1.1. Публічна адміністрація як об'єкт адміністративно-правового регулювання 1.1.1. Поняття «публічна адміністрація»: основні підходи
Переважна частина норм адміністративного права регулює суспільні відносини у сфері, яку у доктрині більшості зарубіжних країн окреслюють як «публічна адміністрація».
В Україні до останнього часу цей термін широко не використовувався, більш популярним був термін «державне управління», що невиправдано звужувало зміст поняття.
Адже, по-пер ше, говорячи про державне управління, ми свідомо вилучаємо з нього діяльність органів місцевого самоврядування, які завжди виконують ті чи інші функції держави. По-друге, що головніше, термін державне управління не відображає глибинної сутності аналізованої категорії. Публічна ж адміністрація самою назвою передбачає свою спрямованість на реалізацію публічних, тобто, народних інтересів.Що стосується конкуренції слів адміністрація — управління, то між ними варто ставити знак рівності, відмінною є лише їх етимологія, а зміст — той самий. З огляду на розгляд у цьому посібнику зарубіжної доктрини, в якій латинський корінь слова адміністрація застосовується у більшості європейських мов, вважаємо за доцільне застосовувати виключно цей термін.
Тим більше, що його переклад на російську та українську мови спричинив однобоке тлумачення сутності адміністрації в радянський період. Мається на увазі те, що в більшості українських підручників з адміністративного права наводиться лише одне із значень перекладу терміну адміністрація — управління, керування, а не згадується інше — служіння. Адже саме ідея служіння публічної адміністрації інтересам народу проходить «червоною ниткою» в адміністративному праві багатьох країн.Що ж таке публічна адміністрація? Однозначної відповіді на це запитання просто не існує. У наступному підрозділі ми з'ясуємо, що публічну адміністрацію вивчають не лише представники юриспруденції, але й економісти, соціологи, політологи та інші науковці.
Проте навіть серед юристів немає єдиного підходу, хоча й можна зробити певні узагальнення.Публічна адміністрація розглядається, здебільшого, у двох аспектах: структурному та процедурному.
Відповідно до структурного підходу, публічна адміністрація окреслюється як сукупність різних організацій, що виконують публічні функції. До цих організацій, за українською юридичною термінологією, доцільно віднести:
— органи виконавчої влади;
— виконавчі органи місцевого самоврядування1.
У контексті структурного підходу термін адміністрація застосовується доволі часто і в Україні. Зокрема, в нашому законодавстві закріплені такі назви органів як Державна податкова адміністрація, обласні державні адміністрації та ін.
Що стосується процедурного підходу, то його сутність проілюструємо дефініцією відомого польського експерта у сфері адміністративної реформи Міхала Кулеші: «Публічна адміністрація — це сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб'єктами та інституціями на основі закону та у межах, визначених законом для досягнення публічного інтересу2. В українській літературі також переважним є функціональний підхід. Зокрема, в академічному курсі «Адміністративне право України» професор В. Б. Авер'янов визначає державне управління як «нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень»3. Незважаючи на те, що це є дефініцією поняття, яке є лише складовою частиною публічної адміністрації, проте спрямованість визначення видається очевидною.
Обидва підходи мають право на життя, адже розглядають одну і ту ж категорію під різними кутами зору. Тобто, для повного розуміння поняття публічна адміністрація треба враховувати обидва підходи до її розуміння: структурний та процедурний.
Ця позиція знайшла своє втілення у дефініції російського ад- міністративіста М. А. Штатіної, яка визначає публічну адміністрацію як «організацію та діяльність органів і установ, які підпорядковані політичній владі, забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади»4. Вважаємо, що ця дефініція є цілком прийнятною для окреслення сутності публічної адміністрації, тим більше, що вона відображає її основні риси:1) публічна адміністрація підпорядковується політичній владі (тобто, парламенту та главі держави);
2) публічна адміністрація забезпечує виконання і застосування законів (тобто, реалізовує на практиці політичні рішення парламенту);
3) публічна адміністрація діє (повинна діяти) в публічних інтересах (під якими доцільно розуміти розумне поєднання інтересів окремої особи та суспільства загалом);
4) публічна адміністрація наділена прерогативами публічної влади (тобто, владними повноваженнями, які дозволяють від імені суспільства давати обов'язкові вказівки приватним особам5).
Закінчуючи коротку характеристику базового для зарубіжного адміністративного права поняття, звернемо увагу, що обидва аспекти публічної адміністрації — структурний та процедурний — будуть детальніше висвітлені в окремих частинах цього посібника. Зокрема, його другий розділ буде присвячено характеристиці структур, що належать до публічної адміністрації, а четвертий — формам та процедурам адміністративної діяльності.
Еще по теме 1.1. Публічна адміністрація як об'єкт адміністративно-правового регулювання 1.1.1. Поняття «публічна адміністрація»: основні підходи:
- Стаття 3. Основні принципи етики публічної служби та публічних службовців
- Стаття 18. Переведення кар'єрних публічних службовців на вищі посади та тимчасове переведення на інші посади публічних службовців
- 5.4. Судовий контроль за публічною адміністрацією та його моделі 5.4.1. Загальний огляд систем судового контролю за публічною адміністрацією
- Стаття 6. Посади публічних службовців Посади публічних службовців поділяються на посади:
- Поняття правового регулювання. Правове регулювання і правовий вплив
- § 2. Сфера, основні напрямки і межі правового регулювання
- 4.2. Процедури діяльності публічної адміністрації 4.2.1. Історичний розвиток правового регулювання адміністративних процедур та кодифікаційні моделі
- Розділ 1 ОСНОВНІ ПІДХОДИ ДО ПРАВОРОЗУМІННЯ
- § 1. Поняття правового регулювання і його відмінність від правового впливу
- § 4. Публічне і приватне право
- § 1. Поняття правового регулювання
- § 1. Поняття правового регулювання
- Стаття 51. Посвідчення публічного службовця
- Стаття 47. Організація навчання публічних службовців