більшості країн) міністерство має ієрархічну структуру, під­порядковані підрозділи нижчого рівня зобов'язані виконувати розпорядження вищих.

Оригінальність шведської моделі (перейняли також інші країни Північної Європи) полягає в тому, що вона ліквідує двоїстий характер (політика і адміністрація) класичного мініс­терства. Воно зберігає тут за собою лише завдання формування політики.

На відміну від автономних агенцій, які мають чисельний апарат професійних службовців, міністерство здійснює функцію формування політики за допомогою невеликого штату (не біль­ше 100 осіб разом із канцелярськими працівниками). До кола завдань шведських міністерств належать:

2) підготовка урядових законопроектів та проектів бюджету Для ухвали їх риксдагом (парламентом);

3) видання інструкцій і загальних правил для адміністратив­них органів;

4) міжнародні зв'язки;

5) призначення публічних службовців;

6) розгляд окремих листів громадян, надісланих на адресу Уряду.

Переважно розглядом цих листів і обмежуються функції Міністерств в адміністративній царині. Однак питання, пов'язані з практичним застосуванням законів чи загальних правил, мо­жуть бути в різні способи поставлені перед міністерствами, ска­жімо, через засоби масової інформації56.

2.4.3. Інші центральні адміністративні структури.

Статус адміністративної установи у США

Як відзначає вже цитований Жак Зіллер, враження неяс­ності, яке може виникнути при розгляді власне міністерських структур, є ніщо порівняно з враженням надмірності, яке вини­кає при спробі складення переліку спеціалізованих адміністра­тивних органів, не інтегрованих у міністерські відомства57.

Кількість інших центральних адміністративних структур в різних країнах об'єктивно різниться. Як уже згадувалось в пи­танні про уряди, держави намагаються обмежити (в середньому до двадцяти) лише кількість міністерств. А от інші центральні органи (агенції та інші) є доволі чисельними, а їх назви відріз­няються строкатістю. В Італійській республіці функціонують, наприклад:

— Національна комісія товариств і бірж;

— Інститут з нагляду за страхуванням приватних осіб;

— Комісія з доступу до адміністративних документів.

Незалежність цих структур полягає в тому, що вони фор­мально відокремлені від міністерств і вважаються політично нейтральними органами. Підбір кадрів до їх складу здійснюють із врахуванням професійної спеціалізації на визначений тер­мін. Усі вони здійснюють регулювання, управління та контроль в конкретній галузі, володіють організаційною та фінансовою самостійністю58.

У Польській Республіці до цієї групи органів відносять різно­планові структури:

— Комітет Європейської інтеграції;

— Рада телебачення і радіомовлення;

— Служба охорони кордону;

— Агенція з вирішення питань алкоголізму.

При тому ці адміністративні структури мають різне підпо­рядкування. Одна група безпосередньо підпорядковується урядові (Раді Міністрів) чи Прем'єр-Міністрові, наприклад, Цен­тральний офіс статистики і Комісія з цінних паперів та бірж. Інша група підпорядковується окремому міністрові, наприклад, Комендант державної пожежної охорони — Міністрові внутріш­ніх справ та адміністрації59.

— У Сполучених Штатах Америки на федеральному рівні іс­нує близько ста незалежних агенцій, які можна поділити на три основні групи: політичні, економічні та соціальні. Економічни­ми агенціями, зокрема, є:

— Федеральна резервна система;

— Комісія з цінних паперів і фондового ринку;

Політичними:

— Комісія з прав громадян;

— Федеральна комісія по виборах;

Соціальними:

— Національна рада з трудових відносин;

— Національна рада по безпеці на транспорті;

— Агенція з охорони довкілля.

Керівників незалежних агенцій призначає на свої посади Президент і затверджує Сенат. Як вже згадувалось, гарантією їх незалежності є норма про те, що вони можуть бути усунуті з по­сади Президентом достроково лише у випадку вчинення серйоз­них проступків, визначених законом. Проте завжди існують непрямі методи впливу (через затвердження їх фінансування чи у зв'язку із необхідністю подавати проекти нормативно-право-вих актів в Адміністративно-бюджетне управління при Прези­дентові США).

Більшість центральних органів публічної адміністрації мають право приймати підзаконні нормативно-правові акти, якими встановлюються загальнообов'язкові норми. У зв'язку з цим у деяких країнах, зокрема в Сполучених Штатах Амери­ки, існує поділ центральних (в цьому випадку — федеральних) °рганів виконавчої влади на ті, що мають зазначене право (їх називають адміністративними установами) та органи, що його не мають. В американському праві адміністративною устано­ви) вважається структура, що має повноваження виносити рі­шення щодо юридичного статусу приватних осіб, тобто, вирішувати питання про їх права і обов'язки, але не здійснює військові або зовнішньополітичні функції. Визнання тієї чи іншої структури адміністративною установою має чималі правові наслідки- його діяльність повинна здійснюватись у процедурних межах встановлених адміністративно-процедурним законодавством які надають приватній особі право на участь в адміністративно­му процесі, на звернення та на судовий позов. Проте не усі цен­тральні адміністративні структури мають статус адміністратив­ної установи, наприклад, ними не є:

— Національна адміністрація з аеронавтики і космосу (NASA);

— Інформаційна агенція (USIA)60.

У багатьох країнах немає такого поділу, тобто, теоретично кожен центральний орган публічної адміністрації може бути уповноважений парламентом на прийняття зобов'язуючих пра­вових норм загального характеру. З цього випливає, до речі, відносність загальноприйнятого поділу державної влади на за­конодавчу, виконавчу та судову. Центральні адміністративні структури, що мають статус, аналогічний до адміністративної установи в СІЛА, фактично наділені повноваженнями, які влас­тиві кожній з гілок влади. Як уже згадувалось, так само як зако­нодавча влада, вони мають повноваження приймати нормативні акти та інші положення, що регулюють поведінку осіб. По-дру­ге, реалізація повноважень виконавчої влади є, зрозуміло, їх ос­новним призначенням. І, по-третє, як і судова влада, центральні адміністративні структури можуть вирішувати спори, пов'язані із дотриманням нормативно-правових актів.

У зв'язку із відзначеною незалежністю центральних ад­міністративних структур у зарубіжних країнах, спостерігається розмаїття їх внутрішньої організації. Скажімо, у Французькій республіці у центральних службах існують: головні комісаріати, головні секретаріати, управління, комісії, підуправління, відді­ли тощо. Хоча в деяких країнах можна виявити багато спільно­го в їх організації. Скажімо, в італійських міністерствах існує єдина організаційна модель для усіх міністерств: структурними підрозділами є генеральні дирекції, які своєю чергою поділя­ються на відділи та секції. У Японії усі міністерства структуровані однотипно і складаються із секретаріату та департаментів, які своєю чергою поділяються на відділи та секції. У деяких міністерствах створюються самостійні управління. Майже при кожному міністерстві існують консультативні комісії, комітети та ради61.

Варто відзначити також поділ внутрішніх підрозділів аген­цій у США, який подекуди наявний і в інших країнах. Цей поділ здійснюється відповідно до згаданих вище функцій трьох гілок влади, що виконують центральні адміністративні структури. В агенціях існує практика поділу працівників на тих, які при­ймають рішення в індивідуальних справах та притягують пра­вопорушників до відповідальності (виконавча функція), тих, хто вирішують спори, що вникають з адміністративних відно­син (квазісудова функція) і тих, які залучені до вироблення та прийняття нормативних актів адміністрації (квазізаконодавча функція).