<<
>>

Актуальным является вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства

при регулировании оборотоспособности земельных участков. В силу ст. 27 ЗК РФ оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ.

Согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ[39] [40] (далее - ГК РФ, Гражданский кодекс РФ) оборотоспособность земельного участка можно определить как потенциальную возможность участка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Применительно к регулированию оборота земельных участков п. 3 ст. 129 ГК РФ специально предусматривает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами, установленными законами о земле и других природных ресурсах[41] [42]. Это положение корреспондирует п. 3 ст. 209 ГК РФ, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется в той мере, в какой их оборот допускается законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Аналогичное положение содержится в ст. 13 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О

42

введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» , предусматривающей нормы о том, что пределы оборотоспособности земли определяются земельным законодательством.

В литературе справедливо подчеркивалось, что при регулировании оборота земельных участков нормы гражданского законодательства носят общий характер, а земельного - специальный[43] [44]; определение степени оборотоспособности земельных участков относится к предмету

44

регулирования земельного права .

В то же время, в литературе по этому вопросу высказывалась и другая позиция (В.А. Дозорцевым[45], С.П. Гришаевым[46]), согласно которой нормы гражданского законодательства при регулировании отношений оборота земельных участков и иных природных ресурсов имеют приоритет над нормами земельного законодательства. Авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации высказываются в пользу исключения из земельного законодательства всех гражданскоправовых норм, касающихся прав на земельные участки и сделок с ними и перенесения их в ГК РФ. С.А. Боголюбов справедливо не разделяет подобную позицию, указывая на то, что включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, водные объекты, участки недр в ГК РФ лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, а перевод норм из природоресурсных законов в Гражданский кодекс РФ приведет к ослаблению публичной составляющей их охраны, подчеркнет их, прежде всего, имущественный, а не экологический

47

характер .

В.В. Устюкова соглашается с С.А. Боголюбовым и дополнительно критикует проект Федерального закона №47586-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подчеркивая, что «перемещение» норм земельного права в Проекте осуществлено выборочно, несистемно, что может в случае его принятия привести к трудностям в применении на практике как Земельного, так и Гражданского кодексов. Дополнительно В.В. Устюкова справедливо критикует положения рассматриваемого Проекта о том, что в п. 1 ст. 129 Гражданского кодекса РФ в отдельную группу не выделяются земельные участки, изъятые из оборота, а п. 3 ст. 129 ГК РФ, на котором, базировались специальные нормы земельного законодательства, регулирующего оборот

48

земельных участков, планируется признать утратившим силу .

Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ[47] [48] [49], вступившим в силу 1 октября 2013 г., п.

2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ изложен в новой редакции, в которой объекты, изъятые из оборота, не упоминаются в качестве объектов гражданских прав. В то же время, п. 3 ст. 129 ГК РФ не претерпел каких-либо изменений.

В свете произведенных законодателем изменений ст. 129 ГК РФ возникает вопрос, относит ли законодатель земельные участки к вещам, ограниченным в обороте, или правовой режим указанных объектов должен быть урегулирован земельным законодательством, о чем говорится в п. 3 той же статьи.

С одной стороны, в силу ст. 128 ГК РФ земельные участки отнесены к объектам гражданских прав, поэтому к ним применимы положения п. 2 ст. 129 Кодекса РФ. В этом случае возникает вопрос другого рода: продолжают ли свое существование в действующем законодательстве земельные участки, изъятые из оборота, или они подлежат включению в категорию земельных участков, ограниченных в обороте. Согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ, правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу настоящего Федерального закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется; однако не понятно, каково будет содержание режима участков, изъятых из оборота, в частности, распространяется ли в отношении них запрет на совершение сделок, предусмотренных гражданским законодательством, или же данные участки следует считать участками, ограниченными в обороте, гражданско-правовые сделки с которыми допускаются, а в случаях, предусмотренных законом, такие участки могут быть предоставлены в частную собственность? Иными словами, не ясно, сохраняется ли режим изъятых из оборота участков, установленный до принятия Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142- ФЗ, в полном объеме, или в части, и в течение какого периода времени[50].

