4.2.4. Процедури прийняття, оскарження та виконання індивідуальних адміністративних актів

Незважаючи на окреслену важливість нормативних актів, адміністративне нормотворення є періодичною діяльністю пуб­лічної адміністрації, що вчиняється залежно від потреби від­повідного правового регулювання.

Процедури, під час яких приймають індивідуальні ад­міністративні акти, можна поділити на такі стадії:

1) ша стадія — порушення адміністративної справи;

2) га стадія — підготовка та розгляд адміністративної спра­ви;

3) тя стадія — прийняття індивідуального адміністративного акта;

4) та стадія — оскарження індивідуального адміністративно­го акта;

5) та стадія — виконання індивідуального адміністративного акта.

У більшості європейських держав, які кодифікували ад­міністративну процедуру, детально регулюються загальними адміністративно-процедурними кодексами перші чотири стадії. А от остання, виконання індивідуального адміністративного акта, забезпечується спеціальними законами.

Коротко охарактеризуємо кожну із зазначених стадій ад­міністративної процедури.

Порушення адміністративної справи здійснює орган публіч­ної адміністрації за такими сценаріями:

— з ініціативи приватної особи, яка подає до відповідного адміністративного органу відповідну заяву (наприклад, грома­дянин подає до органу внутрішніх справ заяву із проханням на­дати дозвіл на носіння та зберігання зброї);

— з ініціативи органу публічної адміністрації, який це ро­бить у зв'язку з виконанням своїх службових обов'язків (напри­клад, податкова служба приймає рішення про проведення пла­нової перевірки певного підприємства).

У польському законодавстві передбачено, що адміністратив­ну справу, яка стосується іншої особи, може бути також розпо­чато:

— з ініціативи громадської організації, якщо це мотивуєть­ся цілями організації і якщо за це говорить суспільний інтерес (стаття 31 польського Кодексу адміністративного проваджен­ня);

— з ініціативи прокурора «для усунення становища, яке су­перечить праву» (стаття 182 цього ж Кодексу)161.

В обох останніх випадках адміністративну справу порушує відповідний адміністративний орган, проте у разі ініціативи громадської організації, вирішення питання належить до сфери розсуду адміністративного органу, а от за ініціативи прокурора, порушення справи фактично є обов'язком уповноваженого ор­гану.

Законодавство зарубіжних держав передбачає різні варіанти форми заяви, за якою порушується справа. Відповідно до зако­ну Австрійської Республіки «Про адміністративну процедуру» заяви, клопотання, повідомлення можуть подаватись органу в письмовій формі або, якщо це відповідно до характеру справи уявляється прийнятним, усно чи телефоном. Письмові подання можуть, залежно від наявних технічних засобів, передавати­ся телеграфом, телетайпом, факсом, автоматизованим засобом передачі даних або у будь-який інший можливий технічний спосіб162.

Якщо подана заява або передбачені правовими приписами додатки до неї не відповідають встановленим вимогам, орган публічної адміністрації повинен якнайшвидше доручити за­явнику виправити недоліки. У разі своєчасного усунення не­доліків вважається, що подання із самого початку було внесено правильно163. Такі норми мають на меті забезпечити передусім права приватної особи, яка може бути не повністю обізнана зі встановленими вимогами.

Датою порушення справи вважається день отримання заяви відповідним органом публічної адміністрації. У разі ж порушен­ня справи з ініціативи органу такою датою вважається день вчи­нення першої процедурної дії щодо сторони, зазвичай це буде повідомлення всіх осіб, що стануть учасниками адміністратив­ної процедури164.

На цій стадії також вирішується питання про усунення від розгляду адміністративної справи конкретних публічних служ­бовців з метою забезпечення принципу неупередженості. Нап­риклад, згідно зі статтею 24 польського Кодексу, службовець органу публічної адміністрації підлягає усуненню від участі у провадженні у низці випадків (впливу результатів справи на його права чи обов'язки; якщо справа стосується його дру­жини чи родичів до другого ступеня та ін.), а також на вимогу однієї зі сторін, якщо стануть відомими інші обставини, які мо­жуть викликати сумнів щодо безсторонності службовця165.

