1.2. Адміністративне право у правових системах сучасності 1.2.1. Історія формування адміністративного права у зарубіжних країнах
Історичний розвиток адміністративного права підтверджує вищевикладені позиції щодо первинності науки публічної адміністрації, яка з тою чи іншою назвою та обсягом досліджень передувала формуванню аналізованої нами юридичної дисципліни.
Проте на певному історичному етапі саме правові аспекти публічної адміністрації почали визнаватись як найважливіші для її нормального функціонування.З іншого боку формування адміністративного права було тісно пов'язане з еволюцією держави, і, зокрема, форми державного правління та державного (політичного) режиму. Адже лише з обмеженням влади монархів та її повної або часткової передачі демократично обраним представникам народу було визнано необхідним детальне правове регулювання діяльності не лише приватних осіб, а й адміністрації.
Становлення адміністративного права як сукупності правових норм можна умовно поділити на три етапи:
1) Зародження адміністративно-правового регулювання, обґрунтованого міждисциплінарною наукою «камералістикою» (16-19 століття).
2) Формування окремої групи правових норм, що отримало назву «поліцейське право» (18 — початок 20 століття).
3) Перетворення «поліцейського права» в «адміністративне право» (кінець 19—20 століття).
Що стосується першого етапу, то науку камералістику можна сміливо називати предтечею сучасної науки публічної адміністрації. Латинський термін camera означає королівську, тобто державна скарбниця, а відповідна наука мала на меті пропонувати способи найкращого наповнення цієї скарбниці. Іншими словами, дослідження камералістів були спрямовані на першочергове задоволення інтересів держави, з якою асоціювалась у період абсолютизму королівська влада (тут варто пригадати знамените висловлювання французького короля Людовіка XIV «держава — це я»).
Камералістика була міждисциплінарною наукою, що охоплювала комплексні знання політичного, економічного, фінансового та юридичного характеру.
Один з провідних польських адміністративістів Я. Шренявскі таким чином виділяє три головні напрями досліджень камералістів 18-19 століття: перший, під впливом меркантилізму, концентрувався здебільшого на господарській проблематиці, другий, пов'язаний з концепцією природничого права, аналізував проблеми державного ін- тервенціонізму та охорони інтересів багатого міщанства, третій був пов'язаний з догматичною концепцією права про систему адміністративних установ9. Отже, уже в межах камералістики з'являється певна кількість знань, що за сьогоднішньою класифікацією можна назвати адміністративно-правовими, адже вони стосувались як організації публічної адміністрації, так і регулювання її взаємин з різними верствами населення.Проте з огляду на чималий та постійно зростаючий обсяг, правові аспекти камеральної науки на певному етапі виділились в окрему дисципліну під назвою «поліцейське право». Його назва походить від грецького терміну police — місто і буквально тлумачиться як сукупність норм, що забезпечують публічну адміністрацію в містах. На початках ця галузь мала дуже широкий предмет правового регулювання, який охоплював відносини у всіх сферах діяльності публічної адміністрації: господарської та фінансової діяльності, освіти, охорони здоров'я, публічного порядку. Але з часом предмет поліцейського права почав звужуватись і в 19 столітті з різними варіаціями передбачав, зокрема, такі групи суспільних відносин:
— охорона безпеки держави;
— забезпечення порядку в громадських місцях;
— діяльність із впорядкування суспільної моралі.
Для поліцейського права було характерним пріоритетне застосування заборон як методів правового регулювання та різних форм державного примусу. Іншими словами, норми цієї галузі наділяли органи публічної адміністрації широкими повноваженнями щодо приватних осіб, а на останніх покладалисьздебільшого обов'язки по дотриманню приписів адміністрації. Тобто, інтереси держави були первинними в нормах поліцейського права, інтереси ж особи — похідними.
Зародження на базі поліцейського адміністративного права треба віднести до кінця 18 століття чи, точніше, періоду Великої французької революції. Саме тоді із обмеженням влади абсолютний монархів народними представництвами розвинулись ідеї законодавчого обмеження публічної адміністрації. Цей процес був також безпосередньо пов'язаний з утвердженням концепції правової держави, одним з постулатів якої є дотримання юридичних норм не лише громадянами, але й органами державної влади, в тому числі адміністративними структурами.
Отже, про перетворення поліцейського права в адміністративне можна говорити тільки тоді, коли воно встановлює у своїх нормах поряд із правами органів публічної адміністрації та кореспондуючими їм обов'язками приватних осіб, також і права громадян по відношенню до адміністрації та відповідні зобов'язання адміністрації щодо громадян. При тому варто відзначити, що в країнах з de facto тоталітарним режимом, під назвою адміністративне право часто містилась сукупність юридичних норм, що за своїм змістом і спрямуванням відповідали здебільшого характеристикам права поліцейського.
