<<
>>

І.Понятие правового режима земельного участка и особенности его изменения. Категории земель и виды разрешенного использования земельных участков

Согласно ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.

8 ст. 1 ЗК РФ).

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

В качестве одного из принципов земельного права законодателем установлен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. При этом сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 10 и п.

11 ст. 1 ЗК РФ).

Из этого следует, что целевое назначение - это главная (основная) цель, для достижения которой используется совокупность родственных земельных участков, объединенных для повышения качества управления ими в такую территориальную единицу, как «категория земель»1.

ЗК РФ в ст. 7 содержит исчерпывающий перечень категорий земель в зависимости от их целевого назначения:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, [25]

радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

В зависимости от принадлежности земельного участка к одной из указанных категорий земель, определяется его правовой режим, в том числе оборотоспособность, субъектный состав, содержание правомочий собственника либо иного правообладателя такого земельного участка и т.д.

О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель[26]. С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель»[27].

Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и возможность изменения их количества только в самом Земельном кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы»[28].

По мнению А.П. Анисимова, деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и

обязанностей по использованию и охране земель»[29].

Согласно доктринальному толкованию Конституционного Суда Российской Федерации [30] [31] правомочие государства определять порядок и условия землепользования обусловлено конституционной характеристикой земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяющей требование ее рационального и эффективного использования всеми участниками общественных

-3

отношений .

Верховный Суд Российской Федерации квалифицировал целевое назначение как «предел эксплуатации земель»[32]. Е.А. Суханов также квалифицирует целевое назначение как «установление законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным»[33].

По мнению Г.А. Гаджиева, установление правил целевого использования земли представляет собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т.е. установление его пределов (границ)[34].

В связи с отсутствием нормативного закрепления понятий «категория земель» и «целевое назначение земель» отсутствует и единообразие в определении данных понятий.

Так, Р.Т. Нагаев под категорией земель понимает узаконенную типологию земельных участков для целей налогообложения, территориального планирования и регулирования, а под целевым назначением земель - установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земельных участков для конкретных целей в соответствии с их категорией[35]. Аналогичное вышеуказанному определение целевого назначения земель дает и Б.В. Ерофеев[36] [37] [38] [39].

В свою очередь, А.П. Анисимов понимает термин «категория земель» как группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти РФ и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления

3

правового режима земель и совершенствования управления ими .

Под целевым назначением земель А.П. Анисимов понимает определение параметров и вариантов рационального использования и охраны земельных участков для их правообладателей, которые

4

следует рассматривать в качестве родовых признаков .

Как полагает В.В. Петров, категория земель - это

«группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории.

Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое

5

назначение земельного участка...» .

По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации[40].

Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения категории земель и целевого назначения земель считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.

Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Деление земельного фонда России на указанные выше семь категорий предполагает установление для каждой категории земель целевого назначения - то есть одного или нескольких видов (вариантов) хозяйственного, рекреационного, жилого или иного использования соответствующей территории. Целевое назначение, устанавливаемое для каждой категории земель, конкретизируется для отдельных частей (субкатегорий) любой категории земель (за исключением земель запаса) посредством установления видов разрешенного использования.

Таким образом, большинство категорий земель имеют сложную внутреннюю структуру, а их единое целевое назначение дополняется и уточняется посредством установления для части категории земель видов разрешенного использования.

Правовые конструкции «целевое назначение» и «разрешенное использование» присутствуют во всех отраслях природоресурсного права и отражают объективно существующую потребность установления общего и специального правовых режимов природных ресурсов.

Общий правовой режим земель определяется посредством деления земельного фонда на категории. Специальный правовой режим предполагает установление особенностей использования и охраны земельных участков той или иной категории земель в рамках дополнительного правового регулирования с помощью института зонирования территорий и института разрешенного использования земельных участков. Определение видов разрешенного использования земельных участков можно рассматривать как уточняющий по отношению к категоризации и зонированию способ управления и определения правового режима земель и иных природных ресурсов. Аналогичный принцип имеет место и в других природоресурсных

отраслях права, где он сформулирован законодательно[41].

Теоретические проблемы соотношения институтов отнесения земель к категориям и зонирования территорий неоднократно обсуждались на страницах научной литературы[42] [43], и мы присоединяемся к мнению о том, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима

3

земель .

Наличие не одной, а нескольких целей, присутствующих в рамках почти каждой категории земель (кроме земель запаса), обусловило формирование в российском природоресурсном и градостроительном законодательстве конструкции «разрешенное использование».

Разрешенное использование - это «конкретизированное целевое назначение для конкретного, отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ... [44]».

В Лесном кодексе Российской Федерации[45] нет определения целевого назначения лесов. Однако согласно ст. 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Исходя из целевого назначения лесов, ЛК РФ предусматривает различные виды разрешенного использования

лесов, в состав которых ст. 25 ЛК РФ включает заготовку древесины, ведение сельского и охотничьего хозяйства, создание лесных плантаций, осуществление рекреационной деятельности и т.д.

Водный кодекс Российской Федерации[46] не содержит

определения целевого назначения или разрешенного использования вод. Вместе с тем в ст. 3 ВК РФ в качестве принципа водного законодательства упоминается «целевое использование водных объектов». В статье 38 ВК РФ перечислены виды водопользования: совместное и обособленное водопользование, а по способу использования водных объектов водопользование подразделяется на: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Вопрос о правовом значении зонирования территорий и соотношении институтов отнесения земель к категориям и зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях. В качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 гг.[47] [48] называют исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Тем самым институту зонирования предполагается отдать главенствующую роль в механизме определения правового режима земель.