Друга стадія, яку ми умовно назвали підготовка і розгляд адміністративної справи, може здійснюватись у двох варіантах: спрощеному та повному. У зарубіжній доктрині та адміністра­тивно-процедурному законодавстві спрощений порядок розгля­ду індивідуальних адміністративних справ часто називають не­формальною процедурою, а повний — формальною процедурою. Зокрема, у Сполучених Штатах Америки формальний розгляд справ (formal adjudication) детально регламентується Актом про адміністративну процедуру і передбачає можливість подан­ня доказів, проведення перехресного допиту свідків, у показан­нях яких є суперечності, а також ведення повного протоколу розгляду. Формальні розгляди справ в адміністративному по­рядку називаються також повними слуханнями або слуханнями судового типу. Неформальний розгляд (informal adjudication)не регламентується згаданим Актом, але повинен завжди від­повідати вимогам належної правової процедури (due process), передбаченої Конституцією США, згідно з якою забезпечується певна форма повідомлення та можливість бути заслуханим166.

У законодавстві держав континентальної Європи також про- слідковується розмежування на неформальну (спрощену) та фор­мальну (повну) процедуру розгляду індивідуальних адміністра­тивних справ. При тому варто наголосити, що пріоритетним способом усе ж таки є неформальність, яка відрізняє діяльність публічної адміністрації від діяльності судових органів.

Аналізованої стадії підготовки до розгляду адміністративної справи стосується закріплена процедурними кодексами низка прав учасників, яким, відповідно, кореспондують обов'язки ор­ганів публічної адміністрації. Зокрема, варто назвати:

— право осіб, не представлених професійними представ­никами на необхідні роз'яснення для виконання ними проце­дурних дій та роз'яснення правових наслідків, безпосередньо пов'язаних із цими діями або їх невиконанням (стаття 13а авс­трійського закону)168;

право сторін на ознайомлення з документами, що стосу­ються до їх справи. Також сторони можуть на місці робити ви­тяги з них і залежно від наявних технічних можливостей своїм коштом робити копії (стаття 17 австрійського закону)169;

— право сторін на активну участь в провадженні, а перед виданням рішення — на висловлення щодо зібраних доказів і матеріалів та заявлених вимог, тобто, право бути заслуханим (стаття 10 польського закону)170.

Орган публічної адміністрації, своєю чергою, самостійно визначає методи підготовки та розгляду справи. За німецьким законом (стаття 24) саме орган визначає вид та обсяг досліджен­ня, але при тому повинен брати до уваги всі, включаючи вигідні для учасника обставини, що мають значення для справи.

Адміністративні органи для належного розгляду справи мо­жуть використовувати засоби доказу, які вони, згідно зі службо­вим обов'язком, вважають необхідними для дослідження обста­вин справи і, зокрема:

— запитувати будь-яку інформацію;

— заслуховувати учасника, опитувати свідків та експертів або запитувати письмові відгуки від учасників, експертів та свідків;

— використовувати документи та акти;

— здійснювати огляд (стаття 26 німецького закону)172.

Щодо випадків застосування формальної (повної) процедури,

відповідні закони європейських держав містять низку юридич­них норм, що детально регламентують розгляд індивідуальних адміністративних справ, подібно до судового процесу. Зокрема, австрійський закон «Про адміністративну процедуру» містить у цьому контексті приписи про проведення усних слухань, за­лучення перекладачів та експертів, допиту свідків, а також спеціальні правила розгляду великих проваджень (з кількістю учасників понад 100 осіб)173.

Досить цікавим є правове регулювання застосування фор­мальної процедури розгляду адміністративних справ у Польщі. Згідно із статтею 89 Кодексу адміністративного провадження орган публічної адміністрації під час провадження здійснює розгляд у кожному випадку, коли це гарантує прискорення або спрощення провадження чи досягнення виховної мети або коли цього вимагає припис права. Також орган повинен про­вадити розгляд, коли виникає потреба в узгодженні інтересів сторін, а також коли це потрібно для з'ясування справи за участі свідків або експертів або шляхом огляду174. Відповідно, якщо справа не відповідає таким характеристикам, застосовується неформальна процедура, що у більшості випадків зводиться до розгляду письмових документів.

Наступну стадію, прийняття індивідуального адміністра­тивного акта, уже було частково розглянуто у відповідному підрозділі.