Перехід до адміністративного права дуже влучно визначив класик українського адміністративного права професор Юрій Панейко: «Адміністративне право не є можливе в тих відносинах, в яких державні органи керуються виключно доцільністю і інтересами держави, а не є обмежені правними нормами, в таких/відносинах можна говорити лишень про адміністративну техніку. Доперва тоді, як діяльність адміністративних органів буде нормована правом, коли наступить правне обмеження адміністрації та охорона прав одиниць — тільки тоді може бути мова про адміністративне право»10.
У зв'язку з визнанням потреби у встановленні юридичних меж діяльності публічної адміністрації також виникли питання доцільності різних форм контролю за нею. У Франції, яка вважається батьківщиною адміністративного права, це проявилось в особливий спосіб. Контроль за органами публічної адміністрації було покладено не на звичайні суди, яким нова буржуазія не довіряла у зв'язку з їх необ'єктивністю у передреволюційний період, а на спеціальну систему судових органів, які були уповноважені розглядати позови приватних осіб проти адміністрації.
Тобто, адміністративне право формується як галузь, що забезпечує юридичну рівність громадян та публічної адміністрації перед органами незалежного судового контролю.Резюмуючи, спробуємо окреслити співвідношення адміністративного та поліцейського права:
1) Поліцейське право регулює лише частину суспільних відносин, що забезпечується адміністративним правом, тобто, можна стверджувати, що поліцейське є під галуззю адміністративного.
2) Поліцейське право спрямоване здебільшого на захист інтересів держави, загального добробуту, адміністративне ж, поза тим, є дієвим способом захисту прав людини і громадянина від неправомірних діянь адміністративних органів.
3) Адміністративне право встановлює жорсткі законні рамки організації та діяльності публічної адміністрації, у поліцейському праві ці аспекти не є визначальними.
Адміністративне право розвивалось дуже нерівномірно як в часовому, так і в територіальному вимірі. Істотні відмінності були і залишаються між країнами, що належать до двох найпоширеніших правових систем: континентальної (романо-гер- манської) та англо-американської (common law). Тому детальніший розгляд адміністративного права продовжимо відповідно до цього поділу.
1.2.2. Предмет адміністративного права в англо-американській правовій системі.
Історія розвитку адміністративного права в англо-амери- канській правовій системі істотно відрізняється від континентальної. Тому предмет адміністративно-правового регулювання у країнах, що належать до цієї системи сформувався з певними відмінностями.
Якщо звернутись до найавторитетнішого в Сполучених Штатах Америки юридичного словника «Black's law dictionary», то дефініція адміністративного права в ньому є доволі незвичною для нас: «Адміністративне право — це частина права, створена адміністративними агенціями у формі правил, інструкцій, постанов та рішень цих агенцій»11. Це визначення, очевидно, не є повноцінним, оскільки не враховує законодавчої складової адміністративно-правового масиву, а лише підзаконну, проте акцентує на ключовому для американського адміністративного права понятті «адміністративна агенція».
Саме з цим поняттям пов'язане формування аналізованої галузі в США.Як відомо, американська конституція 1787 року передбачала чіткий розподіл державної влади на законодавчу (Конгрес), виконавчу (Президент) та судову і певний період конституційні норми дотримувались дуже чітко. Проте потреба в економічному розвитку зумовила необхідність державного втручання в економічні процеси та доцільність створення окремих адміністративних органів, які б не лише виконували рішення Конгресу та Президента, але й самостійно регулювали діяльність підприємницьких структур. Формально це суперечило принципу розподілу влади, адже адміністративні органи почали виконувати законодавчу функцію, але практика довела ефективність цієї моделі. Першу адміністративну агенцію — Міжштатну комісію торгівлі було створено через сто років після схвалення Конституції у 1887 році, і саме цей рік вважають часом зародження американського адміністративного права.
Оскільки створення адміністративних агенцій не відповідало конституційно-правовому принципу розподілу влад, а свого часу їх навіть називали четвертою владою, яка безпосередньо втручається в права і свободи громадян та корпорацій, адміністративну право Сполучених Штатів виникло як засіб охорони прав приватних осіб від нових органів публічної влади. Найважливішими, з погляду американських юристів вважаються процесуальні норми, які детально регулюють відносини адміністративних агенцій та приватних осіб. При тому, адміністративне право регулює як форми впливу адміністративних агенцій на громадян та корпорації, так і зворотні зв'язки — встановлені законодавством способи впливу останніх на рішення, що приймають агенції. Окреслюючи предмет адміністративного права США, виділяють три основні групи юридичних норм:
1) норми, що визначають порядок прийняття адміністративними агенціями нормативно-правових актів (rulemaking);
2) норми, що встановлюють процедуру розгляду агенціями індивідуальних адміністративних справ (adjudication);
3) норми, що забезпечують судовий перегляд рішень адміністративних агенцій (judicial review).