Соответствующих положений и разъяснений Закон № 142-ФЗ не содержит, при этом по смыслу норм ст. 3 рассматриваемого Закона с момента введения его в действие формируемые земельные участки не могут наделяться режимом участков, изъятых из оборота.

В то же время с принятием Федерального закона № 142-ФЗ ст. 27 ЗК РФ не претерпела изменений и продолжает регулировать ограничение оборотоспособности земельных участков, разделяя их на ограниченные в обороте и изъятые из гражданского оборота. Таким образом, возникает коллизия между нормами п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ и ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Рассматривая данное противоречие с конституционно-правовой позиции, следует руководствоваться, прежде всего, презумпцией приоритета публичных интересов в области регулирования земельных отношений, установленной статьей 9 Конституции РФ, однако в то же время существует необходимость обеспечения баланса интересов публичных и частных. О необходимости учета многообразия общественных (публичных) и индивидуальных интересов, их сочетания и взаимодействия для достижения баланса законных интересов, взаимоотношения индивида с обществом высказывались В. Д. Зорькин и Л. В. Лазарев[51]. В качестве правореализационного инструмента данного теоретического положения, предусматривающего наряду с существованием публичного интереса возможности для осуществления конституционных прав и свобод гражданина, можно назвать норму части 3 статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Отражение в полной мере баланса публичных и частных интересов применительно к ограничению оборотоспособности земельных участков, по нашему мнению, можно найти в земельном законодательстве, но не в гражданском, поскольку именно нормы ЗК РФ предусматривают случаи частичной свободы частного интереса при существовании преобладающего публичного (ограниченные в обороте земли), невозможности осуществления частного интереса в полной мере в связи с наличием публичного интереса (изъятые из оборота земли).

Рассматривая соотношение публичного и частного интересов в земельном праве, Г.Л. Землякова приводит заслуживающий внимания пример координации и поиска оптимального баланса частных и публичных интересов посредством проведения предусмотренных законодательством процедур общественных слушаний при установлении публичных сервитутов и публичных слушаний по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки.

Причем публичные слушания предполагают учет одновременно социальных (удобство размещения транспортной инфраструктуры, парковок, социальных учреждений, детских площадок и т.п.), экологических (наличие парков, скверов, водных объектов) и экономических (близость расположения рынков, социальных аптек и

52

магазинов) интересов населения . Данный пример свидетельствует в пользу необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов в различных сферах земельных отношений, в т.ч. при установлении ограничений оборотоспособности земельных участков.

Учитывая режим земли и как объекта земельных отношений, и как ценного ресурса, требующего государственной охраны, следует исходить из приоритета норм земельного законодательства по отношению к нормам гражданского законодательства при регулировании земельных правоотношений, поскольку именно нормы земельного права в необходимой [52] степени отображают публичный интерес в сфере земельных правоотношений.

Данный вывод не противоречит ГК РФ, п. 3 ст. 129 которого прямо говорит о специальном характере земельно-правовых норм, регулирующих пределы включения земли в оборот по отношению к положениям гражданского законодательства. Правильность сделанного заключения подтверждается материалами судебной практики. Так, в при рассмотрении спора по делу №°А47-13540/2012 о признании незаконным бездействия органа муниципальной власти по управлению природными ресурсами, выразившегося в непринятии решения о предоставлении в собственность общества земельного участка из земель транспорта, Федеральный арбитражный суд Уральского округа, ссылаясь на п. 2 и подп. 7 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ, указал на то, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами, и в свою очередь, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предоставленные для нужд организаций транспорта.

Делая акцент на нормы земельного права, арбитражный суд кассационной инстанции поддержал правовую позицию суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении заявленных

53

требований . Аналогичную правовую позицию занял и Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 19.06.2012 по делу № А65-16441/2011 о признании незаконным отказа исполнительного комитета администрации города в предоставлении земельного участка, находящегося в границах особо охраняемых природных территорий, в собственность. Отдавая предпочтение нормам земельного права, а именно, п. 5 ст. 27 ЗК РФ, федеральный суд округа оставил в силе решение и постановление нижестоящих судов об удовлетворении заявленных [53] требований, поскольку ответчиками не представлено доказательств того, что испрашиваемый земельный участок входит в границы особо охраняемой

54

природной территории местного значения .