Обґрунтування індивідуального адміністративного акта є базою для його прийняття і тому надзвичайно важливим для приватної особи. Проте, якщо немає спірної ситуації, а за­ява задовольняється, то обґрунтування із викладенням мотивів прийняття рішення не є необхідним. У зв'язку з цим естонсь­кий закон «Про адміністративну процедуру» регулює це питан­ня таким чином: за загальним правилом видання письмового адміністративного акта і відмова у виданні сприятливого ад­міністративного акта повинні бути письмово обґрунтовані або в самому акті або в іншому доступному для учасників докумен­ті. В обґрунтуванні повинні бути зазначені фактичні та юридич­ні підстави для видання адміністративного акта, а щодо акта, виданого на підставі дискреційного права, мають бути зазначені міркування, з яких виходив адміністративний орган. Але фак­тичну підставу в обґрунтувальній частині вказувати не потріб­но, якщо заяву адресата адміністративного акта було задоволе­но, а права і свободи третьої особи не обмежуються175.

Отже, із зазначеного випливає, що в Естонії повинні бути обґрунтовані усі обтяжуючі акти, а також відмови у виданні сприятливих адміністративних актів, проте посилання на пра­вові норми, на базі яких прийнято рішення, є обов'язковим у всіх випадках.

Ще однією важливою вимогою до індивідуальних адміністра­тивних актів, яка наближає адміністративну процедуру до судо­вого процесу, є обов'язок вказати на способи оскарження при­йнятого рішення. Зокрема, відповідно до австрійського закону «Про адміністративну процедуру» кожне рішення повинно міс­тити роз'яснення способів оскарження, в якому має зазнача­тись, підлягає рішення подальшому оскарженню чи ні, якщо так, то протягом якого строку і до якого органу повинен подава­тися засіб оскарження176.

Індивідуальні адміністративні акти також мають бути дове­дені до відома їх адресатів, що вважається умовою їх чинності. Способи доведення до відома також закріплюються в адміністра­тивно-процедурному законодавстві. Наприклад, відповідно до Акта з загального адміністративного права Королівства Ні­дерланди, розпорядження, що стосуються однієї чи кількох за­цікавлених сторін, оприлюднюються шляхом надсилання чи видачі таким особам або у будь-який інший зручний спосіб177. Німецький закон, деталізуючи способи доведення до відома, передбачає, що адміністративний акт, який надіслано в межах країни поштою, за загальним правилом через три дні після від­правлення вважається проголошеним.

Завершуючи розгляд цієї стадії адміністративної процедури, зупинимось на строках, протягом яких адміністративні органи повинні прийняти рішення в індивідуальних адміністративних справах. Треба зауважити, що конкретні строки закріплено не у всіх загальних адміністративно-процедурних кодексах. Достат­ньо привабливим видається регулювання цього питання у поль­ському Кодексі адміністративного провадження. Засадничою є тут норма про те, що органи публічної адміністрації зобов'язані вирішувати справи без зайвого зволікання. Ця норма далі конк­ретизується. Негайно повинні вирішуватися справи, які можуть бути розглянуті на основі доказів, представлених сторонами ра­зом з вимогою про початок провадження або на основі загаль­новідомих фактів і доказів. Вирішення ж справи, що вимагає з'ясувального провадження, здійснюється не пізніше, ніж про­тягом місяця, а особливо складної справи — не пізніше, ніж про­тягом двох місяців від дня початку провадження178. Триваліші терміни розгляду і прийняття адміністративного акта в окремих категоріях справ можуть встановлюватись спеціальним законо­давством.

Четверта стадія адміністративної процедури, оскарження індивідуального адміністративного акта, має факультативний характер. Учасники адміністративної процедури щодо яких прийнято сприяючі акти, а також значна частина адресатів об­тяжуючих адміністративних актів об'єктивно не подаватимуть скарг. А от учасники, не згідні з прийнятим рішенням в індиві­дуальній адміністративній справі або його не прийняттям мають право на оскарження, хоча й з тих чи інших причин можуть це не зробити.

В адміністративно-процедурних кодексах регулюється ос­карження в адміністративному порядку, тобто до вищого органу публічної адміністрації. При тому в системі органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно, за винятком вершини виконав­чої вертикалі (уряд або глави держави) завжди є вищий орган, який розглядатиме скаргу. Певною проблемою є визначення такої структури в системі органів місцевого самоврядування, кожен з яких є формально незалежним в межах власної компе­тенції. У європейських країнах це питання вирішується по-різ- ному. Скарги на рішення, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування розглядають спеціально створені самоврядні апеляційні колегії (Польща), спеціальні дорадчі комісії (Нідер­ланди) та й, зрештою, самі органи, що прийняли оскаржуване рішення179.

