5.4. Судовий контроль за публічною адміністрацією та його моделі 5.4.1. Загальний огляд систем судового контролю за публічною адміністрацією
Судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації займає чільне місце серед способів забезпечення її ефективного функціонування у зарубіжних країнах. Його безсумнівною перевагою є нейтральність та незалежність судової гілки влади від виконавчої, адже «ніхто не може бути суддею у власній справі» і необхідна третя владна сила, роль якої у провідних демократіях успішно відіграють суди.
Цей вид державного контролю не передбачає такого широкого кола контрольних дій, як інші види державного контролю. Передусім це наступний контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю органів публічної адміністрації, з якими не погоджуються певні громадяни чи юридичні особи. Під час здійснення цього контролю перевіряється законність як нормативних, так й індивідуальних адміністративних актів, а також інших вчинених нею заходів. Судовий контроль полягає у можливості скасування адміністративного акта, а не заміні акта, що містить вади, новим актом, адже це становило б так звану «подвійну адміністрацію»205.
Інакше кажучи, судові органи при здійсненні контрольної діяльності, не підміняють органів публічної адміністрації.Саме з судовим контролем за діяльністю адміністрації асоціюється поняття «адміністративна юстиція», тобто, мова йде про встановлення справедливості (юстицію) у публічно-правових спорах громадян з адміністративними органами.
Як і щодо інших питань в адміністративному праві за належністю до тієї чи іншої правової системи в контексті судового контролю, розрізняють дві основні моделі адміністративної юстиції — континентальну та англо-американську. Основна їх відмінність полягає у різних суб'єктах, що здійснюють контроль за діяльністю адміністрації.
У багатьох країнах, що належать до континентальної правової системи, створена та функціонує система спеціалізованих адміністративних судів, які вирішують спори приватних осіб з публічною адміністрацією.
Англо-американська модель характеризується тим, що пуб- лічно-правові спори громадян з адміністрацією розглядають суди загальної юрисдикції, а окрема система адміністративних судів відсутня.
Перевагою континентальної моделі адміністративної юстиції вважається професіоналізм адміністративних суддів, зумовлений спеціалізацією розгляду спорів. Проте зазначене не заважає судам загальної юрисдикції у країнах англо-американської правової системи успішно виконувати покладені на них обов'язки з контролю за діяльністю адміністративних органів.
У деяких країнах існують системи адміністративної юстиції, що поєднують елементи обох основних моделей. Зокрема, у Швеції в першій інстанції публічно-правові спори розглядають загальні суди, а в останній — Вищий адміністративний суд.
5.4.2. Судовий контроль в англо-американській правовій системі
У державах, що належать до англо-американської правової системи, переважна відсутність спеціалізованих адміністративних судів зумовлена кількома факторами. По-перше, за правовою доктриною common law не існує чіткого розмежування права на приватне і публічне та вважається, що органи публічної адміністрації є такими ж суб'єктами права, як і приватні особи, а тому розгляд спорів між адміністрацією та приватними особами повинен відбуватись у тих же судах. По-друге, як ми уже відзначали раніше, чимала кількість публічно-правових спорів у державах цієї правової системи вирішується у різних квазісу- дових органах (наприклад, британських адміністративних трибуналах) і тому загальні суди не перенавантажені розглядом цих спорів. Отже, судовий контроль за публічною адміністрацією в англо-американській правовій системі здійснюють суди загальної юрисдикції (хоча й тут можуть існувати деякі винятки).
Як відзначають провідні американські дослідники, існують певні обмеження для судового контролю дій агенції206 «часового» характеру:
— сторона має право на судовий перегляд лише остаточних дій агенції;
— сторона має право на судовий перегляд лише після вичерпання (використання) усіх засобів адміністративного захисту;
— сторона має право на судовий перегляд лише після того, як дія агенції «дозріла» (готова) до перегляду;
— Конгрес (парламент США) може встановлювати строк, протягом якого дія агенції може бути предметом судового перегляду207.
Ad 1) Відповідно до параграфу 704 американського Акта про адміністративні процедури в судовому порядку може бути переглянуто лише остаточні заходи агенції (final agency actions). Попередній, процедурний або проміжний захід чи постанова агенції, які не можуть бути переглянуті безпосередньо, переглядаються під час перегляду остаточного заходу агенції208.
Ad 2) Цитований Акт про адміністративні процедури не передбачає оскарження в адміністративному порядку як обов ' язкової передумови судового контролю за діями адміністрації (передбачене в законодавстві багатьох країн континентальної Європи). Однак, як зазначає професор Г. Фентон, «суди встановили загальне правило, за яким сторона має передусім «виснажити» усі можливості врегулювання на адміністративному рівні до того, як апелювати до суду209. Вимога, згідно з якою сторона у спорі повинна використати усі (адміністративні) засоби досудового врегулювання перед тим, як звернутись до суду (exhaustion of administrative remedies) спрямована на уникнення недоцільного або невчасного втручання суду в адміністративний процес210.