Исключение из ГК РФ категории «объекты, изъятые из оборота» означает установление единой юридической категории «ограниченные в обороте объекты». В качестве одного из аргументов в пользу такого подхода в литературе высказано мнение о приоритете прав кредиторов банкротящегося должника (унитарного предприятия) и недопустимости исключения из конкурсной массы какого-либо имущества, в т.ч. имущества, изъятого из оборота[54] [55]. Применительно к земельным участкам, изъятым из оборота, к данной точке зрения следует отнестись критически, так как в силу прямого указания ст. 27 ЗК РФ такие участки не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством; соответственно, рассматриваемые участки недопустимо включать в конкурсную массу и производить их отчуждение.

Положительной оценки заслуживает описанная в литературе позиция Комитета Государственной Думы РФ по земельным отношениям и строительству в отношении проекта Федерального закона № 142-ФЗ, согласно которой «конструкция правового института ограничения оборотоспособности, содержащаяся в ГК РФ, не может в полной мере применяться к земельным правоотношениям, в том числе в связи с необходимостью обеспечения сохранения земли, лесов как природного ресурса, что предусмотрено Конституцией РФ, и в виду наличия в указанных правоотношениях элементов государственного управления и административного регулирования»[56].

В литературе применительно к новой редакции ст. 129 ГК РФ подчеркивалось, что изъятые из оборота объекты, были заменены на объекты, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота[57]. Тем самым в гражданском законодательстве установлен единственный критерий ограничения оборотоспособности, с чем нельзя согласиться. Такой подход не учитывает отраслевую специфику соответствующих объектов, в частности, применительно к земельным отношениям: особенности режима определенных видов земель и функции, решение которых обеспечивают эти земли. Так, участки, занятые зданиями и сооружениями Вооруженных Сил РФ, участки, предназначенные для защиты и охраны Государственной границы РФ, участки, на которых располагаются объекты использования атомной энергии, и ряд других земельных участков в связи с высокой степенью общественной значимости необходимо полностью исключить из гражданского оборота; в отличие от данных земельных участков участки общего пользования, участки из состава земель лесного фонда, участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия, и некоторые иные земельные участки по своему назначению нецелесообразно полностью исключать из гражданского оборота; такие участки могут быть доступны для частных лиц и предоставляться им во временное пользование на основании гражданско-правовых сделок[58]. Таким образом, в отношении земельных участков целесообразно применять дифференцированный подход к установлению объема ограничений оборотоспособности, реализация в законодательстве которого обеспечивается посредством наличия норм о правовом режиме изъятых из оборота земельных участков и участков, ограниченных в обороте.

В качестве дополнительного обоснования, свидетельствующего о необходимости применения дифференцированного подхода к установлению объема ограничений оборотоспособности, следует упомянуть принцип гибкости правового регулирования[59], предполагающий сочетание различных правовых средств при достижении соответствующей цели правового регулирования[60]. Данный принцип подлежит применению и к земельным правоотношениям, в том числе, связанным с регулированием ограничения оборотоспособности земельных участков. В сфере ограничения оборотоспособности земельных участков принцип гибкости правового регулирования предполагает определение нескольких (а не одного) правовых средств, позволяющих организовывать эффективное использование и охрану земельного фонда, обеспечивая при этом защиту публичных интересов, в связи с чем представляется целесообразным сохранение в земельном законодательстве и включение в гражданское законодательство категории «изъятые из оборота объекты» при гармоничном развитии категории «ограниченные в обороте объекты».