Важливість оскарження в адміністративному порядку зумо­влена тим, що у більшості країн континентальної Європи воно є обов'язковою передумовою подання позову на рішення, дії чи без­діяльність адміністративних органів у судовому порядку. Тобто, за законодавством багатьох країн, подати такий позов до суду можливо лише після оскарження в межах публічної адміністра­ції. Таке правове регулювання має на меті передусім можливість виправлення помилки самою адміністрацією, а також є своєрід­ним фільтром від перенавантаження судових структур надмір­ною кількістю адміністративно-правових спорів.

В адміністративному порядку може бути оскаржено як ін­дивідуальний адміністративний акт загалом, а також його час­тину, а також бездіяльність адміністративного органу, зокрема, відмову прийняти адміністративний акт або затримку з його прийняттям. Скаржник при цьому може вимагати скасування відповідного акта чи його частини, а також видачі нового акта чи вчинення іншої дії.

Для захисту прав і законних інтересів приватних осіб значну роль мають норми, які визначають, чи подання скарги зупиняє виконання індивідуального адміністративного акта. Адміністра­тивно-процедурне законодавство європейських держав по-різно­му регулює це питання. В Австрійській Республіці за загальним правилом вчасно подані апеляції мають дію відтермінування, тобто, зупиняють виконання оскаржуваного акта. Однак орган може скасувати дію відтермінування, коли негайне виконання є в інтересах сторони або суспільного блага через можливе ви­никнення небезпеки у випадку зволікання180. З іншого боку, в Нідерландах заперечення або апеляція не призупиняють дії розпорядження, на яке їх подано, якщо іншого не передбачено статутною нормою або відповідно до неї181. Інакше кажучи, спе­ціальним законодавством може встановлюватись приписи, згід­но з якими, подання скарги на індивідуальний адміністратив­ний акт зупиняє його виконання.

За результатами розгляду скарги в адміністративному поряд­ку відповідний орган може прийняти рішення різного характе­ру. Наприклад, за естонським законом «Про адміністративну процедуру» орган, що розглядає скаргу має право:

— задовольнити заперечення (скаргу) і скасувати адміністра­тивний акт цілком чи частково, а також усунути фактичні на­слідки, пов'язані з адміністративним актом;

— видати розпорядження про видання адміністративного акта, здійснення заходу чи ухвалення нового рішення у справі;

видати розпорядження про відмову у здійсненні заходу;

— відхилити заперечення (скаргу)182.

На рішення за скаргою в адміністративному порядку учас­никами адміністративної процедури, які з ним не згідні, може бути подано позов до відповідних судових органів, на чому ми зупинимося у наступному розділі.

Перед оглядом останньої стадії адміністративної процеду­ри, під час якої реалізується прийнятий адміністративний акт, його виконання, процитуємо професора Є. Охендовського, який зазначає: «Діяльність публічної адміністрації повинна бути ре­зультативною. Для цього адміністрація повинна володіти за­собами, що забезпечують виконання наказів і заборон, котрі виникають як з правових приписів, так і адміністративних ак­тів. В протилежному випадку адміністрування було б неможли­вим»183.

Ця стадія, виконання індивідуального адміністративного акта передбачає добровільну або примусову реалізацію рішення відповідними суб'єктами. З об'єктивних причин добровільне виконання передусім стосується сприятливих для приватних осіб індивідуальних адміністративних актів. А от виконання об­тяжуючих актів часто потребує примусового виконання, хоча й адміністративно-процедурне законодавство у зарубіжних краї­нах спрямоване на те, щоб адресати адміністративних актів ви­конували їх у добровільному порядку. З цією метою у польському Кодексі адміністративного провадження передбачене положен­ня, що органи публічної адміністрації зобов'язані роз'яснювати сторонам принципові передумови, якими вони керуються у ви­рішенні справи, аби таким чином в міру можливості доводити до виконання сторонами рішення без застосування засобів при­мусу184.

Як ми уже згадували, процедура примусового виконання ін­дивідуальних адміністративних актів регулюється спеціальни­ми законами. Зокрема, у цих законах визначаються засоби, що можуть застосовуватись уповноваженими на виконання органа­ми публічної адміністрації як грошового характеру (стягнення із заробітної плати, пенсійних виплат, банківських рахунків), так й інших видів (відібрання майна, виселення з приміщення).