Перелічені групи юридичних норм є безсумнівно адміністративно-процесуальними і характеризуються зовнішнім спрямуванням. Це дозволило окремим американським авторам стверджувати, що організація адміністративної системи та структура окремих установ не є об'єктом регулювання цієї галузі пр^ва12. Така позиція не повністю відображає реальний стан речей. Як зауважує американський професор Петер Шук, курс адміністративного права звичайно починається з розгляду питань:
— як і чому було створено адміністративні агенції;
— яким чином вони відрізняються від органів законодавчої та судової влади;
— як, у світлі цих відмінностей та відсутності конституційного визначення юридичного статусу агенцій, може бути обґрунтоване делегування законодавчої, судової та виконавчої влади агенціям;
— формальні та неформальні механізми, завдяки яким законодавча та виконавча влада контролюють агенції13.
Тобто, попри те, що внутрішню організацію адміністративних агенцій не вважають об'єктом впливу адміністративного права, окремі аспекти організації публічної адміністрації не можна виключати зі сфери регулювання адміністративно- правових норм, і, тим більше, досліджень американської науки адміністративного права. Це підтверджує, зокрема, зміст підручників з адміністративного права, в яких окремі моменти організації адміністративних агенцій (створення та ліквідація, призначення та звільнення керівників) висвітлюються в розділах про контроль законодавчої та виконавчої влади за адміністративним розсудом14.
Незважаючи на наведене, превалюючими в адміністративному праві США без сумніву є адміністративно-процесуальні норми, які забезпечують механізми реалізації та захисту прав приватних осіб у їх взаєминах з органами публічної адміністрації. Адже адміністративні агенції протягом 20 століття набули значних повноважень, при реалізації яких часто порушуються права особи. І саме Адміністративне право як сукупність юридичних норм виступає засобом обмеження зловживань адміністрації та захисту прав громадян і корпорацій.
У Великій Британії доцільність існування адміністративного права не визнавалось найдовше — до середини 20 століття, коли кількість адміністративних органів почала невпинно зростати і, відповідно, почали з'являтись перші комплексні дослідження у цій сфері. З огляду на особливості історичного розвитку цієї держави, організація британських адміністративних структур, їх форми діяльності і порядок здійснення судового та інших видів контролю мають істотні відмінності. Адміністративне ж право, що регулює ці питання, лише набуває ознак системності.
Як відзначає сучасний британський професор Деніс Галлі- ган, адміністративне право, будучи сукупністю правил про способи здійснення урядової влади, відповідає на такі запитання:
— які органи та інституції утворюють адміністрацію та якими повноваженнями вони наділені;
— яке походження (обґрунтування наявності) правил, що застосовують ці органи та інституції;
— якою мірою ці правила реалізуються у щоденній практиці;
— до якої межі адміністративно-правові правила і процедури забезпечують справедливе ставлення адміністрації до приватних осіб15.
Розглядаючи адміністративно-правову доктрину цієї країни, варто погодитись із тезою, що британські адміністративісти вважають основним завданням адміністративного права підтримання рівноваги між необхідністю мати ефективну адміністративну владу і захистом окремих осіб та суспільства загалом від зловживання цієї влади. Згідно з цими юридичними нормами повинні бути встановлені межі адміністративної влади, її суб'єкти та процедури їх діяльності16.
Підсумовуючи короткий огляд предмета адміністративного права в англо-американській правовій системі, відзначимо такі його особливості, що є спільними як для Сполучених Штатів Америки та Великої Британії, так і для інших держав, які використовують їх доктрину (в першу чергу, Британської Співдружності):
— практична спрямованість адміністративно-правового регулювання;
— забезпечення адміністративно-правовими нормами у переважній більшості зовнішніх відносин між публічною адміністрацією та приватними особами;
— особливі акценти на адміністративно-процесуальних нормах, які й асоціюються з адміністративним правом;
— захист інтересів громадян та корпорацій від зловживання владою з боку органів публічної адміністрації та їх службовців розглядається як основне призначення адміністративного права.
Еще по теме 1.2. Адміністративне право у правових системах сучасності 1.2.1. Історія формування адміністративного права у зарубіжних країнах:
- Шевченко О. О.. Історія держави і права зарубіжних країн 1998, 1998
- 4.5 Формування адміністративних даних торговцями цінними паперами
- ПРЕДМЕТ, МЕТОД I СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО ПРАВА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
- Панов A.B.. Державне право зарубіжних країн. 2011, 2011
- Державне право зарубіжних країн як наука і як навчальна дисципліна
- 1.2.5. Джерела адміністративного права
- § 3. Право членства в кооперативах зарубіжних країн
- 1.2.6. Принципи адміністративного права
- 3. Періодизація історії держави і права зарубіжних країн
- 1.2.3. Предмет адміністративного права в континентальній правовій системі
- д) Суб ’єктивне право як позитивний (адміністративний) дозвіл
- 1.2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права