Так, комиссия правительства по законопроектной деятельности одобрила внесённый Минэкономразвития законопроект, предусматривающий переход от деления земель на категории к

3

территориальному зонированию .

Законопроектом предлагается изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся на институты категорий земель и перевода земель из одной категории в другую, в частности:

- исключить из действующего законодательства понятие «категория земель» и, соответственно, процедуру перевода и отнесения земель и земельных участков к определённой категории, сохранив при этом процедуру установления в правилах землепользования и застройки территориальных зон;

- предусмотреть иную процедуру установления и изменения границ территориальных зон, определить их виды, состав, содержание;

- установить порядок определения видов разрешённого использования земельных участков как в соответствии с регламентами использования территории, так и в случаях, когда на отдельные виды территорий их действие не распространяется (или они не устанавливаются);

- усилить гарантии сохранения и защиты особо ценных сельскохозяйственных земель, в том числе путём установления в отношении территориальных зон сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных регламентов, определения критериев отнесения к особо ценным сельскохозяйственным землям и особого порядка изменения границ таких земель.

Осуществить отмену деления земель на категории предусматривается при условии завершения разработки и утверждения документов территориального зонирования, определяющих разрешённое использование земельных участков, на всей территории Российской Федерации.

Законопроект направлен на укрепление института собственности, создание условий для единообразного порядка установления разрешённого использования земельных участков, развитие системы планирования территорий, упрощение системы управления земельными ресурсами и строительным комплексом.

Согласно ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

- земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель»[49]. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц». Правовое регулирование этого вопроса нашло свое отражение в Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[50].

Подача ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в уполномоченный орган публичной власти - это основание для начала процедуры перевода. После принятия уполномоченным органом публичной власти акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, он в течение 14 дней направляется заинтересованному лицу. Окончание процедуры перевода земель или земельных участков из одной категории в другую - это момент внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на

недвижимое имущество и сделок с ним.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указывается согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Без согласия правообладателей земельных участков исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления вправе ходатайствовать о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (ч. 5 ст. 2 Закона № 172-ФЗ).

Данное положение находит свое отражение в судебной практике. Так, Второй арбитражный апелляционный суд, исходя из совокупности представленных доказательств, установил, что Правительство Новосибирской области и администрация Ордынского района Новосибирской области, владея информацией о собственнике (правообладателе) земельного участка (участков) самостоятельно, без согласия правообладателя земельного участка, в нарушение требований действующего законодательства, регулирующего вопросы перевода земельных участков из одной категории в другую, незаконно приняла распоряжение о перевозе земельных участков из одной категории в другую, нарушив тем самым права заявителя. В этой связи суд признал недействительным распоряжение Правительства Новосибирской области от 21 мая 2012 года № 124-рп «О переводе земельных участков в Ордынском районе Новосибирской области из состава

i

земель одной категории в другую» .

По результатам изучения судебной практики можно констатировать, что необоснованное оставление ходатайств о переводе без рассмотрения, нарушение сроков их рассмотрения, истребование у заявителя документов и согласований, не предусмотренных федеральным законодательством, носят систематический характер.

Например, из судебных актов следует, что принятие ходатайства о переводе к рассмотрению длилось 14 месяцев, а заявление об обязании принять к рассмотрению ходатайство о переводе рассматривалось судами различных инстанций порядка пяти месяцев[51].

Также из судебной практики вытекает, что внесудебная и судебная процедуры принятия к рассмотрению ходатайства о переводе иногда занимают два года[52] [53].

Итоговый акт о переводе или об отказе в переводе направляется заявителю в течение 14 календарных дней со дня принятия. Акт о переводе земель и земельных участков или об отказе в переводе может быть обжалован в судебном порядке.

Некоторые суды квалифицируют акты о переводе как нормативные правовые акты, оспаривание которых в силу ст. 245 ГПК РФ отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции.

Так, арбитражные суды Центрального округа квалифицируют акт о переводе как нормативный акт, поскольку осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных

3

пользователей земельными участками, так и всех иных лиц .

В практике Верховного Суда Российской Федерации дана развернутая характеристика акта о переводе как нормативного акта. Суд указал, что «перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 ЗК РФ является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом

земель в зависимости от их целевого назначения[54] [55] [56]».

В свою очередь, арбитражные суды: ФАС Северо-Западного

2 3

округа, ФАС Московского округа рассматривают заявления юридических лиц об оспаривании актов о переводе как ненормативных правовых актов. Данная позиция, по нашему мнению является обоснованной.

<< | >>
Источник: Конспект лекций для обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) бакалавр) по дисциплине «Земельные споры» / А.С. Волосников, Е.А. Гринь, Э. А. Гряда, Д.В. Кудрякова. - Электронный ресурс,2016. - 178 с.. 2016

Еще по теме І.Понятие правового режима земельного участка и особенности его изменения. Категории земель и виды разрешенного использования земельных участков:

  1. Важнейшими характеристиками правового режима земельного участка являются его целевое назначение и разрешенное использование, регулируемые земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности
  2. Споры, связанные с изменением вида разрешенного использования земельного участка
  3. Размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах, не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков
  4. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель
  5. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  6. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
  7. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  8. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  9. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий.
  10. Особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в составе отдельных категорий земель
  11. Статья 7.34. Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность Комментарий к статье 7.34