Ad 3) Вимога «зрілості» (ripeness) по суті доповнює попередні дві передумови судового перегляду рішень агенцій. Справа вважається «дозрілою» до судового перегляду, коли рішення агенції є достатньо конкретним і на його підставі суд може встановити, чи справді має місце порушення прав та охоронюваних законом інтересів. Мета впровадження цієї вимоги полягає в тому, щоб відгородити суди від завчасного залучення до вирішення спорів, що випливають з адміністративних правовідносин, від втяг- нення їх в абстрактні дискусії з приводу здійснюваної агенцією політики, а також захистити агенції від втручання судів до прийняття ними офіційного адміністративного акта211.
Ad 4) Параграф 701 Акта про адміністративні процедури передбачає, що судовий перегляд дій агенцій виключається у випадках, коли законодавчі акти перешкоджають його проведенню212. Одним з цих випадків є закріплення у законах строків, протягом яких може бути подано позов на дії адміністративних органів.
Наприклад, Акт про чисте повітря передбачив право на судовий перегляд встановлюваних Агенцією з охорони довкілля стандартів емісії забруднюючих речовин, проте встановив 30- денний строк з моменту промульгації певного стандарту на ре- . алізацію цього права зацікавленими особами — подання позову до суду213.Крім того, треба відзначити, що у країнах англо-амери- канської правової системи судовий контроль за діями публічної адміністрації обмежується й іншими факторами. Зокрема, за існуючою у Великій Британії концепцією, факт неналежного виконання адміністративними органами своїх обов'язків сам по собі не є підставою звернення до суду: якщо права та законні інтереси приватної особи не постраждали від втручання адміністративних органів, то звернення до суду не є правомірним навіть у тих випадках, коли державний орган і не виконує своїх обов'язків. Отже, одним з головних принципів судової відповідальності адміністративних органів у межах адміністративної юстиції є те, що ці органи можуть відповідати в судовому порядку тільки за дії, пов'язані з невиконанням статутних обов'язків S і які спричинили (можуть спричинити) певні негативні наслідки (збитки) для приватної особи214.
Цікавим є вирішення питання відкладальної дії, тобто, зупинення виконання рішення адміністративного органу у зв'язку з поданням позову до суду про визнання його недійсним. Згідно з параграфом 705 американського Акта про адміністративні процедури уповноважений суд за відповідних умов та в межах, необхідних для попередження непоправної шкоди може застосувати відкладення дати набуття чинності рішенням агенції або збереження статусу чи прав до того часу, поки не будуть зроблені висновки після перегляду справи в апеляційному порядку. Крім того, закон передбачає, що сама агенція може відкласти дату набуття сили заходами, схваленими ним, на строк перегляду цих заходів у судовому порядку215.
У результаті розгляду публічно-правового спору відповідний суд може як задовольнити поданий позов і скасувати повністю або частково рішення адміністративного органу, так і відхилити позовні вимоги. Відповідно до параграфу 706 Акта про адміністративні процедури суд скасовує рішення агенції, якщо виявляється, що вони:
— були свавільними, необґрунтованими або іншим чином не відповідали закону;
— суперечили конституційним правам, повноваженням, пільгам чи недоторканності;
— перевищували встановлені законом юрисдикцію, повноваження та обмеження або порушували законні права;
— були прийняті з порушенням процедури, встановленої законом;
— не були підтверджені достатніми доказами або не були зазначені у протоколі слухання агенції згідно із законом; не підтверджуються фактами настільки, що факти підлягають новій перевірці судом216.
Підсумовуючи, ще раз відзначимо, що незважаючи на відсутність спеціалізованих адміністративних судів, судовий контроль за публічною адміністрацією в державах, що належать до англо-американської правової системи є доволі ефективним.
Еще по теме 5.4. Судовий контроль за публічною адміністрацією та його моделі 5.4.1. Загальний огляд систем судового контролю за публічною адміністрацією:
- 5.1. Загальна характеристика сутності контролю за публічною адміністрацією та його видів
- 5.4.3. Судовий контроль в континентальній правовій системі
- Контроль судов над администрацией
- Контроль судов над администрацией
- Стаття 48. Загальне управління публічною службою
- § 2. Процесуальні та організаційні питання призначення судових експертиз. Система судово-експертних установ в Україні
- Субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, налоговые органы РФ, банковский контроль. Внутрихозяйственный контроль, аудиторский (независимый) финансовый контроль. Бюджетное право, бюджетная система, бюджетный процесс (общие понятия)
- 1.1. Публічна адміністрація як об'єкт адміністративно-правового регулювання 1.1.1. Поняття «публічна адміністрація»: основні підходи
- Стаття 18. Переведення кар'єрних публічних службовців на вищі посади та тимчасове переведення на інші посади публічних службовців
- §1. Судове почеркознавство та його наукові основи