В отличие от положений гражданского законодательства нормы земельного законодательства предусматривают возможность введения ограничений оборотоспособности земельных участков на определенный срок путем резервирования земель. Участки, входящие в состав зарезервированных земель, в частную собственность предоставляться не могут. В литературе обоснованно отмечалось, что резервирование земель осуществляется в общественных (публичных) интересах[61]; резервирование необходимо рассматривать в качестве способа обеспечения запланированного использования земель в будущем, что само по себе является одной из функций по управлению земельными ресурсами[62]. Задача резервирования состоит в том, чтобы создать благоприятные условия для развития зарезервированных земель, т.е. в данном случае можно говорить о предполагаемом (планируемом) использовании соответствующих земель; реализация данных целей зависит от многих причин, в т.ч. бюджетных возможностей, поэтому резервирование осуществляется на определенный срок, в течение которого действует установленные решением о резервировании ограничения, включая ограничения оборотоспособности земельных участков в составе зарезервированных земель[63].

Специфика земельного законодательства в сфере регулирования ограничений оборотоспособности по сравнению с гражданским законодательством проявляется в том, что нормы земельного законодательства предусматривают возможность ограничения оборотоспособности земельных участков в отношениях с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. В частности, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не вправе приобретать в собственность определенные законом земельные участки.

В качестве дополнительного примера ограничения оборотоспособности земельных участков в отношениях с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в литературе рассматривался вопрос о праве коммерческих организаций приобретать в собственность земельные участки с разрешенным использованием «дачное строительство» или «ведение дачного хозяйства». Основываясь на положениях ст. 81 ЗК РФ и ст. 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» Л.Е. Бандорин указывал, что земельные участки для дачного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются только гражданам и их некоммерческим объединениям, в связи с чем указанные нормы являются положениями об ограничении прав на приобретение определенных земельных участков по субъектному составу при первичном предоставлении земельных участков. По мнению ученого, данные ограничения оборотоспособности действуют при первичном предоставлении земельных участков из состава государственных или муниципальных земель, и не исключают возможности приобретения коммерческими организациями участков с указанным разрешенным использованием[64]. В судебной практике сформирован иной, более широкий с точки зрения последствий приобретения участка, подход к данному вопросу. Так, суды указывают на то обстоятельство, что действующее законодательство не содержит запрета некоммерческим организациям и физическим лицам на отчуждение в собственность юридических лиц земельных участков с разрешенным видом использования «для дачного хозяйства» и «для дачного строительства», вместе с тем, отсутствие такого ограничения не свидетельствует о наличии у покупателя земельного участка - юридического лица (коммерческой организации) возможности использовать тот объем прав в отношении приобретенного земельного участка, который принадлежит лицам, ведущим дачное хозяйство или дачное строительство в целях, установленных Законом № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[65]. Таким образом, коммерческая организация не сможет в том же объеме, что и гражданин - владелец соответствующего дачного участка использовать этот участок в своей деятельности, а также

применять пониженную ставку земельного налога. В судебной практике встречаются случаи, когда коммерческая организация предпринимает попытки изменить разрешенное использование находящегося в её собственности земельного участка с «для ведения сельскохозяйственного производства» на «дачное строительство», но впоследствии суды отказывают в изменении разрешенного использования, указывая, что заявитель не относится к субъектному составу лиц, которым может быть представлен земельный участок для дачного строительства. При рассмотрении спора судами установлено, что истец является собственником земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения, судебная коллегия сочла ошибочным вывод истца о том, что изменение разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения), может быть осуществлено решением главы местной администрации с учетом публичных слушаний в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[66].

Внимательный анализ положений, регулирующих ограничения оборотоспособности земельных участков в отношениях с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, показывает, что термин «ограничение оборотоспособности по субъектному составу» является неточным. Соответствующие нормы регламентируют не только субъектный состав, но и предусматривают виды прав и определяют соответствующие земельные участки, предоставляемые определенным законом участникам оборота. Наряду с положениями действующего законодательства об иностранных лицах в качестве примера можно привести норму ст. 39.9 ЗК РФ, устанавливающую, что на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки из состава государственных или муниципальных земель могут быть предоставлены только определенным в данной статье субъектам.

