2.1. Система органів публічної адміністрації

функції публічної адміністрації можуть виконувати різні суб'єкти права (із назвами, що застосовуються в українській юридичній доктрині):

— органи виконавчої влади;

— державні установи та підприємства;

— органи місцевого самоврядування;

— комунальні установи та підприємства;

— приватні установи та підприємства;

— громадські організації, в тому числі у сфері професійного самоврядування.

Проте до органів публічної адміністрації серед перелічених можна віднести лише дві групи: органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Усіх же інших суб'єктів може бути уповноважено на виконання функцій публічного характеру: або постійно, наприклад, щодо забезпечення загальної середньої ос­віти школами або тимчасово — у випадках делегування приват­ним структурам виконання окремих публічних завдань. Зміст правового статусу цих суб'єктів також досліджується в межах науки адміністративного права. Наприклад, чимало уваги нау­ковці країн континентальної правової системи приділяють ад­міністративно-правовому статусу закладів (університетів, біб­ліотек, лікарень)36.

Незважаючи на наведене, пріоритетне місце в структурно- організаційній частині адміністративного права займає аналіз правового статусу органів публічної адміністрації, і саме на них ми зупинимось детальніше. Тим більше, що система цих органів є надзвичайно складною та істотно відрізняється в окремих країнах.

Перша група структур публічної адміністрації — органи ви­конавчої влади за ознаками характеру наданої компетенції та те­риторії, на яку поширюються їх повноваження, поділяють на:

— вищі (уряд або глава держави);

— центральні (міністерства та інші органи із загальнонаціо­нальною компетенцією);

місцеві (адміністрації, префектури тощо).

У правовій доктрині багатьох країн поділ є ще простішим і містить лише два види органів виконавчої влади — центральні та місцеві.

Залежно від існуючої в конкретній країні форми державного правління виділяють також моделі виконавчої влади. Таким чи­ном на загальнодержавному рівні відрізняють виконавчу владу, орієнтовану на реалізацію завдань:

— глави держави (у президентських республіках);

— глави держави і глави уряду (у парламентських монар­хіях і республіках та у президентсько-парламентських респуб­ліках).

Виходячи з цього, ми спостерігаємо певний дуалізм у діяль­ності виконавчої влади в другій моделі, до якої належить біль­шість європейських країн. Зокрема, у парламентських мо­нархіях (Об'єднане Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Королівство Швеція) законодавчий представницький орган доручає виконання зафіксованих у законі завдань королю, який формально очолює виконавчу владу. Однак король та його апарат виконують лише незначну частину публічних завдань, основна ж частина покладається на уряд. Отже, одну частину виконавчих повноважень представляє король — символічний глава держави, а другу — уряд. У парламентських республіках (Федеративна Республіка Німеччини, Італійська Республіка) роль короля відіграє президент республіки, і аналогічно основ­ні виконавчі структури формуються навколо уряду. У країнах із змішаною президентсько-парламентською формою правлін­ня (Французька Республіка) дуалізм влади проявляється ще яскравіше.

У президентських республіках (США, країни Центральної та Латинської Америки) виконавча влада навпаки — моноліт­на. Це означає, що обраний населенням президент відповідає за всю виконавчу владу; він є і главою держави і главою вико­навчої влади в одній особі. Саме навколо нього формуються усі адміністративні структури.

Органи виконавчої влади здійснюють два види функцій:

владно-політичні, тобто, вони разом з парламентом фор­мують політику держави;

- владно-адміністративні, тобто, ці органи реалізовують де­ржавну політику, виконуючи рішення вищих органів державної влади у повсякденній адміністративній діяльності.

- При тому варто зазначити, що владно-політичні функції здій­снюють не усі органи виконавчої влади, а лише уряди та мініст­ри, а в окремих країнах — і керівники реґіональних органів виконавчої влади загальної компетенції. Значною мірою право­ве забезпечення владно-політичних функцій належить до пред­мета конституційного права, хоча межі з адміністративним тут є дуже хиткими. А от здійснення владно-адміністративних функ­цій — це виключна прерогатива адміністративного права.

- Другу чималу групу органів публічної адміністрації в ук­раїнській юридичній науці називають виконавчими органами місцевого самоврядування. Система цих органів, їх місце в ор­ганізації публічної влади та правове регулювання взаємовідно­син з органами виконавчої влади буде детальніше проаналізова­на в окремому підрозділі цього розділу.