Специальной нормой, регулирующей ограничения оборотоспособности земельных участков, является статья 27 ЗК РФ, содержащая перечень земельных участков, изъятых из оборота, и участков, оборот которых ограничен. Перечень земельных участков, изъятых из оборота, определен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Особенности правового режима отдельных видов изъятых из оборота земельных участков регулируются специальными федеральными законами, например, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[67], Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[68], Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[69] [70] [71] и др.

Перечень участков, ограниченных в обороте, определяется в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Дополнительно к земельным участкам, ограниченным в обороте, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года №178-ФЗ «О

70

приватизации государственного и муниципального имущества» относит участки, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению, земли общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и др.), отчуждение которых органами государственной и муниципальной власти не допускается.

Особенности правового режима отдельных видов ограниченных в обороте земельных участков регулируются также специальными федеральными законами, среди которых можно назвать Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках

71

истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон об объектах культурного наследия), Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении

72

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности

- 73

гидротехнических сооружений» и др.

Содержание ограничения оборотоспособности изъятых из оборота земельных участков состоит в том, что данные участки не могут быть переданы в частную собственность и являться объектами гражданскоправовых сделок.

В отношении земельных участков, ограниченных в обороте, необходимо отметить, что переход прав на такие участки основан на разрешительном типе правового регулирования, т.е. осуществляется постольку, поскольку соответствующие сделки прямо разрешены земельным законодательством. Земельные участки, не являющиеся участками, изъятыми из оборота или ограниченными в обороте, как справедливо отмечалось в литературе, должны быть признаны находящимися в обороте[72] [73] [74], иными словами, в отношении таких участков допускается совершение любых гражданско-правовых сделок.

Подводя итог проведенному в настоящем параграфе исследованию, необходимо отметить следующее. На всем протяжении исторического развития общества нормы об ограничении оборотоспособности земельных участков выступали составной частью правовых систем соответствующих государств. В зависимости от формы правления и политического режима объем ограничений оборотоспособности земельных участков мог увеличиваться или уменьшаться.

Нормы, регулирующие ограничения оборотоспособности земельных участков, целесообразно рассматривать в качестве неотъемлемой части правовой системы, поскольку в силу объективных причин определенные земельные участки должны изыматься из оборота или ограничиваться в обороте, в связи с необходимостью решения публичных задач.

1.2.

<< | >>
Источник: Корнилова Ульяна Вячеславовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме Актуальным является вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства:

  1. Актуальным представляется вопрос о том, какими средствами правового регулирования в действующем законодательстве могут устанавливаться ограничения оборотоспособности земельных участков.
  2. Важнейшими характеристиками правового режима земельного участка являются его целевое назначение и разрешенное использование, регулируемые земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности
  3. Соотношение земельного права с гражданским, административным, экологическим и другими отраслями права.
  4. Понятие и система принципов земельного права. Земельное право и земельное законодательство
  5. Понятие земельного npaea. Предмет и метод земельного npaea, соотношение публичного и частного в регулировании земельных отношений.
  6. Вопрос 3. Соотношение системы права и системы законодательства
  7. Земельное законодательство устанавливает специальные требования применительно к сделкам купли-продажи земельных участков.
  8. Общая характеристика земельного права и земельного законодательства. 1. Предмет и система земельного права
  9. 2.1. Соотношение ограничения оборотоспособности земельных участков с правовым режимом и иными правовыми средствами в системе правового регулирования земельных отношений
  10. Действующее российское законодательство воспринимает актуальность концепции
  11. Основанием для возмещения убытков собственникам земельных участков является:
  12. Под принципами гражданского законодательства принято по­нимать его основные начала (ст. 2 Гражданского кодекса Респуб­лики Беларусь (далее — ГК)), руководящие фундаментальные по­ложения, определяющие и регламентирующие гражданские отношения.
  13. Вторая кодификация советского гражданского законодательства. Проблема гражданского и хозяйственного права (1956— 1964).
  14. Гражданское и гражданско-процессуальное законодательство БССР в 1960 - 1980 гг.